农业补贴政策对种植水稻影响

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粮食生产一直是社会高度关注的话题，提高粮食产量、保证粮食安全是国民经济稳定健康发展的根本保障。自2004年起，在全国不断强化农业投入、加大农业补贴政策背景下，作为经济大省和人口第一大省的广东省也对水稻种植实施了一系列补贴政策，以促进广东水稻的生产。然而，从近几年来的数据观察，广东省水稻生产却一直呈现下降趋势：一方面，在播种面积上，2010年广东省水稻播种面积比2000年减少了46.26万hm2（图1），2007年水稻播种面积更是降至193.90万hm2、是广东省30年来水稻播种面积最少的一年；另一方面，从产量情况分析，广东省水稻的单产与总产出现了增长停滞的现象，2005—2010年水稻单产增幅缓慢，总产量降幅明显，2008年广东省水稻总产量仅为1003.3万t、比1998年减少685.23万t、降幅近41%（表1）。为什么广东省实施农业补贴政策之后，水稻播种面积仍在减少？水稻产量不增反降？政府对农民实施的补贴政策是否真正起到鼓励农民种植水稻的作用？农民领到补贴之后是否真正投入到水稻种植中？对于这些问题我们深入农村基层开展了调查分析。调研组分别走访了江市徐闻县龙塘镇、韶关仁化县丹霞镇和乐昌市、梅州市梅县和五华县、广州市花都区等地的农户，对水稻播种面积、种粮成本、单产、补贴数额等项目进行调查统计，同时对比往年相关数据，分析了各项政策对农民种粮积极性的影响，针对出现的问题，结合农村现状提出了可行性建议。

1广东省水稻种植及补贴情况

1.1水稻种植现状

粤北韶关等地的农业生产一直以水稻为主，水稻种植面积占耕地总面积的72%以上；而在广州花都等珠三角地区，农民主要种植蔬菜等收益较高的经济作物，水稻种植面积占耕地总面积的比例相对较小，一般在45%~50%左右。调查发现，除个别地区外，水稻种植比例逐年缩小也是一个普遍现象。在粤西湛江徐闻县调查的58户农民中水稻种植面积占耕地面积60%以下的有41户，粤北韶关乐昌市调查的30户农民中有22户水稻种植面积低于耕地面积的60%，而在2000年，两地70%以上的耕地用于种植水稻（表2）。

1.2水稻种植补贴情况

在补贴种类方面，广东省农业补贴项目大体包括良种补贴、种粮直补、购买农机具补贴、综合直补等，但是大多数农户只能领到其中的1~2项补贴。调查发现，大部分农民可以领到面积补贴和良种补贴，而农机具补贴等有资格要求的项目领取的人数甚少、在农民中的适应范围小。在补贴数额上，各个地区因地制宜，略有不同，每667m2大多在100~130元之间，其中徐闻县和花都区补贴较高、分别为122.5和117.0元，五华县最低、平均为106元（表2）。

2广东省水稻种植现行补贴政策存在的问题

2.1补贴力度不够，补贴数额不足

多地水稻补贴力度不够，补贴的数额较小。调查结果显示，政府补贴数额仅占水稻种植成本的11%~20%（表3），而现行市场粮价浮动区间大致为1.8~2.4元/kg，考虑自然等不可抗拒因素的影响，对于多数农民来说，即便是较小的生产意外，政府的补贴资金都不足以弥补其种植损失。部分农民反映，仅依靠水稻种植收入根本无法支撑家庭生计和普通的生活开销。尽管广东省种粮补贴逐年增加，但近年来化肥、农药等农资价格亦水涨船高，从2006年开始，广东省部分农资零售价平均升幅分别为化肥7%、农膜15.2%、种子13.6%[2]，上涨幅度超过了水稻补贴的增幅。因此，与不断增加的种植成本相比，农业补贴金额可谓杯水车薪，多数农户根本无法利用微薄的补贴改善生产技术扩大生产，更不用说改善耕种环境，完善农村基础设施。

2.2补贴发放缺乏监管

在补贴发放过程中，缺乏严格监管也是不容忽视的问题。在资格审核阶段，基层组织没有对申领补贴农民的实际水稻种植面积进行及时核查统计，政府亦没有定期复查，导致水稻种植面积的数据更新慢，部分地区甚至出现了未种水稻仍领补贴的情况。在补贴发放后，“专款专用”的农民减少，部分农户收到补贴后并未进行水稻的再生产，而是将该补贴用于种植其他经济作物，因此多地陷入了资格审查越不严格、补贴越不用于水稻种植的恶性循环之中。

