农业现代化与金融机制革新综述

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金融的现代化是农业现代化必不可少的工具与途径，也是经济现代化的一个重要标志。多年来，城乡差别、地区差别不断扩大的原因固然是多方面的，但有一点无庸置疑，即农村经济的发展没有获得足够的资金支持，农村金融制度滞后，金融服务体系存在着严重的不合理。因此，有必要从农业现代化的视角，去探讨现代农村金融制度的创新问题。

一、农业现代化需要金融的现代化去推动

任何一个经济体，要达到健康的状态，要使生产力有所提高，一个有效且高效的金融体系都是非常关键的。中国要实现农业现代化的目标，一个现代化且有效的农村金融体系显然十分重要。所以，建立现代农村金融服务体系，改革现有农村金融制度是实现农业现代化的必然要求。据资料显示，到2020年，新农村建设新增资金需求总量为15万亿元左右，这其中很大一部分要靠农村金融来解决。推进农业现代化的一个重要方面是需要加快推进农业产业化经营，在建设现代农村科技推广体系、物流体系和农业社会化服务体系的同时，必须大力发展农民专业化合作组织。目前全国各类农业产业化经营组织超过10万个，固定资产总额超过8000亿元，农民专业合作组织超过15万个，农产品批发市场超过4000家，这些都要求农村金融服务与之相配套。因此，建立现代农村金融服务体系，对于加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，促进城乡产业融合、要素流动，以及国家实施支农惠农政策等，都是不可或缺的。从现代化历史的角度去分析，现代化基本上呈现出这样的轨迹：一个国家的现代化必然是伴随着农业的现代化，农业现代化是整个国家现代化的重要组成部分；农业的现代化都伴随着农村金融的现代化。对于国家现代化和农业现代化之间的关系，人们的认识是越来越清晰，统筹城乡发展可谓深入人心。但就农村金融现代化和农业现代化之间的关系，人们的认识和行动还有一定的偏差，主要体现在对导致我国城乡分割的金融体制和金融体系的认识上，是采取市场自发的纠错，还是通过国家的政策调整去推动。为了对此问题有比较一致的认识，我们不妨看看经济发达国家在现代化进程中的做法。第二次世界大战以前，经济发达国家的农业发展基本上还是依赖市场机制，通过市场机制进行资源的配置和利用，农业生产在良种化、水利化、机械化等的推动下，实现了以生产手段的现代化为核心的农业现代化。但是，随着二战后国际化竞争的加剧，市场机制的作用越来越弱，农业的弱势就体现了出来，在许多国家，农业连国内的一般工商业都竞争不过，更谈不上进入国际市场，没有政府的支持想在国际上竞争是不可能的。因此，西方发达国家为了保持农村和城市相适应的经济发展水平，普遍选择了农业补贴政策，通过农产品的价格支持政策去让农民获得和国家现代化相适应的收入和社会经济地位。但在实际操作中，由于农业的现代化发展需要大量的资金，加之农村金融具有高风险的特殊性，致使政府农业支持的负担越来越重，使补贴政策难以为继。以欧盟为代表的许多国家在20世纪90年代，对补贴政策进行了改革，把生产补贴改成了收入补贴。目前OECD成员国的农业补贴平均数为23%，即在这些成员国农民的收入中，有23%是政府给的，同时，政府通过金融组织和金融机构为农民进入国际市场提供了金融支持。美国的农业补贴政策开始于20世纪30年代。美国政府为了维护农业生产者的稳定收入，制定了一系列的农业支持政策，其主要运作方式是：农场主以尚未收获的农产品作抵押，从政府的农产品信贷公司取得一笔维持农业正常生产的贷款；当市场价格高于目标价格时，农场主可按市场价格出售农产品，用现款还本付息，如市场价格低于目标价格，农场主可把农产品交给农产品信贷公司，政府按目标价格与市场价格之差给予差额补贴。2002年5月，美国众议院和参议院通过了新的农业法案，主要内容包括：对目前享受巨额补贴的谷物和棉花种植者增加补贴；对近年来已取消补贴的羊毛和蜂蜜等生产者重新给予补贴；对历来基本上不予补贴的奶牛养殖者、花生种植者也开始提供补贴。

