透析中国农业合作制度变迁的格局与方向

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内容提要：作者以中国农业合作制度及其变迁作为完整个案，从制度结构、变迁过程等方面，证实这是一场诱致性制度变迁和强制性制度变过反复交替．并渐臻二者协调配套之佳境的过程；并验证了作者提出的理论假设：只有强制性变迁与诱致性变迁协调配套实施，才能化解强制性变过带来的产权低效和“制度失败”，以及诱致性变迁难免存在的“搭便车”等问题．才能渐次形成制度变迁的最佳格局；因此，未来的农业合作制度变迁无疑应沿着这一理性路径迈进。

关键词：农业合作诱致性变迁强制性变迁

一、问题的提出

寻找最佳的制度结构和接近最佳制度结构的途径．一直是经济学者关注和研究的问题。对于中国农业合作制度的变迁，不少学者从新制度经济学的一些基本理论如交易费用、产权、国家、效率等出发，集中探讨了中国农业合作中的某些重要问题，并由此对新制度经济学的理论进行了重大的创新（林毅夫．1990；周其仁，1994；郭剑波．1994；伍山林，1996）。这些学者们都自觉不自觉的借用了D·C·诺斯和林毅夫对制度变迁类型的划分，诺斯认为制度变迁是一个追求潜在利润的渐进的制度交替过程（D．C．North，1990），而林毅夫则认为制度变迁是人们在制度不均衡时追求潜在获利机会的自发变迁（诱致性变迁）与国家在追求租金最大化和产出最大化目标下，通过政策法令实施的强制性变迁（林毅夫，1989），但这并不意味着探寻最佳的制度结构只能从二者中选择其一。

新制度经济学在交易费用不为零和存在制度且制度（包括产权）并不总是有效等假定下，研究国家、制度以及制度变迁。新制度经济学认为，制度变迁究竟按哪一种方式演进，不但取决于意识形态、以及传统、习惯等非正式制度安排；还取决于以往的制度变迁路径的影响即以往制度变迁的方式、数量、种类以及原因等；还取决于各行为主体的表现，比如其个性与理性程度等；还取决于外部性的大小、潜在利润的多少等等。在一场强制性制度变迁中，国家以及国家信奉的主流意识形态，即在一个社会里占主导地位的意识形态，举足轻重。

但问题是，诱致性变迁难免外部性和“搭便车”等问题出现，可以化解外部性的国家也总在边际收益一边际成本的前提下实施制度创新，加上对严出最大化和租金最人化目标的追求，国家导致的政策失败（制度失败）和产权的无效率是一种常见的现象（林毅夫，1989）。

因此，我们假定，在正交易费用和制度安排并不总是有效的条件下，要接近或形成最佳的制度结构，就须：

（1）应使诱致性变迁与强制性变迁配套协调实施，以收取长短之效；受这一基本假定的制约，还应：

（2）使国家尽可能的保持理性，并使国家理性、群体理性符合个人理性而不是相反；

（3）使意识形态等非正式安排与正式安排及正式安排的变迁协调而不是相反；

（4）使制度变迁既依赖既往的制度变迁路径，又要大胆创新；

（5）产权形式要趋向多样化。

我们将选择中国农业合作制度及其变迁，来检验上述假定。

二、变迁的轨迹

（一）建国前的农业合作制度变迁

建国前的农业合作制度变迁，在根据地以外的地区，缘于国家追求增加财政收入、银行振兴等潜在收益．以华洋义赈会倡行合作救灾为开端，以1928年国民党政府合作事业指导委员会的设立和1934年《合作社法》的出台为标志．迈上了国家单方面实施、推动制度变迁的途经。由于资金来源和规模受到较大限制、也不能有效减少农民加入的交易成本，这场强制性制度变迁致使一方面信用合作大发展，一方面高利贷盛行乡间；虽然合作社在保甲制下普及到保，而农业生产却日趋凋敝。

根据地的农业合作，主要体现诱致性待证。采取了农民自愿的方式，“民办公助”是政府行为的主凋。才溪乡的耕田队和耿长锁的合作社等都采取了灵活的资源配置形式和收人分配方案，努力寻找按劳分配和按股分红的适当比例。但是，由于规模的扩大受入社农民退出权的限制和交易成本的制约，寻找合理的分配方案交易成本就很高．不合理的分配又加大了入社农民的退出行为，从而增加了组织成本，合作社的经济绩效并不理想，只能实现较小的规模经济。

