农村宅基地储备制度探析论文

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摘要：农村宅基地闲置已成为一种较普遍的现象，而农村宅基地流转虽有利于土地利用效率的提高，却与现有的法律相抵触。针对农村宅基地流转所处的两难境地，在现有的土地制度和法律框架下，提出了建立农村宅基地储备制度的构想，对农村宅基地储备制度的目标、宗旨进行了定位，并对其组织机构、组织职能和运作机制进行了设计，尤其是对其资金运作机制做了深入的探讨。在实际中，农村宅基地储备制度应该根据地方特点，通过实践逐步改进和完善。

关键词：农村土地；宅基地储备；运行机制；资金运作；流转

一、研究背景

农村宅基地是农民的安身立命之本，与农民的生活保障息息相关。近30年来，随着我国社会、经济的快速发展，城市和农村正经历着巨大变革。尤其20世纪90年代以来，大量农村劳动力向城市转移，农村人口流动性加大［1］，农宅闲置在许多地方成为相当普遍的现象，进而，农宅出租和买卖市场也应运而生。近些年，农村宅基地的交易越发频繁，尤其在一些经济发达地区，已经形成了初具规模的隐形交易市场。［2］可以说，目前农村宅基地流转处在一个两难的境地：从利用效率角度来看，农村宅基地流转有助于提高土地的利用效率；而按照我国现行的土地管理法律制度，我国农村宅基地使用权是不允许流转的。

目前，我国农村宅基地流转主要有出租和买卖两种形式。（1）宅基地出租，是宅基地使用权流转的最普遍的方式。宅基地出租是在集体所有权人主体不变的情况下，改变宅基地使用权人的行为。出租多发生在城乡结合部等经济活动较为活跃的地区，满足外来人口和生产经营的需要。其主要表现形式有直接出租宅基地、随房租地等，其中随房租地更为普遍，用途也是多元化的，用于居住用地、生产加工、商业服务、仓储等。（2）宅基地买卖。一是单纯的宅基地买卖，二是随房买卖。前者交易的数量不多，且通常是在宅基地区位比较好的情况下发生。后者伴随着房屋买卖引发了宅基地流转，主要是多余、闲置房屋的买卖，包括进城务工人员在取得一定的经济收入后在城市购买房屋而将原农村住宅出售给他人；或者是一户多宅的农户，将多余的房屋进行出售等。

农村宅基地对于农民来说具有生活保障性和福利性的属性，而农民在经济利益的驱动下对宅基地进行交易买卖行为的自发性和盲目性，将对农民自身的生活和农村社会的稳定造成潜在的危害。据有关资料显示，目前全国1600万公顷村庄建设用地中，“空心村”内宅基地闲置面积约占10%-15%。［3］农村宅基地流转已是既定的事实，由于缺乏土地制度和配套法律，宅基地流转多为隐形流转、随意定价。这种相当活跃却不规范的宅基地流转行为，不仅造成了耕地资源的浪费，也给农村社会的稳定埋下了很大的隐患。首先，宅基地不断扩大不利于耕地的保护。在市场利益的诱惑下，农民会想尽办法多占用土地。在已有的宅基地基础上，农村宅基地总量要扩大，只能通过农地转用，必定导致耕地资源的浪费。其次，宅基地的隐形流转不利于集体和农民利益的保护。因为农民宅基地流转不受法律保护，一旦出现法律纠纷，农民的权益得不到法律保护。并且，农民一旦卖掉宅基地，也就失去了宅基地所能提供的保障。对于集体经济组织，宅基地出租或买卖的所有收益都归农民个人所有，村集体对于宅基地的所有权得不到体现。

因此，对于目前活跃但不规范的农村宅基地流转行为，正确的态度是给予疏导和规范，使之有序、合法地进行，这样既符合客观存在的土地市场供求关系，又可以推进农村宅基地制度的改革，提高农村宅基地的利用效率。基于上述背景，本文提出了构建农村宅基地储备制度的设想，并对其运作机制进行探讨。

二、农村宅基地储备制度的理论基础

（一）土地储备制度的发展

土地储备最早起源于1896年的荷兰［4］，主要是出于促进都市有计划均衡发展、提供住宅、抑制土地投机等目标。到20世纪初期，先后有匈牙利等数十个国家实行了土地储备制度。实行土地储备制度的内在驱动力主要是人口的剧增导致住房压力、地价上涨等问题，也有部分国家是为了社会福利制度而推行土地储备制度。各国设立土地储备的预期目标各不相同，分析国外土地储备制度的设立和发展，与我国土地储备制度建立的起因和目标存在较大的差距。中共十五届一中全会明确提出从1998年开始“国企三年脱困”的目标是实施土地储备制度的最初动机。因此，土地储备制度创立之初，主要适用于国有土地资产的处置问题，但随着这项制度的推行，土地储备制度创新已逐渐从城市向农村推进。［5］

