农村公共产品制度困境分析论文

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「内容提要」农村公共产品供给效率低下是我国三农问题中的一个长期症结，这既体现了公共产品供给的一般问题，也反映了我国农村公共产品供给的特殊矛盾。本文从供给制度的角度剖析了我国农村公共产品供给的困境，并初步探讨了相应的配套改革措施。

「摘要题」农村公共物品

「关键词」农村/公共产品/供给制度

农村公共产品是公共产品向农村地域的延伸，是公共产品的一个重要的组成部分。建国以来，我国农村公共产品的供给制度经历了数次变迁，但每次变迁的结果都没有从根本上解决供给效率低下的问题。这既体现了农村公共产品作为一种特殊的产品，其供给制度本身的一般困境，也反映了作为我国三农问题复杂性的冰山一角——农村公共产品供给所面临的特殊矛盾。本文试图从改革开放前后我国农村公共产品供给制度的变迁入手，剖析我国目前农村公共产品供给的制度困境并提出相应的改革措施。

一、农村公共产品供给的制度变迁

现行农村公共产品的供给体制是在时期制度框架的基础上建立和发展起来的，受农村土地制度因素变迁的影响，我国农村公共产品的供给经历了两个阶段。在政社合一的体制下，基本生产资料归集体所有，公共产品的供给和使用都是由集体统一组织、安排。政府作为惟一的供给主体，在农村公共产品的供给中担当了号召者、组织者的角色。在当时重工轻农战略及财政收入有限的条件下，制度内公共产品供给严重不足，正常运转所需的公共产品支出不得不主要依靠制度外供给，实际中采用的则是以劳动力代替资本的方法，由政府以行政命令的方式动员并组织劳动力承担土壤改良、水利建设、道路修建等劳动密集型投资项目。这些措施的结果是扩大了灌溉面积8018万亩，并使全国水灾面积由1949年的1亿多亩缩小到1952年的1600多万亩。同时对一些水灾比较严重的河流，如淮河、沂河、沭河、永定河、大清河、潮白河等开始了全流域的根本治理，长江、黄河也采取了一些临时有效的措施，以解除洪水的威胁。根据统计资料，从二五时期开始到1979年，国家用于农业的基本建设投资占国家全部基建投资的比重从9.8％升至17.7％，农村公共产品的供给水平在解放后30年有了较大的改观。

1978年之后，随着家庭联产承包责任制的推行，农民作为生产经营主体拥有了一定的剩余索取权和财产分配权。在“交够国家的，留足集体的，剩下的是自己的”的体制激励下，农民的生产积极性有了很大的提高。但是与农业发展密切相关的农村公共产品的供给激励问题不仅没有得到相应地解决，反而大大弱化了。从1980年到1988年，我国用于农业的基建投资比重呈下降趋势，由原来的9.3％下降至3.0％，表现为一些新的公共产品供给不但没有满足，而且原有的供给水平也遭到相当程度的破坏，道路年久失修、水利设施淤塞，导致抗灾能力减弱，影响了农业的持续发展。究其原因，主要有以下几个方面：一是从1985年我国财税制度改革之后，原来统收统支的财政体制被打破，中央政府下放了事权，却没给予地方相应的财权，地方政府即使心有余也力不足。尤其是分税制之后，各农户缴纳的农业税收和乡镇企业税收成为乡镇财政的主要来源，农业税长期的轻税政策和某些地区乡镇企业的停滞使地方税收极其有限，公共财政的预算内低收入导致制度内公共产品供给不足。二是在农业比较利益低下的情况下，农村资金通过财政、金融渠道外溢现象十分严重，进一步加剧了资金的短缺。如1991年，农村资金通过财政渠道净流出629亿元，所占比重为77.2％；通过金融渠道流出186亿元，占22.8％。三是农民缺乏对公共产品进行投资的激励。由于公共产品本身的特性决定了农村公共产品不可能由农民私人来提供，每个人都希望由别人来提供，自己能成为“免费搭车者”。在农地制度改革初期，农民只拥有土地的经营权和使用权，土地的频繁调整造成的经营期限的不稳定导致农民预期的短期性，对公共产品的投入从而没有任何激励。四是在资金紧张的状况下，资金使用效率低下，恶化了农村公共产品的供给困境。与生产性大型公共产品的供给不同，基层政府一般对非生产性公共产品的供给有着较强的激励，这些产品主要为一些“面子工程”、“政绩工程”等。仅1993年国务院授权农业部宣布取消的农村达标升级活动就有43项，由于这些达标升级活动关系乡镇领导的政绩，因此尽管与农民生产生活关系不大，其供给仍是富有激励的。可见在缺乏监督的情况下，资金使用的随意性及滥用性，造成了非生产性公共产品供给的恶性膨胀并最终成为农民负担的主要来源。