可见．强制性变迁和诱致性变迁都会面临交易成本与规模扩大的矛盾，由于交易成本的存在．规模扩大并不等于经济绩效提高。根据地以限制合作社的规模来减少交易费用，即在生产水平低的情况下．以追求较小的规模经济为目标的做法，是历史已经验证了的理性选择。但后来的变迁恰恰忽视了这条成功的经验。

（二）告别私有产权并极力追求“公平’（1949～1978年）

关干农业合作的重大决策形成于1953年以前。决策依据是对当时出现的两极分化、中农化、富农经济等现象的综合分析，对旧中国农村贫困状况的估计和原因探讨。以及政府强烈的想把中国引向富强的使命感；也体现对意识形态绩效的追求，对不公平增长方式的舍弃和对公平增长方式的偏好——这表现为对收入分配差别的刻意缩小和以产权的不断公有比为缩小分配差别的手段。而库兹涅茨的研究表明，“收入分配不平等的长期趋势可以假设为：在前工业文明向工业文明过渡的经济增长早期阶段迅速扩大，而后是短暂的稳定，然后在增长的后期阶段逐渐缩小。”约翰逊也说，“‘经济平等的成本对任何希望增长的处于发展中的经济社会来说．可能都是巨大的；待别明显的是，从历史上看经济增长的极大突发，一直是同极大的意外收益的前景和结果相联系的，所以．一个热望取得迅速增长的国家过于强烈的坚持旨在保证经济平等和公平收入分配的政策，似乎是不明智的。”因为这将限制对资本的积累和投入，而大多数情况下，经济增长必须以收入差别为前提。因此，政府当时对公平增长方式的选择，成了社会稳定的前提．但也由此丧失了不少的经济增长机会，制度创新的绩效也大受削减。这可以从合作社的产权制度变迁中看出。互助组为初级社取代，是因为其规模效益有限，更因为它依然是较完整的私有产权。当时条件下最有效的产权形式——初级社的效率尚未发挥出来就为高级社所代替，原因之一就是高级社是较完整的公有产权。取代高级社，则说明国家除了要用产权的公有化实现对社会经济资源的控制外，还要通过建立全新的、完备的社区治理机构来控制农民甚至农民的思想。

初级社既成功地分割了私有产权，又通过给予农民较完整的退出权以形成社内农民的自我实施机制，有效地化解了合作社解散的风险。初级社以使农民获得较互助组更大的剩余享益权作为交换条件．从农民完整的私有权中．分割出一部分归合作社控制的剩余控制权，以私有土地入股的形式构筑了合作社的共有产权结构；生产股份基金的交纳无疑又增加了合作社的产权权重。由于农民拥有较完整的退出权，而退出的自由度与合作社的经营风险成正相关，农民不仅可以实施对合作社的监督，使合作社的管理者努力改善合作社的经济绩效，还可以参与合作社的分配等重大制度决策。对于社员来说，拥有较完整的退出权意味着拥有较完整的剩余控制权和剩余索取权；这使他们可以较自由地退出．也使他们倾向于维持合作社的

稳定运转，从而自觉形成一神防范大多数社员退出以至合作社解散这一风险的自我实施机制（林毅夫，1990）。

较完整的退出权是初级社制度的关键。但形成初级社自我实施机制的还有意识形态的作用。国家借自身暴力潜能的比较优势．特别是在生产公共物品方面的规模经济优势．在农业合作之初实施了大规模的意识形态灌注．这使全新的主流意识形成了一种重要的行为规范。其内在现定之一就是支持合作社，要求农民加入合作社。这就使单个衣民退社的风险和不确定性成培加大。

另一原因是合作社增加了对生产监督管理者的激励，给他们以较多的剩余权，如地位的改变（从地位低下的“泥腿子”到一方的领导）以及相应的收益（荣誉以及误工补贴）等（A．AAlchian、andH．Demsetz，1972）。

最重要的在于合作社是一种由私有、共有和公营组成的混合型产权结构。除了由公营带来和用于公营的公共积累产权归属不明外，每种产权都能获得其相应收益；而公共积累这时所占比例并不高，《农业生产合作社示范章程草案》中规定，初级社应留全年收入的5％～10％作为公积金，1％～2％最多3％作为公益金。产权不明晰带来的负面影响并不突出。

