破解三农问题路径

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进入新世纪，中共中央国务院紧紧围绕“三农”工作这一重中之重的问题，连续了七个“一号文件”。这七个一号文件既各有侧重又有机联系、相辅相成，共同铺设了破解“三农”问题综合性、系统化的现实路径。

一、多予少取，促进农民收入持续稳定增长

从20世纪90年代中期开始，农民增收困难、城乡居民收入差距不断扩大成为“三农”工作中最突出的问题。“农民收入长期上不去，不仅影响农民生活水平提高，而且影响粮食生产和农产品供给；不仅制约农村经济发展，而且制约整个国民经济增长；不仅关系农村社会进步，而且关系全面建设小康社会目标的实现；不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题。”［1］由此，全面促进农民增收便成为新世纪“三农”政策的核心议题。如何促进农民增收？除了继续搞活农村经济、增强农业自身的增收功能外，新世纪以来的7个一号文件更突出强调“多予少取”，着力于构建支农、惠农、强农的长效机制。2004年一号文件直接以促进农民增收为题，明确提出了“两减免、三补贴”的政策，即减免农业税、免征除烟叶外的农业特产税和种粮直接补贴、购买良种补贴、购买大型农机具补贴。关于农业税，文件强调，要“逐步降低农业税税率，……有条件的地方，可以进一步降低农业税税率或免征农业税。”这是新中国成立以来中共中央的第一个专门论及农民增收问题的文件。这以后有关促进农民增收的政策都是在此基础上的成长、深化和完善。2005年的一号文件在“多予”上，不仅强调支农力度、拓展支农资金来源等问题，而且提出要建立稳定增长的支农资金渠道并尽快立法，把国家的重大支农政策制度化、规范化。在“少取”上，提出要在国家扶贫开发工作重点县实行免征农业税试点，在其他地区进一步降低农业税税率。在牧区开展取消牧业税试点。国有农垦企业执行与所在地同等的农业税减免政策。2005年一号文件的突出意义在于：提出了国家重大支农政策的制度化问题，这是构建支农惠农强农政策长效化机制的起点。从2006到2010年，其一号文件在“多予少取”上既保持了延续性，又不断加大了政策的实施力度，并最终实现了国家重大支农惠农强农政策的制度化、规范化、长效化。2006年一号文件提出了“三个高于”（国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年，并逐步形成新农村建设稳定的资金来源）的“三农”投入政策。与此同时，从2006年1月1日起，废止《农业税条例》，取消除烟叶以外的农业特产税，全部免征牧业税。2007年一号文件提出了“三个明显高于”（财政支农投入的增量要明显高于上年，国家固定资产投资用于农村的增量要明显高于上年，政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年）和“四个增加”（增加粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补）；2008年一号文件提出了“三个优先”（在国家投入上，财政支出优先支持农业农村发展，预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设）；2009年一号文件强调要大幅度增加对农业、农村的投入，较大程度增加对农业的补贴幅度；2010年的一号文件提出了“总量持续增加、比例稳步提高”的“三农”投入总要求。“多予少取”政策的实施，使“三农”资金投入有了稳定的来源；使“三农”难题的破解有了坚实的物质基础；也减轻了农民负担、调动了农民的生产积极性，从而为解决“三农”问题提供了人力上的保障。

二、发展现代农业

发展现代农业是一个系统工程，涉及到与农业有关的各个生产要素的现代化。从这个意义上说，新世纪以来有关“三农”的7个一号文件在不同程度上都论及发展现代农业问题。2004年一号文件论及农村产业结构调整、农业科技推广和农村基础设施建设问题。2005年一号文件提出了要把“加强农业基础设施建设，加快农业科技进步，提高农业综合生产能力”作为一项重大而紧迫的战略任务，明确了“农业的物质技术条件明显改善，土地产出率和劳动生产率明显提高，农业综合效益和竞争力明显增强”的农业发展目标。2006年一号文件从新农村建设产业支撑的高度明确了现代农业建设的意义及现代农业建设的主要内容。2007年一号文件科学全面地概述了现代农业的地位和发展现代农业的重大意义，系统深入地论述了推进现代农业发展的具体措施，为现代农业的发展指明了方向。2008年、2009年、2010年一号文件对如何发展现代农业又进行了进一步的深化和完善。发展现代农业，首先要加强农业和农村的基础设施建设，以改善农业农村的发展环境，提高农业的装备水平，这是发展现代农业的前提和基础。其次，要不断增强对“三农”的投入力度，逐步形成农民积极筹资投劳、政府持续加大投入、社会力量广泛参与的多元化投入机制，这是发展现代农业的先决条件。第三，要加大农业科技投入，加快农业科技研发和推广使用，完善现代农业产业技术体系，建立农业科技创新体系，以不断提高科技对农业增长的贡献率，这是发展现代农业的关键所在。第四，要开发农业的食品保障、原料供给、就业增收、生态保护、观光休闲、文化传承等多种功能，健全现代农业的产业体系，促进农业产业结构优化升级，这是发展现代农业的必然要求。第五，要发展现代流通方式和新型流通业态，培育多元化、多层次的市场流通主体，建立发达的农村物流产业，构建开放统一、竞争有序的农村市场体系，这是发展现代农业的重要保障。第六，要着力培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，充分发挥广大农村的人力资源优势，全面提高农村劳动者的素质，这是发展现代农业的决定因素。第七，要继续深化并不断加快农村综合改革的步伐，为发展现代农业提供体制机制上的保障和不竭的动力。发展现代农业是促进农民增加收入的基本途径，是提高农业综合生产能力的重要举措，是建设社会主义新农村的产业基础。积极发展现代农业就是抓住了解决“三农”问题的“牛鼻子”———加快现代农业的发展，才能加强农业的基础地位，保障农业稳定发展、农民持续增收、农村全面进步，也才能最终解决“三农”问题。

