深究国际农产品贸易中反补贴

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世贸组织关于维护公平交易和正常竞争的贸易救济措施,主要有《反倾销协议》、《补贴与反补贴措施协议》和《保障措施协议》。按这三个协议,各成员方在进口产品倾销、补贴和数量过激增长等给其国内产业造成损害的情况下,可以使用反倾销、反补贴和保障措施手段来保护国内产业不受损害。

入世以后,我国对外贸易得到很大增长,但同时贸易摩擦也与日俱增,已经连续9年位居全球涉案调查数量最多的国家。虽然其中反补贴调查案远不及反倾销立案多,但其依然能对我国出口贸易造成严重影响。尤其目前关于反补贴的研究,主要是依据WTO《补贴与反补贴措施协议》进行。其实在WTO协议中,与工业产品贸易不同,农产品贸易是受《农业协议》管辖的,因此农产品贸易中的补贴与反补贴内容也有差异,值得我们关注。

一、WTO《农业协议》的特殊性

因为“无农不稳”,所以世界各国对农业、农产品长期以来给与很强的政府干预。理由不外乎提高农业产出、稳定和增加农民收入、保障粮食安全、保障国民经济其他部门的发展等等。可见对农业的保护与其说是出于纯粹经济方面的考虑,还不如说是出于社会和政治方面的考虑更为恰当。正因为如此,世界农产品贸易在很长时期一直是作为特例游离于关税与贸易总协定的管理和约束之外。但不能不看到,农业贸易保护主义政策严重扭曲国际农产品贸易,其实施代价也让各成员方日益不堪重负,因此有必要予以节制。

直到关税与贸易总协定乌拉圭回合谈判,它所取得的一系列重要成果之一就是首次将农产品贸易与其他工业产品协议贸易全面纳入到世界多边贸易体制的有效管理之中。不过,在反补贴方面,工业产品贸易受《补贴与反补贴措施协议》管辖,而农产品贸易是受《农业协议》的管辖。相比较而言,农业协议仍是一个软约束的协议,在许多方面对这个领域的纪律约束仍然相对软弱。

所谓将农产品贸易纳入《农业协议》法律框架,就是为推进全球农产品贸易自由化进程,要求减少并规范农业的国内生产支持、削减对出口的直接补贴、提高市场准入程度、建立农产品贸易以单一关税制作为调节的约束机制。

《农业协定》开宗明义“建立一个公平的、以市场为导向的农产品贸易体制”,“持续对农业支持和保护逐步进行实质性的削减,从而纠正和防止世界农产品市场的限制和扭曲”。其主要内容包括三个方面:①市场准入,即对进口限制的规范;②国内支持,即政府对国内主产的支持;③出口补贴,即政府对出口的支持。上述三项中,除市场准入规定以外,国内支持和出口补贴都与补贴相关。

二、减少成员方的国内农业生产支持

《农业协议》将各成员方政府对农产品的各项价格支持和其他补贴制订了规则,并对其进行分类管理。在《农业协议》第七部分划分了黄箱、绿箱和蓝箱补贴。

(一)绿箱补贴政策

根据第13条(a)-(ⅰ)款,绿箱补贴指“完全符合本附件2规定的国内支持措施”,包括由政府提供的、其费用不转嫁给消费者,且对生产者不具有价格支持作用的政府服务计划等,这些“属不可诉补贴”。具体如对农业生产的研究、病虫害防治、培训服务、检验服务、基础设施服务、保障食品的公共储存支出、国内食品援助、自然灾害救济、用于环境保护和对贫困地区的援助等项目。采取这些措施,成员方无须承担约束和削减义务,因其对农产品贸易或农业生产不会产生或仅有微小的扭曲影响,。

(二)黄箱补贴,或“红箱”补贴政策

根据第13条(B)及第6条第2、3款,政府对农产品的直接价格干预和补贴,包括政府对农产品的直接价格支持、营销贷款、牲畜数量补贴、面积补贴、种子、化肥、灌溉等项目的补贴,以及对农产品营销贷款的补贴等,须加以控制和减让。成员方采取了这些措施须承担约束和削减义务,违背这些承诺将对农产品贸易可能产生扭曲。

(三)蓝箱补贴

根据第13条(C)及第6条第5款,下列补贴与农产品限产计划有关,成员方不须承担约束和削减义务:①按固定面积和产量给与的补贴(如休耕补贴);②按基期生产水平的85%或85%以下给与的补贴;③按固定牲畜头数给与的补贴。“蓝箱”政策只存在于极少数国家在实施主产限制计划中对主产者进行的直接付款。

农业协议规定的最低豁免是:发达国家任何一年对特定产品的国内支持,黄箱政策范围内不超过该产品生产总值的5%,对非特定产品的国内支持不超过农产品生产总值的5%,可免于减让,不进入综合支持量。对于发展中国家这两个标准都为10%。

三、逐步削减对农产品的出口补贴

GATT在乌拉圭回合之前的各轮谈判中,只对工业品出口补贴进行了有效的限制。而在乌拉圭回合加入了削减农业出口补贴的议题并最终通过了《农业协议》。农业协议要求成员方承诺削减现有的补贴农产品出口的数量与农产品出口补贴的预算开支(对农产品加工品的出口补贴只需削减预算开支)。如果一国在基准期没有对某种农产品进行出口补贴,那就禁止该国将来对该产品实施出口补贴。

关于出口补贴的定义,《农业协议》第1条“指视出口实绩而给与的补贴”,是一项对贸易产生严重扭曲的政策措施,虽然《农业协议》并不禁止成员对农产品出口实行补贴,但要削减出口补贴。

在第9条第1款列举的出口补贴措施受削减承诺的约束:视出口实绩而提供的直接补贴;以低于同类农产品的国内价格,将非商业性政府库存处置给出口商而形成的补贴;利用征收的农产品税对相关农产品的出口营销补贴(发展中成员除外);出口农产品的国内运费补贴(发展中成员除外);视出口产品所含农产品情况,对所含农产品提供的补贴。

四、我国的承诺和应对

经过长期艰苦的入世谈判,我国在《中华人民共和国加入议定书》中承诺,在《农业协议》框架下保留对农业国内支持提供特定支持和非特定支持的权利(即黄箱补贴),两项支持分别占相关特定产品和农业生产总值的8.5%。当然,绿箱补贴部分可以维持,并且没有数量限制。关于出口补贴,因为我国早在1992年已经宣布取消出口补贴,所以入世承诺中写明“中国对农产品将不维持或采用任何出口补贴”。

入世以来,尽管我国在中央政府一级按承诺办事,但一些地方政府出于地方经济增长、解决就业等考虑,通过信贷、税收、电价、运价等措施,对包括农产品在内的很多产品都给予了一定程度的补贴,尤其是由于许多省份都普遍实行税收优惠政策,很可能招致反补贴调查。

我们必须充分利用绿箱补贴,增加对农业基础设施建设的投资,加强对农业科技和开发研究的投入力度,加快农业结构的调整步伐。同时大力利用外资,引进农业技术,扩大农产品对外贸易,增加农民收入。更为重要的是,相关部门和企业要尽快熟悉世贸组织的“游戏规则”,深入了解有关补贴与反补贴措施的法律法规,培养高级专业人才,一方面从事反补贴措施调查和应诉,另一方面充分利用贸易救济措施,主动出击,维护我方合法权益。