农村公共产品难题的对策研讨

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摘要：农村公共产品对于当前三农问题有着重要意义。本文从农村公共产品的一般理论入手，从经济学角度讨论分析了“搭便车”问题，并就如何解决农村公共产品的供给问题提出了相关建议。

关键词：三农问题公共产品搭便车

伴随着中国改革逐渐进入攻坚阶段，三农问题逐渐成为困扰中国发展的重大问题。有鉴于此，党中央为了让农民休养生息，做出了取消农业税的重大决策，应该说这一决策极大地减轻了广大农民的经济负担。但由于各地情况差别很大，加之一系列政策不配套，取消农业税也带来了一系列问题，这些问题集中体现在农村公共产品供给方面。农村公共产品供给的优劣不仅关系到农村社会经济的发展，也会直接影响到农民收入的可持续增加。因而对农村公共产品供求问题进行研究，对于三农问题有着重要的现实意义。

一、农村公共产品的一般理论

现实生活中，人们的各种需要大体上可以分为私人个体需要和社会公共需要。与此项对应，也就存在着私人产品与公共产品。萨缪尔森认为，公共产品是与私人产品相对应的一个概念。从最宽泛的意义上说，私人产品是能够实现单个人独自消费的产品，而公共产品则是可以被一个以上的消费者共同消费或共同享用的产品。斯蒂格利茨等人认为，萨缪尔森严格定义的公共产品是一种极端的情况，可以称为“纯公共产品”。如果将纯私人产品作为一极而纯公共产品作为另一极的话，现实中的商品大多属于非纯公共产品。与此类似，布坎南则认为现实中存在着俱乐部产品。这种商品可以适应从纯公共产品到纯私人产品之间的连续体上的任意一点。沿着这一思路，人们又将公共产品区分为中央集中供给的全国性公共产品和由各级地方政府提供的地方公共产品。全国性公共产品是覆盖全国的，是对国家范围内的所有人都不实行排他的公共产品；而地方性公共产品则是在一个地方范围内对生活于其中的居民不实行排他的公共产品。

过去一般认为，公民存在的对于安全、文化教育、卫生保健等公共产品的需要，应由政府通过财政的方式来提供。因此，人们为公共产品进行付费的主要方式就是纳税。因此税收也就成了解决公共产品融资的基本手段。从这种意义上讲，我国所征收的农业税费等农民负担也是农村公共产品的主要融资方式。但由于决策程序、选择规则、征收方法以及资金使用状况等方面的问题，农民负担问题一度成为农村中的焦点问题，并导致了农村税费改革以及农业税的被取消。然而，取消农业税后农村公共产品问题不仅没有解决，反而变得更加严重。当前由于乡村增收困难，筹措资金的渠道有限，提供公共产品的能力也必然因此受到了很大限制。在这种情况下，乡村道路破损，水利设施年久失修也就成了必然。

对于农村公共产品提供困难的解释主要有两种观点，一种观点认为农民自身合作能力不足导致了农村公共产品提供困难。如曹锦清根据河南调查经历得出了“农民善分不善合”的结论。由于农民合作能力差，他们不能合作起来应对生产生活中的诸多挑战。另有学者认为市场经济的渗透导致了当前中国农村合作能力低下，进而导致乡村社会治安、乡村道路等最基本的公共产品提供起来也将更为艰难。

另一种观点则认为农村公共产品提供困难的主要原因是由于政府分配政策，这种观点认为建国后我国为了推行重工业化战略，国家一方面实行高积累的分配政策，另一方面过度提取农业剩余，并实施城市偏向的分配政策，城市公共物品一般由政府解决，而农村各种公共物品却要由农民自掏腰包以各种费的形式解决，从而将本应由政府承担的部分负担转嫁给了农民，致使农民负担越来越重。温铁军指出，2000年全国农业产值相当于国内生产总值的17%，而农业人口却占全国人口的70%，以17%产值所提供的各种税费去为70%的农村人口提供公共物品，加之农村公共物品自上而下的决策特征，以及伴随而来的信息不对称，其经济效率和社会效果自然也不得而知。

前一种观点在逻辑上有其道理，而且也大致上符合当前农村的实际。但我们也注意到即便市场经济高度发达的一些国家，农民依然在基础设施、农技推广等领域有过很好的合作，乡村公共产品的提供依然是有效率的。因此，把农村公共产品提供困难归结为经济市场化和农民合作能力低下的观点是值得商榷的。后一种观点指出了政府实施的城市偏向的分配政策对于农村公共产品提供所带来的消极影响。但这种观点无法准确把握好政府利益与乡村公共需求的结合点，因此也很难为问题的解决提出具有洞察力的意见和建议。