此外，初级社既继承了由私有观念形成的标准行为，又承继了相沿已久的农民间合作互助的传统，从而借传统的“行为标准化”功能减少了交易费用。

总体来看，初级社就是马克思所说的“重新建立”的“个人所有制”。马克思曾指出：“从资本主义生产方式产生的资本主义占有方式，从而资本主义私有制，是对个人的、以自己劳动为基础的私有制的第一次否定。但资本主义生产由原自然过程的必然性，造成了对自身的否定。这种否定不是重新建立私有制，而是在资本主义时代成就的基础上，也就是说，在协作和对土地及靠劳动力本身生产的生产资料共同占有的基础上，重新建立个人所有制”。初级社的产权明晰形成了对社员和合作社的双重激励，这也符合马克思合作思想的本意。但因为它与主流意识形态的规定、国家的工业化目标和控制农村社区目标，都存在明显的距离，所以较早地被高级社替代了。

高级社使集体公有产权成了唯一的产权类型，因此，农民的退出权大受限制。而生产责任制不能解决因产权不明晰而带来的分配不合理，和由此产生的激励严重不足的问题。加上农民的意识形态、传统、习惯并没有发生根本性的变化，公有产权的实际经济绩效并不理想。但是，国家及其人并没有去仔细研究产权结构及其实施机制，而是认为现有组织的规模不够大、产权公有程度不够高、国家没有控制农村社区，从而使高级社的缺陷在后起的中放大，高级社时开启的实施机制探索也受到更大程度的限制，意识形态日趋刚性，终致公社制度成为一种追逐理想的冲动，而被现实撞得粉碎。

（三）1978年以来制度变迁的整体扫视

与改革开放前的强制性制度供给不同，1978年后的制度变迁是以初级行为主体。对潜在的获利机会的积极追求为主因的一场诱致性变迁。从大包干到乡镇企业的崛起，到股份合作制的实行，到农业产业化，制度变迁是一个不断认识获利机会、不断实现潜在收益的过程；制度变迁从发生到推广，总是一个不断“学习”——信息成本很低的借用和移植的过程；从收益分配的角度看．也是一个不断追求帕累托最优、不断接近帕累托最优的过程。

1978年以来制度变迁是一个对多种互补性制度不断选择的渐进变迁过程。各种制度间不但存在互补竞争关系，而且其间的替代也5主意寻找交易成本低的变迁路径．双轨制至今还是一种有效选择。在大包干依然发挥巨大作用的同时，产权形式和实施机制的创新日趋繁夏多样化，合作制度也成了大的制度分蘖母体。

1978年以来变迁还以初级行为主体日趋活跃、国家行为日趋冷静为表象，后者集中表现为国家角色由市场上的运动员十裁判员员向裁判员的转换，以及主流意识形态由刚性（僵比不变）变为弹性（富有包容性和对现实的适应性）。

1978年以来的制度变迁．正因为有这些待点才会获得良好的经济绩效。但是，这场制度变迁却又明显表露出制度供给不足的弊端。在市场比进程中，土地使用权的流转迟缓，就是农村经济制度需求难以满足的原因之一，也是合作制度创新成效有限的原因所在。

三、农业合作的难题

中国农业合作的道路充满曲折艰难，要面对太多的困难和复杂的矛盾。

（一）公平与效率的两难选择

直到今天，人们还在争论：合作社究竟应该是什么？不同的回答是因为对公平与效率的不同取舍。穷人希望合作社充满公平色彩，但合作社又要在竞争中求生存。所以，合作社只能是劳动者在合乎国家法律及其他制度规定的前提下．遵循合作社原则实现劳动的联合和资本的联合，通过资本的集中运营和劳动的分工协作，采用按劳和按资相结合的分配制度．以改善劳动者经济状况的经济组织。

我们不认为合作社应仅有劳动的联合或以劳动的联合为主，相应合作社也不应仅仅采用按劳分配的制度。那样就会把合作社局限在劳动的联占中．把台作社的产权制度限制在公有的范围内。现实表明，没有资本的联合并以之为基础，任何社会生产将成为空中楼阁；历史也表明，把可以容纳多种产权形式的合作社局限于劳动的联合中，将合作社等同于社会大生产的一个车间，否认合作社中存在的各种经济利益和产权关系，明显是苏联模式的翻版，是对合作社内在含义的扭曲。