2.3补贴项目对种粮大户的激励作用较小

补贴对水稻种植大户的激励作用不明显，影响了农业补贴对水稻种植的激励效果。现行的补贴制度中对种粮大户的特殊补贴项目少，金额有限[3]。以种粮直补为例，2008年广东省政府将补贴范围扩大至所有农户，但补贴的额度有所减少，2008年以前省级每667m2种粮直补为12.5元，2008年后下调为4元，结合市、县两级补贴，水稻种植大户每667m2得到的种粮直补约为13元，加上其他补贴，种粮大户每季每667m2的补贴为100元左右[5]。而实际耕种中，大户种植水稻每季每667m2需人工费用160元左右，仅靠补贴是不够的。调查结果显示，由于种植水稻经济效益低，近80%的散户将粮食用于自给，水稻进入流通环节的少，对市场影响有限；而大户种植水稻的主要是为了出售，水稻商品化程度高，对市场的水稻总量产生影响，从而影响着国民经济运行。因此，补贴对种粮大户的效用越高，越能带动整个地区的种粮氛围。只有大力鼓励种粮大户积极种粮，提高大户的粮食产量和售粮量，才能真正提高广东省水稻种植面积，从根本上提高水稻的产量。

3鼓励农户种植水稻的对策建议

3.1进一步加大对水稻种植的补贴力度，完善补贴及配套政策

一方面，针对每667m2近1000元的水稻种植成本，仅靠投入26%的种粮补贴，对农户来说激励幅度仍然有限[4]。因此广东省和地方政府应加大财政中粮食补贴的力度，争取将补贴份额提高到种植成本的30%~40%。同时，在省补和市县补贴两部分中，应灵活安排比例，可以根据地方GDP和GNP等指标划分出发达及欠发达地区，出台相关政策区别对待，对于相对发达的地区，可以适当减少省级补贴，强化地方市县的补贴作用；对于欠发达地区，则加大省级投入的力度，减轻地方财政负担，通过对市县的具体分析和区别对待，更能发挥政府补贴作用，同时可节省开支，提高补贴的利用率，达到最优的资金投入效果。另一方面，要加大土地统计工作的监控力度，切实核查土地有效面积，保证将补贴款按时按量发放到农户手中，使补贴政策发挥成效。完善相关部门的监督机制，出台相关的政策法规，对虚报谎报面积、冒充种粮户领取补贴款等不良行为采取适当的惩罚措施，进一步规范补贴制度。

3.2多渠道加强种粮大户的补贴

针对种粮大户补贴额度小这一突出问题，广东省应加大对种粮大户的扶持力度。一方面，可开辟新的补贴项目如通货膨胀补贴等，用于弥补市场变动给大户带来的损失。对于现行的补贴项目，可适当增加大户所享受的补贴金额，提高补贴金额在种植成本中的比例，综合考虑，对大户每季每667m2总补贴提高至200元左右，相对合理。另一方面，政府应完善农业保险机制，对种粮大户实行更加优惠的农业保险制度，鼓励大户参保，降低水稻大户种植风险和销售风险。同时，对于承保的保险公司，政府可给予一定的政策资金支持，例如减免部分税收，以此激励保险公司开展农业保险业务，开发更多针对种粮大户的保险产品，通过保险代替补贴的方式，鼓励种粮大户种植生产水稻，从而营造当地水稻种植氛围，增加水稻种植面积，提高广东省水稻总产量。

3.3增加基础设施建设投入

从近年来农业投入看，2004年广东省政府投入44.05亿元用于农业基本建设，该投入占全社会投资比重的1.8%，而在2005—2008年，广东省该项投入分别为5.38亿、16.33亿、24.44亿、30.29亿元，占全社会投资比重分别为0.1%、0.4%、0.5%和0.6%[1]。虽然“三农”政策出台后，政府加大了农业基础设施的建设，但从投入的比例分析，投资增幅比重不明显。针对水稻种植，更需要强化水利和交通等基础配套设施建设，在调查中发现，86%的农户反映水利设施跟不上，导致无水种植。因此，可以增加基础设施建设的投入，间接刺激水稻种植。建议把补贴对象扩大到村集体，除了对单个农户进行补贴外，还可以对整个村集体进行基础设施建设补助，根据每村水稻种植的规模，合理制定补贴数额。村集体利用补贴进行水利基础配套设施的建设维护，使百姓受益。

3.4将单项补贴合并执行，实行大类粮食综合补贴政策

广东省存在农户数量多、田亩少、种植规模小、种植种类多的特点，分项式补贴政策会引发更多的补贴纠纷，降低了补贴效率。为了提高粮食直接补贴的效果，应将良种、农机、化肥、农药等关于水稻的单项补贴合并执行，实行大类粮食综合补贴政策。这样做，一方面能够将有限的财政补贴资金集中使用，提高政策的激励效果；另一方面，可以减少基层执行政策的工作量和难度，有效降低制度的执行成本和监督成本。调查结果显示，农业补贴的行政成本约占补贴总额的5%~10%，但补贴项目中未列支行政成本，完全由地方政府自行承担。如果将种粮直补、良种补贴、农机补贴等单项补贴合并执行，不仅可以解决我国五级政府“管理链”过长所导致的各种漏洞，而且可缓解执行成本过高的问题，降低监督成本。