土地储备制度作为一种制度创新，它的运作是一种全新的探索过程，我国很多学者对于城市土地储备制度进行了很多的探讨［6，7］，并且很多城市都已建立了城市土地储备制度，如上海模式、杭州模式、南通模式等。城市土地储备制度在运行中不断发展完善。与此同时，土地储备制度创新从城市开始向农村推进，可以说土地储备制度不仅是城市建设用地储备，也是耕地储备乃至规划储备等。［8］近年来，由于宅基地流转问题日益突出，更多的学者开始对宅基地问题进行研究，有学者在农村宅基地流转模式探析中指出，可以借鉴城镇国有土地收购储备制度［9］，但是没有对宅基地收购储备制度组织框架、运作制度和实际操作等内容做进一步探讨。

（二）农村宅基地储备制度建立的必要性

现行的农村宅基地流转表现出很大的盲目性和自发性，且存在管理无序、程序不规范等诸多问题。因此，建立农村宅基地储备制度，使宅基地流转合法化，不仅有利于处理集体土地与农村经济建设需要的关系，促进农村经济的发展，还有利于培育依法、统一、规范的集体土地市场。

同时，因为农村宅基地流转受限制，在市场上进行宅基地流转的农民的权益得不到法律保护，建立宅基地储备制度，使农村宅基地流转合法合理进行，不仅可以保护农民的权益，而且宅基地储备运作中产生的收入都可以平均分配给农民，能有效增加农民的财产性收入，提高农民的生活水平，缩小城乡差别，有利于加快社会主义新农村建设。

另外，农村宅基地储备制度是在保证耕地数量不减少的前提下，对闲置、等待出售或面积超标的存量宅基地收回、开发后进行置换、分配、出租。宅基地储备制度不仅有利于提高农村宅基地的利用效率、减少和防止土地闲置浪费，使整理后的宅基地可以满足新增人口住宅的需求，也有利于提高村集体对集体土地的有效管理，抑制农户乱搭乱建、违法占用耕地的行为，切实保护耕地。

三、农村宅基地储备制度的基本模式

（一）目标定位

目标定位是宅基地储备制度的第一要素，没有明确农村宅基地储备制度的目标定位，宅基地储备制度就无法贯彻实施。农村宅基地储备制度是村集体宅基地储备中心在农户自愿的前提下，通过收回农户的宅基地及房宅，使空闲或多余的农村宅基地和农宅集中起来，并由村集体宅基地储备中心对农户按补偿标准进行补偿后，将农村宅基地储备起来，再根据农村建设规划，有计划且合理地将农村宅基地进行置换、分配、出租等的制度。农村宅基地储备制度不同于城市土地储备制度，宅基地储备制度的目的是为了保障农民的生活，提高农村宅基地的利用效率，并增加农民财产性收入，提高农民的生活水平。它延承了宅基地的属性，是一种保障性、福利性的政策。

农村宅地基地储备制度是一种创新，是对农村集体土地制度改革的一种设想。建立农村宅基地储备制度有利于加强农村宅基地管理，盘活农村存量宅基地，合理利用多余闲置宅基地，提高农村土地利用率。农村土地发展方向从增量土地为主转移到存量土地为主，从粗放利用转移到集约利用上来，走可持续发展的农村发展道路。

（二）组织构架

农村宅基地储备制度主要是用于管理农村宅基地，在现有法律框架下，主要由村集体自主管理和实行，土地收益也主要由村集体自行支配，用于村庄建设。因此，农村宅基地储备制度主要有宅基地储备委员会和宅基地储备中心两个职能机构（见图1），在行政村中设立。

宅基地储备委员会成员由村集体成员每年进行推选产生，一般由村民委员会直接担任。宅基地储备委员会是农村宅基地储备政策的决策机构，负责制定农村宅基地储备政策，审查农村宅基地储备中心的工作计划和实行情况，并对宅基地拟执行方案进行决策。各个村宅基地储备委员会应向直属土地管理部门汇报，并受之监督管理。

宅基地储备中心是宅基地储备制度的运作机构，主要负责本村集体宅基地的收回、整理、置换、出租、分配等。农村宅基地储备中心是在县政府授权的范围内从事农村宅基地管理具体工作的一个相对独立的专业性机构，受县一级的土地管理部门指导和监督。

（三）运行机制

根据农村宅基地储备制度的目标宗旨和功能，农村宅基地储备制度的运作主要有收回、储备、处置三个阶段，运作机制如图2所示。

宅基地储备制度运作的三个主要阶段为：

1.收回。因为宅基地是农村集体经济组织以划拨方式分配给内部成员用于建造住宅的集体土地。［9］因此，农村宅基地储备制度是收回闲置、多余或面积超标的存量宅基地，有别于国有土地收购储备制度。宅基地储备中心收回的宅基地主要是农户或村集体闲置，待出售或面积超标的存量宅基地。宅基地收回过程中，制定相应的补偿标准和激励制度，以维护宅基地储备制度贯彻执行。