我们认为合作社要兼顾公平与效率。从合作社的发展史以及世界各国信奉的罗虚代尔原则中可以明显看出，合作社要发展壮大并同时对社员实行利润返还。就必须改善内部管理，完善各项制度，甚至要不断提高社员素质，充分实现效率；马克思恩格斯也讲过合作社要有自己的经济利益．要改善社员的生活，但中国的合作社却长期奉行“无盈利主义”．致使今天人们还谈“合”色变．将合作等同于财产的归并。这就是过去将合作等同于“公平”——极度平均比的负面效果之一。可喜的是，改革开放以来，合作社已渐次恢复了其本来面目，并逐渐适应商品经济尤其是市场经济体制．日趋成为市场中追求利润最大化的、以合作原则组织起来的、生机勃勃的经济组织。合作社选择了公平与效率兼顾，就从公平与效率的两难选择中解脱出来了。

（二）意识形态流变造成的内在不协调

中国的合作思想和理论主要是一种舶来品。建国前的合作社主要依托西方的社会经济理论，建国后的合作社则访苏联模式。无疑，酉方的社会经济理论与中国农民的传统、习惯、观念之间，不仅存在距离，可能还有难以弥合的鸿沟。建国前华洋义赈会极力推行合作救灾成效甚微．原因就在于，受灾的农民并没有进行合作的理念。同样，马克思主义的合作理论要为农民所接受，也需要一个较长的过程。何况，我们接受并用作指导的合作理论偏离了马列主义合作理论的精神，因此加大了实施农业合作的难度，使我国的农业合作走了一段不应走的弯路。

马克思主义经典作家的合作理论是灵活的．他们认为无产阶级夺取政权后．合作经济可以在一段时期内与国有经济并存．合作社有其独立的经济利益；合作社内部可暂存雇佣关系，但要加以限制；对于既是劳动者又是私有者的小生产者，不能采用剥夺的方式，而要建立各种合作社使他们逐渐过渡到共产主义（社会主义）。合作社只是一个向社会主义过渡的“中间环节”并非社会主义或共产主义性质的＼因此，马克思恩格斯论述了多种合作社模式，如“合作工厂”、“合作贸易”、“合作生产”、丹麦社会主义者提出的“股份合作制”——将农民的“土地结合成一个大田庄，共同出力耕种，并按入股土地、预付资金和所出劳动力的比例分配收入”、法国巴黎公社将要建立的合作联盟、俄国农村公社中的“劳动组合关系”、当然还有马克思恩格斯伦述最多的集体所有制的合作社。可见，经典作家并没有给出组建合作社的固定模式。

斯大林则将合作社等同于集体所有制的经济组织，并坚决主张用这样的合作社去取代小农经济。斯大林简单的抛弃了布哈林先发展市场关系使农民摆脱贫困再组建多种形式的合作社、要用实际利益吸引农民等正确主张，把合作社的建立与建成社会主义、实施工业化战略“全盘集体化”“消灭富农”等同起来，使苏联斯大林时期的合作化、集体化实际上变成了建立社会主义制度安排的政治运动。

由于苏联的集体化曾作为一种成功的经验广泛流传，由于中国的领导人，特别是更多的吸收了斯大林而非马克思恩格斯的合作思想，斯大林的合作思想成了中国农业合作方面的主流意识形态．就使中国的农业合作制度的变迁不能不体现出较多的苏联模式的印痕。而中国传统的小农经济依然占主导地位，相沿千年的旧意识形态、习惯、传统都未发生太多改变，苏联模式一旦成为中国社会的主流意识形态，并将决定制度创新的规模和方向时，就会与农民——小生产者依然坚持的旧意识形态（根深蒂固的私有观念等）、传统（相沿已久的劳作生活格调）和习惯（散漫悠闲的个性）相矛盾，就需要他们形成一种新的标准行为以取代相沿已久的传统和习惯。仅此一点，农业合作制度的变迁就只能是一场高交易费用的强制性变迁。