总之，改革的负面后果是农业总投资的下降，公共财政力量薄弱，金融信贷支持不足，私人资金和劳动力的投向转移，从而导致农村公共产品供给不足。表现在公共项目建设趋缓，如1980～1986年乡村办水电站数量连年下降。与此同时旧的公共产品不断折旧，目前全国43万座水库中，约有1/3属病险库，水库容量由上世纪80年代初的4500亿立方米，下降到目前只占30～50％。水利设施抗灾能力的减弱，使受灾面积由1970～1979年平均每年受灾面积388万人km[2]上升到1980～1992年间的4500万人km[2]（张军，1996）。

二、农村公共产品供给的制度困境

从我国农村公共产品供给的变迁过程来看，无论是时期，还是农业改革推行时期，农村公共产品的供给都陷入了相同的困境，而陷入困境的深层次原因从根本上说是农村公共产品供给机制方面存在的问题，它既体现了公共产品供给本身的一般困境，也反映了我国农村公共产品供给的特殊矛盾。

从公共产品供给的一般性来看，农村公共产品作为公共产品的一个组成部分，具有消费的共同性、非排它性和非竞争性特征。公共产品属于“市场失灵”的一个重要领域。一方面，如果由私人通过市场提供就不可避免地出现“免费搭车者”，从而导致“公共地的悲剧”；另一方面，外部效应的存在，使私人不能有效提供公共产品也会造成其供给不足。这时就需要政府出面提供公共产品，弥补“市场缺陷”。时期，政府掌握有收益索取权和资源分配权，承担了提供大部分公共产品的责任。解体之后，设立了乡（镇）政府，乡政府取代成为农村基层政权，并承担起本辖区公共产品供给的职责。这在我国的1982年《宪法》中也给予了明确的认定。《宪法》规定，乡级政府的职能是：“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算；管理本行政区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。”职责范围几乎涵盖了农村社会生活的各个方面。然而由政府作为惟一的供给主体，不可避免地存在一些弊端，具体来说，表现为：第一，供给的任意性。在提供什么公共产品、什么时间提供及提供多少的数量问题上，由政府根据多种因素来决定；第二，供给的强制性。公共产品的供给权力由政府垄断，以政府的偏好为原则，较少考虑需求方的意愿。