三、建设社会主义新农村

2006年一号文件在新世纪有关“三农”的一号文件中可谓承上启下：2004年一号文件就农民问题谈“三农”问题的破解，中心是促进农民增收；2005年一号文件就农业问题谈“三农”问题的破解，主题是如何提高农业综合生产能力；2006年一号文件则是就农村问题谈“三农”问题的破解，明确提出了建设社会主义新农村的根本任务。这样，富裕农民、发展农业、繁荣农村，新世纪头三个有关“三农”的一号文件各有侧重、共同架构了一个破解“三农”问题的完整路径体系。同时，2006年一号文件还为解决“三农”问题勾勒出了明晰的目标———建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。这一目标的确立意义深远，它使之后的一号文件在破解“三农”问题上其举措更具综合性，视野也更加广阔。生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，体现了新形势下农村经济、政治、文化和社会发展的总要求。推进社会主义新农村建设就是实现农村经济、政治、文化、社会协调并进、全面发展的过程。具体地说：一要积极推进城乡统筹发展。这是建设社会主义新农村的基本前提和关键。二要推进现代化农业建设，为社会主义新农村建设提供产业支撑，这是社会主义新农村建设的重要内容和物质基础。三要千方百计增加农民收入，这是社会主义新农村建设的基本出发点和归宿，四要加强农村基础设施建设，包括农田水利、耕地质量和生态建设，乡村基础设施建设，村庄规划和人居环境治理等，这是社会主义新农村建设的物质条件。五是大力发展以培育新型农民、提高以农民素质为重点的农村教育、卫生、文化、社会保障等农村公共事业，这是社会主义新农村建设的重要组成部分。六是加快推进以农村税费改革为主要内容的农村综合改革、农村金融改革及统筹推进农村其他改革，这是建设社会主义新农村的动力所在。七是加强党的领导，加强农村民主政治建设，完善建设社会主义新农村的乡村治理机制，这是建设新农村的重要保证。建设社会主义新农村有利于广开农民增收渠道、建立农民增收的长效机制，是繁荣农村经济、增加农民收入的根本途径；建设社会主义新农村有利于巩固和加强农业的基础地位，提高农业综合生产能力，是推进农业现代化的强大动力和重要保障；建设社会主义新农村有利于协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，是缩小城乡差距、促进农村社会和谐进步及全面走向小康的重大举措。也只有建设好社会主义新农村，才能够带动内需和消费，从而使中国的经济发展建立在更加坚实的基础上。