二、“搭便车”行为的经济分析

经济学意义上的“搭便车”行为，指的是在非排他性的产品的生产和消费中，那些期望他人付费而自己不愿付费的行为。由于乡村公共产品大多具有正外部性和非排他性，因此在公共产品的生产和提供方面一个很难回避的问题就是“搭便车”问题。很多乡村由于无法解决这一问题，从而陷入了诸如乡村道路年久失修、水利设施破损严重的境地，广大村民虽然对此深感不便，但却无力（在某种程度上也可以说是无意）解决这一问题。而要解决好农村公共物品的供给问题，这一问题又非解决不可，否则公共产品的生产和提供也必然是低效率的。在对这一问题进行讨论之前，我们先讨论一个案例。

安徽省D县位于黄河故道两岸，由于气候条件和土壤条件的优越性，适宜水果的生长和种植，本地种植的水果具有色泽鲜艳、含糖量高等优点，因而成了全国著名的水果大县。该县从1983年开始种植黄桃，至今已种植8万亩，其中大果面积5万亩，进入盛果期面积1万亩，J村是全国著名的黄白桃生产基地，现有黄白桃1000余亩，是全国四大黄白桃生产基地之一。该村生产的黄桃加工成罐头具有不浑汤、不烂、不软、色泽鲜亮等优点，在全国是独一无二的。黄桃产量很高，按盛果期中等产量，每亩5000公斤计算，每亩收入可达5000元，相对于粮食作物而言，经济回报极为可观。

相对于其他果树而言，桃树具有耐干旱、耐瘠薄、投资少、见效快、前期产量高等优点。但桃树对水分较为敏感，表现为耐旱怕涝。如果桃树积水时间过长，则土壤中氧气不足，根系呼吸受阻，树势衰弱，果实停止发育，严重时会出现死树现象，必须及时将水排走。J村由于靠近黄河故道，因此排水问题对于该村的重要性是不言而喻的。2004年夏天，由于降水比较集中，D县遭遇到了比较严重的洪涝灾害。许多果树因水排不出去而被淹死。J村在洪涝灾害中也遭受了比较严重的损失，一些农民的桃树被淹死。但由于排水不是一家一户单独凭借自己能力所能做到的事情，更何况一部分农民也不愿意去做，结果导致了大家利益的普遍受损。

无独有偶，贺雪峰教授曾提到过荆门一个村民小组因为农户不愿出亩平10元的抽水钱，而导致亩平减产20％的例子（贺雪峰，2003）。按荆门当地亩均水稻1500斤的产量，20％即亩平减产约300斤粮食，按0.5元/斤计算，即亩平减少150元纯收入，这对农民来说，的确是一笔很大的损失，一些农户甚至血本无归。如果每户拿出来10元钱，就可以解决灌溉问题，整个村民小组内部只有极少数农户不愿出钱。而实际上却是大家都不愿意做这样的事情，以至于都蒙受了经济上的损失。问题是受灾如此严重，这些农民为何不采取集体一致行动摊钱将水抽上来呢？

这里面实际上所涉及到的就是经济学意义上的“搭便车”问题。我国乡村虽然有着团结互助的传统，但国人“搭便车”的心态由来已久。在既定条件下，如果某种行为规范与“搭便车”策略相比总无法占优，除非通过某种方式对于这种行为规范予以激励或对违背这种行为规范予以惩罚，这种行为规范在长期发展就将被淘汰。市场经济条件下，在人们的利益诉求面前，道德说教变得苍白无力。公益心较强的人们付出很多，不仅没有得到人们的感激和尊敬，却被视为“傻子”、“精神不正常”，结果“好心没有好报”，从而成为“搭便车”行为的最终受害者。

如果公益行为总是导致自己吃亏，如果“占便宜”总是导致自己利益的改善，除非能对于公益行为进行鼓励或者对于“占便宜”行为予以惩罚，否则公益行为长期必然被淘汰。在这样一种道德逆向选择机制下，人们的占优策略就是选择“搭便车”以避免个人损失的最大化。而当人们都选择这一策略时，可以预见的必然结果就是群体利益的普遍受损，最终也必然导致每个人的利益损失。个体理性与集体理性的冲突导致了“囚徒困境”局面的出现。

三、农村公共产品问题的对策探讨

在中国传统社会，乡村道路、社会治安等乡村公共产品一般由乡绅来提供。而且在传统社会条件下，也存在一系列的道德伦理规范可以将那些极端自私的“搭便车”者予以边缘化，从而对于这种“搭便车”行为有着强烈的抑制作用。在时期，尽管可以通过大规模的分工协作很好地提供大型水利设施等公共产品，而且这类公共产品在改革开放后在农业生产中发挥很好的作用。但这种体制极大地压抑了广大农户的生产积极性，就农业生产效率而言却是低效率的。在农村市场化日益加深的情况下，农村公共产品的提供也应该考虑其社会效益和经济效益。

在当前，要解决好乡村公共产品提供问题，必须要解决好如下问题：

1.政府财政投入及其效率问题.