从农村公共产品供给的特殊性来看，由于其所处的地域性（广大农村地区）和分布的分散性，决定着政府必须具备雄厚的财力和完善的决策及监督机制。然而我国农村产品供给的变迁过程表明，无论是在供给资金的筹集，还是供给资金的使用上，我国农村公共产品供给体制无不体现出了一种体制外的特征。具体表现为：第一，农村公共产品供给资金筹集的体制外特征。在目前我国公共产品提供的职责划分上，中央政府主要负责全国性公共产品，地方政府负责地方性公共产品。而履行与农民收入增长及农业发展息息相关的农村公共产品所需要的费用并不能由地方政府（主要是乡镇政府）的制度内财政收入完全负担。由于农业税的轻税政策，因此以农业为主要收入来源的县、乡政府财政力量十分薄弱，财政缺口大。这种情况下，乡镇政府处于一种矛盾的地位：既要履行法律的职责，又要提供公共产品，因此通过制度外筹集公共资源便成为一种必然的选择。目前乡镇制度外的财政收入来源主要有四项，即乡镇企业上缴的利润和管理费、乡镇统筹资金、罚没收入及各种集资、捐赠收入。而村级组织的收入一开始就没有纳入公共财政的范围，主要通过向农民收取“三项提留”（公积金、公益金、管理费）的方式来获得，其中公积金主要用于修建农田水利设施、购置农用固定资产、兴办集体企业等；公益金用于“五保户”、困难户的补助以及其他集体福利支出等；管理费用于村委会干部的工资和管理支出。第二，农村公共产品供给决策的体制外特征。与城市相比，农村公共产品带有一定的分散性和局限性，加上大部分公共产品投资周期长、见效慢，从而造成地方政府官员决策行为的短期性和体制外特征。农村基层政府作为一级组织具有独立的利益，它所追求的目标可能与农民的要求并不相同。为了达到基层政府的目标，农村公共产品的需求就不是由农村社区的农民自下而上来决定的，而是基层政府自上而下做出决策，供求之间并不对称，供求矛盾突出。第三，农村公共产品供给的激励和约束机制的扭曲。公共产品与私人产品不同，它不是通过市场价格来反映消费者的需求信息，从而对供给者形成激励和约束。在目前村民自治程度相对较低的情况下，农民尚缺乏能够正确表达自身意愿的机制和渠道，对农村公共产品的强制性供给无法进行“硬”性约束。同时，受当前行政体制的影响，政府提供公共产品的激励也不是来自于真正的消费者农民的需求，而是基层政府追求经济利益和政治利益的双重目标。这种激励和约束机制的扭曲，最终对农村公共产品的供给效率产生了非常不利的影响。

三、农村公共产品供给制度的配套改革措施

从以上的分析中可以看出，农村公共产品的供给陷于困境的直接原因在于体制外供给，而导致体制外供给的原因又是错综复杂的，所以在进行公共产品供给体制改革时，不能就农村谈农村，就农民谈农民，要结合农村发展的背景，进行综合配套改革。

（一）区分公共产品的层次，进一步明确投资主体。根据在消费过程中的性质不同，农村公共产品又可区分为纯公共产品与准公共产品。纯公共产品是指在消费过程中具有完全的非竞争性与非排它性的产品，如农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农业基础科学研究、大江大河治理等。农村纯公共产品同其它纯公共产品一样应由政府免费提供。然而，现实中的绝大多数农村公共产品是以准公共产品的形式存在的。准公共产品的性质介于纯公共产品与私人产品之间，具有不完全的非竞争性与非排它性。具体来说有两类，一类是具有排它性与非竞争性的公共产品，如高速公路，该类产品由政府提供还是由私人提供主要考虑该项产品收费管理的难易程度以及它的需求弹性，难度越大，弹性越大就越适合于采用政府提供的方式，相反则应采用市场提供的方式。另一类是具有非排它性和竞争性的公共资源，如农村基础教育，公共卫生等，这类产品由政府提供还是由市场提供取决于该类产品的收益的外溢性程度，如果产品的内部收益较小，外部收益大，则适合于政府提供，反之则适合于由市场提供。目前鉴于县级财政的巨大压力，中央、省级政府应当承担更多的责任。

（二）实现农村公共产品供给主体多元化，加快融资机制的创新。各级政府是提供农村公共产品的主体，但决不意味着只有政府才能提供，农民和其他社会成员也可以进入这一领域。据公共财政理论，依据农村公共产品中的准公共产品的性质，可以采用政府与市场（私人）混合的方式来提供。本着“谁投资，谁受益”和“量力而行”的原则，采用“公办民助”、“民办公助”的方式，充分调动各类主体投资农村公共产品的积极性，即实行农村公共产品市场化发展。目前已有的研究也表明，部分农村公共服务，如小型水利设施，由私营部门提供是有效的；部分农村良种的提供，专用品种的栽培技术，市场信息可由“龙头”企业提供服务（王小林，2003）。另外，政府也可以利用市场融资和捐赠等形式吸引资金，发展农村社区公益事业。以广州市番禺区钟村镇近三年农村义务教育投资为例，市场和社会的资金投入总额已经占到了整个投资总额的三分之一，总投资额已经突破2000万元。这些资金的注入在节省政府的公共支出，提高资金的利用效率，推动办学主体的良性发展方面发挥了积极的作用。