四、城乡统筹，建立以工促农、以城带乡的长效机制

统筹城乡发展，是十六大深刻总结几十年来我们党在处理城乡关系实践经验的基础上而提出的一个大政方针。甫一提出，便成为一号文件的主旋律和核心理念：2004年一号文件明确提出，要按照统筹城乡经济社会发展的要求，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。2005年一号文件提出，坚持统筹城乡发展的方略，促进农村经济社会全面发展。2006年是“十一五”计划的开局之年，从“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段”的现实出发，其一号文件提出，要加大力度扶持“三农”；加快建立以工促农、以城带乡的长效机制；要抓住机遇，加快改变农村经济社会发展滞后的局面，扎实稳步推进社会主义新农村建设。2007、2008、2009年一号文件在统筹城乡发展上，更突出强调统筹城乡民生和社会事业发展，着力形成促进城乡经济社会发展一体化的体制机制。2010年一号文件直接以“加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础”为题，全面系统地概要了城乡统筹思想，可谓是集中了过往统筹城乡发展思想之大成。以城乡统筹的方法破解“三农”问题，就是要以“以工促农、以城带乡”为基本出发点，在“三农”资金的投入方面：继续加大国家对农业农村的投入力度，完善农业补贴制度，提高农村金融服务质量和水平，积极引导社会资源投向农业农村，不断健全强农惠农的政策体系。在改善农村民生方面：致力于促进农民就业创业，不断提高农村教育卫生文化事业发展水平和社会保障水平，进一步加强农村水电路气房建设及扶贫开发等，缩小城乡公共事业发展差距。在城镇化建设方面：关键在于推进城镇化发展的制度创新。第一，把加强中小城市和小城镇发展作为重点，积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量。第二，大力发展县域经济，抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚，提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口加快向小城镇集中。第三，完善加快小城镇发展的财税、投融资、土地等配套政策，用以满足产业集聚发展的需要，适应方便农民就近转移就业的需求。第四，妥善解决好进城农民的“市民化”问题。城镇化的核心在于“转移”农民、“减少”农民，目的在于缓解农村地少人多的矛盾，让留在农村的农民“当得成农民”、“当得好农民”，而其成败的关键就在于让进城农民“当得成市民”、“当得好市民”。2010年一号文件明确指出：“深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题。统筹研究农业转移人口进城落户后城乡出现的新情况新问题。”城乡统筹是破解“三农”问题的根本方法，是改变城乡二元经济结构的必由之路，是解决“三农”问题的长远之策、治本之策。只有坚持城乡统筹的根本方法，促进农民增收才会有新视野，发展现代农业才会有新动力，推进新农村建设才会有新思路。只有破除城乡之间的藩篱，彻底改变城乡二元结构的格局，把城、乡放在同一平台上进行统筹谋划，做到城乡联动、城乡互动，破解“三农”才能有新突破，“三农”发展才会有新建树。

五、全面深化农村改革

上个世纪70年代末的中国，正是因为“三农”问题而引发了一场广泛而深刻的变革，而改革也推动了“三农”问题认识的深化及“三农”问题的解决。进入新世纪，面对“三农”工作中出现的一系列的新情况、新问题，用全面深化农村改革的办法去破解“三农”问题成为一种共识，也是新世纪有关“三农”7个一号文件贯穿始终的一个主旨。新世纪有关“三农”的7个一号文件既有对以前农村改革成果的肯定、坚持和深化、完善，又根据“三农”的现实和形势发展的要求，对亟待改革的领域和方面进行了新的部署：坚持“多予、少取、放活”，继续完善现有农业补贴政策，形成农业支持保护制度，逐步建立以工促农、以城带乡的长效机制；继续稳定并完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，有条件的地方可根据自愿、有偿的原则依法流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营；加快征地制度改革，搞好乡村建设规划，节约和集约使用土地，切实保障农民土地权益；深化农村金融体制改革；深化农村流通体制改革，逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，依法保障进城务工人员的权益；增强村级集体经济组织的服务功能，鼓励发展农民专业合作组织，提高农业的组织化程度；加强农村党组织和基层政权建设，健全村民自治机制。2006年在全国范围内取消了农业税后，我国农村改革进入了一个新时期即农村综合改革时期。这之后有关“三农”的一号文件对农村综合改革的内容、要求及目标等，都进行了明晰的概述。一是以转变政府职能为重点，推进乡镇机构改革。目的在于完善农村基层行政管理体制和工作机制，提高农村公共服务水平。二是以落实教育经费保障机制为重点，推进农村义务教育改革。其重点在于认真落实农村义务教育经费保障机制改革措施，搞好教育人事制度改革，加强农村教师队伍建设。三是以增强基层财政保障能力为重点，推进县乡财政管理体制改革。通过建立健全财力与事权相匹配的省以下财政管理体制、完善财政转移支付制度、探索建立农村公益事业建设新机制、支持建立村级公益事业建设“一事一议”财政奖补制度试点等，增强基层政府公共产品和公共服务的供给能力，增强基层财政实力，形成村级组织运转经费保障机制。通过优先化解与农民利益直接相关、基层矛盾比较集中的农村教育、基础设施和社会公益事业发展等方面的债务为突破口，妥善解决和处理乡村债务问题，并以此带动和促进其他农村改革和农村工作。全面深化农村改革，是强化农业基础、创新推动现代农业发展、促进城乡一体化发展的动力源泉；全面深化农村改革，为放开搞活农村经济、促进农民增收减负、推进社会主义新农村建设提供了体制机制上的保障；不断深化农村改革，也激发了亿万农民的创造活力，为破解“三农”问题提供了取之不尽用之不竭的人力支持和智力支撑。

六、结语

新世纪有关“三农”一号文件所构架的路径彼此之间相互依存，相得益彰。在破解“三农”问题的过程中，必须以促进农民收入持续稳定增长为出发点和归宿，以发展现代农业为关键，以建设社会主义新农村为目标，以城乡统筹为根本，以全面深化农村改革为动力和保障，多管齐下，才能最终推动“三农”问题的解决。