我国作为一个发展中大国，政府在经济发展过程中发挥着重要作用。就现实而言，各级政府也是各种公共产品（包括农村公共产品）的主要提供者。但由于全国县乡级财政普遍困难，从而限制了政府的公共产品的提供能力。如此以来，农村公共产品匮乏也就成了一个普遍的现实。不仅如此，由于我国特殊的干部管理体制，干部升迁与各种政绩指标挂钩，层层压指标事事搞评比。为了取得政绩获得升迁机会，政府和政府领导的行为也因此不可避免地具有了机会主义的特点。如此带来了财政支出上的随意性和不确定性，从而导致政府失灵。

有鉴于此，大力降低行政成本，建立高效廉价政府已经成为当前的当务之急。全国吃财政饭的总人数已达4000多万人，还有500万人依赖于政府的权力实行自收自支。我国民官比已经高达26比1，我国行政成本高于世界25%。如果政府效率能大大提高，则可以将节省出来的资源更好地投入到农村公共产品建设中去，从而大大提高政府的合法性和公信力。在这方面，无论政府自身的行政效率还是政府的财政效率都有很多可以改进的余地。

2.非政府组织发育与乡村公共产品

理论上讲，提供公共产品固然是政府的天职，但这并不意味着政府是惟一的提供公共产品的部门，市场主体和社会中的其它组织也可以参与公共产品的生产、供给和服务，这也是现代社会发展的趋势。在“小政府、大社会”的格局正逐步形成的今天，非政府公共组织职能增加，也是社会经济发展进步的一个普遍规律和要求。在我国市场经济体制基本确立，经济科技全球化趋势加剧的情况下，无论是农业增产，还是农民增收必须提高农民的组织化程度。

就当前来说，我国农村非政府组织的发育有着极为广阔的空间和良好的前景。如法学硕士高战在江苏省新沂市窑湾村组织的农村发展协会、杨云标在安徽省阜阳市三合镇南塘村组织的老年协会等无论对于乡村经济的发展，还是对于农民经济权益的维护都产生了积极而良好的影响。它们按照自愿、开放、民主管理、经济参与、自主和自立等原则吸引广大农民参加，极大地促进了当地的发展，并引起了国内外有关媒体的注意。而政府在农村非政府组织形成和发育过程中，不仅可以通过制度建设为其发展提供一个良好的外部环境，也可以为其发展提供教育培训等智力上的支持，运用政策的力量引导和发动农民自组织起来。而这些对于一个为民负责的政府来说，并不存在任何技术上和能力上的问题。

3.通过排他性技术，抑制“搭便车”行为

面对搭便车拣便宜的行为，合作遇到了很多困难。要提高合作能力，就必须解决这一问题。如果可以通过某种排他性机制，将不付费者予以排除，或迫使其付出长期代价等方式减少这种行为，从而促成合作行为的发生，搭便车拣便宜的动机就会大大减弱。在解决了排他性技术和经济可能性的条件下，一些公共物品甚至可以由私人来提供。在公共产品的供给上，消费者之间可订立契约，根据一致性同意原则来供给公共产品，从而解决免费搭车的问题。例如在水利设施兴建中，可以在一致同意原则下订立契约，规定该设施可由某个村民投资兴建，但使用者需向投资者付费，不付费者不得使用，这显然不存在任何技术上的难题。一些地方如江苏邳州、安徽砀山、湖北枝江的农村甚至通过拍卖，实现了水利设施的相关权利由公共产权向私人产权的发展，这无论对于资源配置效率的改进还是对于公共产品的提供都是极为有利的。

参考文献：

曹锦清：《黄河边的中国》，上海文艺出版社，2000年

常伟：《农民合作能力的一个经济学分析》，《宿州职业技术学院学报》，2005年第1期

贺雪峰：《关于农民合作能力的几个问题》，《三农中国》2004年第3期

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