（三）积极推进公共财政体制的改革，加大对基层政府的转移支付。乡级政府是现有行政体制中最基层的一级政府，在现有的国家制度框架内，向所辖社区提供包括教育、卫生、社会保障等几乎所有公共产品是乡级政府的重要职能。“分灶吃饭”的财政体制改革之后，赋予了基层政府提供公共产品的事权，却没有给予相应的财权，权责不相对称，因此必须进一步推进公共财政体制的改革，加大国家对基层政府的转移支付。具体包括：一是合理划分事权，以事权定财权，明确中央政府与地方政府提供公共产品的职责。一般来说，纯公共产品由中央政府全部负担，而准公共产品应由各级政府共同承担，其中中央和省级以上政府应负主要责任。二是增加财政投入，确保财政支农资金总量的稳定增长，要求各级预算的支农支出增长幅度不低于财政支出的增长幅度。三是调整财政支出结构，加大对与农民生产、生活关系密切的公共产品的投入。四是调整支农资金投入方式。财政支农资金要尽量减少间接的和对中间环节的补贴，积极探索对农民直接支持的各种有效补贴办法，逐步建立起以收入补贴、生产补贴、救助性补贴为主的财政支农资金直接补贴方式。

（四）实现村民自治，完善决策机制。按照《中华人民共和国村民委员会法》（1998）第三条规定，作为社区自治性组织的村民委员会，其职责之一是提供社区内人们需要的公共物品和公共服务。而目前由于乡镇政府职能向村级组织的渗透，村民委员会部分地失去了应有的自治色彩，变成了农村公共产品自上而下供给决策的执行机构，扭曲了农民的意愿（吴士健，2002）。要彻底改变这种局面，就要从农民自身需求出发，建立公共产品的需求表达机制，给予农民充分的民主权利，形成由内部需求决定的公共产品决策机制。首先，必须推进农村基层民主制度建设，充分实行村民自治，由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设进行表决，使农民的意见得到充分反映。其次，加快农村基层政府的组织建设，改变农村基层领导人由上级组织部门任命的形式，把主动权交给农民，由农民直接选举出能真正代表农民利益、对农民负责的社区领导人。再次，建立有效的农村公共资源使用监督机制，增加公共资源使用的透明度，定期将收支状况公之于民。

（五）加快乡镇行政机构的改革，精简机构。我国从1982年开始撤销，到1999年全国共建有县、乡两级政府近3万个，乡镇数量达到44741个。其中有些乡镇的规模非常小，不超过2万人，但政府机构和人员编制并没有减少，从而导致地方财政支出中行政管理费用上升。据有关资料分析，在乡级财政支出结构中，教育事业费、行政管理费及人员离退休经费三项共占支出比重的67.83％，“吃饭财政”的表现愈益突出，致使乡级财政日益陷于困境（樊利明，2001）。为加快乡镇行政体制的改革，一方面，撤并乡镇，减少一部分财政供养人员，增强乡镇驻地的区域中心作用；另一方面，理顺县乡关系，明确划分县乡两级政府的职能范围，将本来属于乡镇政府的权力还给乡镇，使其真正成为一级功能完备的政权组织，担负起对本区域社会经济发展应尽的责任。

「参考文献」

[1]吴士健，等。试论农村公共产品供给体制的改革与完善[J].农业经济问题，2002，（7）。

[2]张军，何寒熙。中国农村的公共产品供给：改革后的变迁[J].改革，1996，（5）。

[3]王国华。农村公共产品供给与农民收入问题研究[J].中央财经大学学报，2004，（1）。

[4]陶勇。农村公共产品供给体制探索[J].财贸经济，2001，（10）。

[5]林万龙。中国农村社区公共产品供给制度变迁研究[M].北京：中国财政经济出版社，2003.

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