法案还将用于土地保护的开支增加80％，这将使过去很少得到政府拨款支持的畜牧业以及水果和蔬菜生产者明显受益。日本在现代化进程中对农村现代化的支持更加全面和细致。日本政府从20世纪50年代中期开始，通过一系列的金融制度创新去推进农村现代化。首先，通过财政出资，帮助农村地区改善交通、通信等基础设施，为农村工业的发展创造良好的外部条件。其次，为农村工业企业提供税收、金融等优惠政策。日本政府通过国家干预和引导的方式，由国家和地方公共团体及民间金融机构组成农村工业融资体系，并通过优先提供贷款或提供低息、无息贷款的形式，确保对农村工业企业的资金援助。为方便中小企业从民间金融机构贷款，1958年，政府对信用保险制度和信用保证制度实行了统一管理。1961年政府制订《落后地区工业开发优惠法》，指定了105个“产业开发程度低且经济发展停滞的地区”，通过减免租税、免除地方税、确保资金等优惠政策来吸引企业投资，并允许某些符合条件的地区发行地方债券，由国家财政补贴利息。这些政策的实施，大大地缩短了工业化的进程，到20世纪80年代中期，日本基本上实现了农村工业化。国外经验表明，一个国家的农业现代化仅仅依靠市场机制是不可能实现的。农业作为弱势产业，农村金融作为高风险的行业，需要政府对其进行必要的支持。不同的国家应该根据本国农业现代化所处的阶段和面对的国际国内环境，通过金融制度的不断创新，建立健全金融法律制度，依靠金融机构提供便捷高效的农村金融服务，为农业的现代化提供金融支持。

二、现有农村金融制度对农业现代化的影响

2003年以来，随着我国社会主义新农村建设步伐的加快，特别是随着银监会《关于调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》的颁布实施，我国农村金融体制发生了巨大变化，农村金融组织与市场多元化竞争格局初步形成。一是农业银行更加重视了农村市场的开发，明确提出以发展县域经济为其功能定位，积极开拓农村金融市场，积极创新金融产品，努力加大信贷投放，为农村经济提供了有力的金融支持。二是新型农村金融组织机构发展步伐加快，金融竞争的格局逐步形成。近年来，中央一号文件均突出强调了鼓励在县域内设立多种所有制的社区性金融机构，大力培育小额贷款组织，引导农户发展资金互助组织。尤其是在银监会2007年提出调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策以来，农村新型金融组织机构的发展速度明显加快。2009年末，仅山东省共批准设立了14家农村合作银行，3家农村商业银行，设立了2家农村资金互助社和一家村镇银行。截至2010年底，县域贷款余额12.3万亿元，占全国金融机构各项贷款余额的25%左右；全国银行业涉农贷款余额11.7万亿元，约占全国金融机构各项贷款余额的22%，其中农户贷款余额2.6万亿元，约占涉农贷款余额23%。全国金融机构县域服务网点已达到13万家左右，虽已占到全国银行业金融机构网点的2/3，但是，全国还有2312个金融机构空白乡镇。全国已有395家新型农村金融机构开业（其中村镇银行349家，贷款公司9家，农村资金互助社37家），另已批准筹建114家，私人投资的小额贷款公司也达到2700家左右。但是总体数量仍然有限，其金融服务能力也有限。三是邮政储蓄银行发展迅速、支农意识明显增强。在广大的农村，邮政储蓄银行依靠点多、面广的优势，积极开发农户小额贷款业务，用于满足广大农民在农业种植、养殖或其他与农村经济发展有关的生产经营活动中所需资金。同时，他们还针对在城乡地区从事生产、贸易等活动的私营企业主（包括个人独资企业主、合伙企业合伙人、有限责任公司个人股东等）、个体工商户和城镇个体经营者等微小企业主所需资金发放的商户小额贷款，在推动农村经济发展，方便人民生活等方面起到了积极的作用。虽然农村金融在农业现代化建设过程中扮演着关键角色，发挥了重要的支持作用，但目前农村金融还不能很好地满足农业现代化建设的要求，使得农村金融机构贷款结构比例不合理日益成为现代农业经济发展的瓶颈。同时，农村金融体系和金融制度还有许多不适应农村经济和社会发展需要的方面。特别是银行业资本化程度还不高，利润率也比较低下，银行的信用分析、贷款定价、风险管理、内部控制以及公司治理手段都不完善，并缺乏为银行提供有效评估每个贷款申请人所需的全国性的信用信息服务系统，使银行无法在严格公正的分析基础上更好地开展借贷。同时，中国的股票和债券市场也是世界上规模最小、发展程度最低的。