（三）改造对象——个体小生产的高度稳定性

受上述意识形态规定的制约，当时的农业合作不仅要改变人们的旧传统、旧意识、旧习惯，还要同时改造小生产、取消小生产。改造小生产任务相当艰巨．因为，自近代以来小生产呈现出的分化趋势是：解体与稳定并存，而稳定是主调。解体是因为其小规模、低水平的待性．稳定则缘于其内在的产权制度。由于稳定的自给自足的经济制度（产权制度和分配制度合一）对国家和社区的冶理叽为来讲，是可大大节省交易成本的，它们都倾向于使其稳定延续。还由干资源禀赋的刚性制约．以及自身仅够自给的经济规模，农户便自觉的削减交易量，使初始产权的交易受到限制，由之衍生的剩余控制权和剩余享益权的交易成为常态。加上这种经济制度小而全，自身对外界环境有较强的抵抗能力；以及近代社会的变迁较少触及社区的治理机沟——制约小生产的政治制度．小生产的制度环境并没有发生根本性变化，小生产基本是稳定的。从这个意义上讲．改造个体小生产．就不能停留在规模扩大和产权的公有比程度上．还要以社区治理机构的改变作前提。因此，这场制度变迁是大规模、高难度的，加上要面对的是千万个与小生产、传统社区治理机构、旧习惯、旧意识形态、旧传统有千丝万楼联系的小农．制度变迁的交易成本很高，为此．要么是一边累积变迁所需的费用．一边渐进的变迁；要么就一气呵成，用提高速度来减少交易费用。但实践证明，后者容易煮夹生饭，还会使强制供给的制度安排陷于无效。

（四）规模与效率的矛盾困境

从建国前的农业合作中就可以看出规模与效率的明显矛盾。那时的矛盾表现为规模过小，难以形成规模经济．扩大规模又面临因农民退出带来的高交易费用。后来的规模过度扩大，如高级社和．又产生了较高的监督费用，导致合作组织的效率难以实现。加上分配制度极不合乎帕累托效率原则，追求不伤害任何人利益的平均化分配，却使大多数人的利益受到损害，以致组织中出现大量的机会主义、“搭便车”和偷懒行为，不断侵蚀组织的制度结构并最终使之陷干无效。

（五）产权兼容性与目标单一性的矛盾

在前面我们给出的定义中，合作社可以兼有劳动联合和资本联合、按劳分配和按资分配的功能，因此．合作社必然会兼容多种产权形式。因为分配制度是对剩余权的规定．不同的剩余权必须以不同的初始产权为前提。初级社制度中就存在私有、共有、公营多种产权形式。但受主流意识形态的规定，我们组建的合作社只是以改造私有权、向社会主义过渡为目标。由此又引出一系列难题：要改造小生产、改造传统的社区治理机构。改造农民的思想等等．最终陷入了无效率的困境。解决这类问题，就需要从使意识形态富有包容性入手，营造多种产权形式竞争改进的良性状态。这是改革开放后制度变迁呈现出的喜人特征。

此外，个体分散经营带来的高交易成本，农业比较利益低下与支援工业化的任务．解决民贫与国弱孰先孰后等等．都是农业合作面临的难题。

四、突破诱致性变迁与强制性变迁选择上的两难困境

上述难题，归根结蒂是制度变迁方式选择的问题。要化解高交易费用，国家不惜改造传统的社区治理机构．强化意识形态贯输．追求对旧政治制度、旧产权制度、旧意识形态的迅速替代。由此带来的一厢情愿，却造成制度安排的无效率状态。但如果听任制度安排自发的创新，在建国前不足最低规模经济的基础上，实现最低规模经济尚是一道难题，如何满足国家追求最大规模经济以实现产出和租金最大化的愿望呢？建国后特别是高级社后的农业合作制度变迁，因规模较大而产生过高的监督成本，同样陷于无效状态。这似乎已经说明，从诱致性变迁与强制性变迁二者中任选其一，都难免要陷入制度变迁方式选择上的困境。

透过1978年后以诱致性为主的制度变迁，我们看到：农业合作制度变迁中，诱致性变迁易导致供给不足、强制性变迁易忽视初级行为主体利益的难题，居然有了破解可能，这就是使初级行为主体具有活力．不断实施创新，国家理性地做最终决策。形成一个上上下下协调实施制度变迁、诱致性变迁与强制性变迁配套进行的良性状态；这就是卞流意识形态趋向弹性、包容并与其他的意识形态协调的和谐状态；这就是正式制度安排的变迁较多的照顾到初级行为主体的传统、观念、习惯的宽松状态；这就是制度变迁不抛弃过去的路径并在过去的路径上大胆的不断创新的理性状态……无疑，这一状态将不断接近制度变迁的最佳状态——制度安排协调配套实施从而使制度供给与制度需求渐近均衡的的状态。我认为，这是中国农村改革最大的贡献之一，也是1978年以来这一轮全局性改革最成功的经验之一。

综上所述，农业合作中面临的难题，可以归结为对诱致性变迁与强制性变迁的两难选择问题；‘因此，破解难题的手段就是努力使诱致性变迁（创新）与强制性变迁（创新）配套协调实施。农业合作的实践反复证明，只有这样才能接近甚至达到制度变迁最佳状态——制度供给与需求均衡的状态。