资本市场若能更充分发展，将对银行造成一种良性竞争，并为其他零售储蓄产品的发展和成长提供便利，而这些产品能够使那些创业阶段的公司，在融资时拥有更大的选择空间。另外，农村金融的不适应还表现在以下四个方面。一是传统的金融体系的功能面临着逐步弱化的可能。过去一直担当国家支农职能的政策性银行的农业发展银行，其目标是支持农业开发和农业技术进步，保证国家农副产品收购以及体现并实施国家的农业产业政策。但在目前农村农户经营日益分散化和市场化的情况下，其支农职能不断弱化，已逐步演变为专门从事粮棉油收购贷款的银行，支持农村经济发展的职能不能得到有效贯彻。农业银行虽然提出“股改不改支农”方向，但作为公众上市公司，其经营活动必须充分考虑所有股东的利益，必须符合市场经济条件下的企业的经营方向。如果继续寄希望于农业银行按照市场化的经营方略去实施国家的支农重任，其结果不是造成新的政企不分，就是停留在口头上，支农效果大打折扣。农村信用社主要定位于为农户服务，但长期形成的弊病如产权不清晰、所有者缺位、历史包袱过重和资产质量较差等问题，制约了正常业务的开展。二是非正规金融机构的作用逐步凸显，加大了农村的资金成本。非正规金融机构主要包括：典当业、私人钱庄、民间集资、民间自由借贷等农村民间金融活动。这些民间金融组织在弥补正规金融组织供给不足、解决资金急需等方面，凸显了其优势，但是苛刻的融资条件和高昂的利率对实体经济的正常经营活动无疑造成了伤害，形成了金融资本对产业资本的过度剥削。三是农村金融体制上存在着严重的金融抑制。所谓金融抑制是指政府通过对金融活动和金融体系的过多行政干预抑制了金融体系的发展，而金融体系的发展滞后又阻碍了经济的发展。长期以来，我国农村的金融体制存在着过度的储蓄偏好，充当着为国家建设筹措资金的功能，致使农村基层行社的储蓄成为上级行社的吸收存款的机器。加上目前发展快速的中国邮政储蓄银行“只存不贷”的单一金融服务功能，致使大量的农村资金外流。据统计，“从1998年以来，我国农村资金以每年几千亿元的速度外流（王森、杨昊，2010）”，这进一步加大了城乡金融资源分布的不平衡。四是农村金融服务法规不完善。法律法规的滞后制约了农村金融机构的规范和发展，也导致监管部门对农村金融机构设立、运作的监管无法可依，只能借助政府管制和包办来解决实际问题，从而导致农村金融机构的规范性和竞争性不足，影响了农村金融服务功能的效率。显然，以上问题仅仅依靠涉农金融机构的支农意识和服务，很难满足农村经济对金融产品的市场需求。为了从根本上解决我国农村金融支持困难多、力度不大、持续性差的老问题，国家应该借鉴经济发达国家的普遍做法，根据我国农业现代化已经进入关键时期的现实，在国家金融制度层面对现有的农村金融制度进行变革和创新。

三、以农村金融制度创新推进农业现代化

农村金融制度是指服务于农村经济的融资系统，包括组织结构、产品、市场等金融形态及其相应的内部运作机制。农村金融制度与农村经济变革之间，遵循的是金融与经济的互动关系。一方面，农业生产和农村经济的每一次大飞跃，必然带来农村金融制度的大变革；另一方面，农村金融制度的变革，又极大地影响着农村经济的发展进程。当前我国农村经济处在现代化的突变时期，农村经济急速发展的客观条件要求金融制度必须做相应的变革和创新。当务之急是在法律体系、金融体系和金融市场环境等方面作出相应的制度安排。在法律方面，要看到当前我国农村金融发展中的问题在很大程度上是由于农村金融制度安排的失衡导致的。长期以来，国家在金融改革上，把重点放在了城市金融的改革上。20世纪90年代后期，国家制定了大量的金融法律规范，有效地推动了城市金融改革和城市经济的发展，而在农村金融改革方面除了成立农业发展银行，农村信用社从农业银行脱离、建立农信联社以外，几乎没有其他改革。即使进行了一些改革，大部分都是以政策性文件的形式出台，没有把法律作为改革的主要操作手段，各项农村金融制度的制定缺乏程序性和规范性，也缺乏相应的监督制约机制。改革手段非法律化，改革成果没有法定化，致使农村金融处于金融发展的弱势地位，其发展严重滞后，存在着诸多亟待解决的问题，表现为金融支持弱化，金融风险隐患较大，使农村金融陷入农民和农村企业“贷款难”和农村金融机构“难贷款”的两难境地。为了从根本上解决我国农村金融问题，必须要有大视野、大战略、大决心和大政策，通过法律制度建设全面推进中国农村金融制度的创新。所谓大视野、大战略，就是要将当前的农村金融制度建设放在中国特色现代化农业的视角，广泛地吸收经济发达国家在推动和保持农村经济发展方面的法制建设经验，充分认识我国的基本国情和社会主义和谐社会建设的历史使命，从法律层面去构建农村的金融体制和制度。所谓大决心和大政策，就是不要被阶段性的问题和目标所束缚，立足长远、面对当前，建立长期、科学、稳定的农村金融法律、法规体系。具体通过农村金融组织、农村金融市场、农村金融（产品）服务、农村金融监管等方面实施制度建设。

在金融体系建设上，根据我国农村经济发展和农民生活水平提高，对金融产品需求急剧增长的实际，重构农村金融新体制。构建以商业性金融（中国农业银行）和国有政策性金融（中国农业发展银行）为主导与主体的、以商业性和政策性非银行金融机构为两翼的（财产保险、人寿保险、医疗保险与社会保障保险、特别是农业保险等），以兼具商业性与政策性双重属性的，地方性农村合作金融（农村合作银行和农村信用社）为基础农村金融新体系。在金融体系建设上，当务之急要建立适应市场经济要求的，兼具商业功能与政府职能为一体的现代金融体系。考虑到中国农业银行已经由国有独资公司改制为股份有限公司，如果一味沿袭过去的支农职能，要么使职能虚位，要么使企业的经营与股东的利益最大化产生矛盾。因此，在金融体系建设上，如何利用现有农业银行的体系和网点，在政府支农职能的实施上需要不断创新。中将扮演着越来越重要的角色，而现代机械装备的应用、科技在农业中的推广等都需要农业经营者有更高的认知水平和文化素质与之相适应。如果没有农业从业者素质与能力的提高，就不可能实现农业生产的规模化经营以及现代生产要素的替代（西奥多?W?舒尔茨，1999）。要提高农业从业者（主要是农民）的素质与能力，必须大力发展农村基础教育和农业知识技能培训。目前，农村的基础教育远赶不上城市的教育水平，这就需要政府在这方面加大投资力度，提高师资水平，使农村教育满足时代的需要，培养出新一代的知识型农民。同时，为解决当下农民知识、技能不足的问题，必须对农民进行适时、全面的农业经营培训。这些培训应当包括土壤的改良、种子的选用、田间管理、农田公共设施的配套、农地规模的适度、科学技术的应用和资本的投入等各方面的综合学习。

四、防止农地规模过大经营，避免农地效率损失和农地浪费

在一定的生产力状况下，农地规模经营的最佳度是一定的，规模不够存在效率损失，规模过大也会造成效率损失。我国各地现在的技术水平不一、农地的宽狭情况不一、农业经营者的素质和能力情况不一，所以，各地在进行农地规模化经营的过程中最佳的规模要求是不同的。东部地区由于人口众多、土地狭小，农地规模的最佳度不可能过大；而广大的中西部地区，可能人地矛盾稍微宽松一些，但在农业技术上、农民的能力素质上可能相对较低一些。所以，虽然农地经营的最佳规模可能要比东部地区的大一些，但也不能过大，过大就会出现粗放经营的情况，以致浪费土地。我国人地矛盾比较突出，农地丝毫不能浪费，各地的最佳农地规模一定要放在亩均纯收益达到最大的规模点m上，千万不能放在经营者靠过分地扩大农地经营规模、不惜浪费土地而获取总的纯收入最大的规模点u上，更不要盲目把土地扩大到u点之外。采访中我们就遇到某些农户盲目扩大规模，结果总的纯收入大幅减少的情况。美国人少地多，可以过分扩大农地规模以获取总的纯收入最大，因为这样浪费土地的一部分效率比把土地闲置而浪费土地的全部功用要好得多，但他们仍然不会把土地规模扩大到u点之外。所以，我们学习外国一定要注意分析鉴别，弄清楚其中的利害关系，搞明白哪些是我们应该借鉴的，哪些是我们应该避免的。