2.储备。储备中心将收回的宅基地进行分类储备。房屋建筑比较好的直接进入储备库；需要拆迁、整理的宅基地就进入预储备库，储备中心统一规划进行开发。这样将宅基地分类入库储备，可以将构建完好的老农宅有效合理地利用起来，增加村集体的经济收益。

3.处置。宅基地处置主要有置换、分配、出租三种形式。储备中心将储备库中的宅基地（包括经过开发、改造的宅基地）优先满足需要置换和分配的农户的要求。在此前提下，再公布宅基地信息，公开宅基地供应，形成有序的宅基地出租市场。

（四）资金运作

资金的筹集、使用和监管是宅基地储备制度中重要的环节，也是推进宅基地储备制度顺利、健康运行的关键所在。正如一个企业的新生一样，宅基地储备制度发展初期，需要大量地投入初始资金用于宅基地收回和开发。在宅基地收回过程中，遵循农户自主自愿的前提，由宅基地储备中心给予合理的补偿，补偿的标准和补偿的方式可通过双方协商决定。宅基地的补偿标准应该按照地方的经济发展和社会发展等综合因素合理考虑，制定补偿标准。在出现矛盾的情况下，如农户反悔等情况，可先了解实情，进行规劝等缓解矛盾措施，若农户确实存在困难，要求返回住宅，宅基地委员会应进行讨论考虑农户的实际需要，可按宅基地置换或分配的标准间接返回农户住宅。总之，在制定宅基地补偿标准和发放补偿标准的过程中，会涉及到很多问题，也会有很多突发事件。因此，宅基地储备委员会还应该加大宣传宅基地储备制度的宗旨，团结农户，首先从农户意识上促进宅基地储备制度的推行。在某种程度上，农户的支持也可以减少初始资金的投入。

对于宅基地的开发，宅基地储备中心和村组织应该结合县域发展规划和村集体的实际情况进行宅基地开发，并制定科学合理的（包括长期的和近期的）宅基地开发规划方案。宅基地开发过程中需要的资金是储备制度中财政支出的最大一块，因此村集体要广开筹资渠道，采用多元投资结构减轻资金压力。如浙江省永康市某村集体就采用了“三三四”分担的方式，即市政府拨款30%，村集体出资30%，村民出资40%（按各家宅基地面积进行折算）；或者参考农村居民点用地整理资金筹集方式［10］，通过低息无息融资信贷筹集宅基地专项基金；对于涉及资金额和工程规模都很大的村集体可以考虑引入PPP［11］、BOT［12］等筹融资模式。

稳定的资金渠道是宅基地储备制度顺利进行的基本保障。因此本文设计了农村宅基地储备制度的资金运作体系（见图3）。

在这个体系中，宅基地储备中心设立宅基地基金，农村宅基地基金是专门负责农村宅基地资金运作的独立的财务管理机构。整个资金运作体系中，资金的支出和收入都通过宅基地储备中心统一从宅基地基金中进出。资金的支出首先是保证宅基地储备资金款，即是对宅基地收回的农户和村集体闲置的补偿资金；其次是宅基地储备成本（农宅管理、维护等）、开发建设资金和宅基地置换的差价补偿，银行融资的利息等。宅基地储备制度运作稳定后，储备中心的主要财政来源是宅基地的租金收入。储备中心有计划地把符合条件的宅基地出租，出租可以通过招租确定承租人和单位，并定期向承租人收取租金。

在整个资金运作体系中，加强资金收支的透明度，增强财政监管力度是十分必要的。宅基地储备中心是主要的资金流通部门，储备中心实行宅基地登记政策和储备委员会定期审查制度是加强资金监管的措施之一。宅基地储备制度中资金运作涉及的范围和对象都具有特殊性和具体性，因此在实施过程中，要坚持具体问题具体分析的原则，并尽可能借鉴其他的监管政策，将之运用到储备制度中来，使农村宅基地储备制度在实践中改进和完善。

四、结论与探讨

农村宅基地储备制度是在城市化进程加快的历史背景下的土地制度创新。本文提出的农村宅基地储备制度主要是以租赁需求旺盛的地方，如经济相对发达的沿海地区、城郊结合部、专业市场周围等为背景而设计的。因为在经济较发达地区，农村经济的快速发展促使农村存在大量的闲置宅基地，宅基地隐形交易频繁。而在经济欠发达地区，虽然也存在闲置宅基地的情况，但宅基地储备制度是否合适、能否贯彻执行，还需要进一步研究。

随着农村宅基地储备制度的推行，宅基地储备制度无论是在时间上还是在空间上都是多元化的。宅基地储备制度的发展应该分为初期、中期、成熟期，在目标、宗旨不变的前提下，每个阶段的政策措施应该是适时地调整和变化的。宅基地储备的范围也可以从单个村集体向多个村集体，甚至向县域级扩展。我国农村地域类型复杂，社会经济条件差别很大，因此，农村宅基地储备制度应该根据不同的地区特点采用适宜的运作模式，这样才能取得预期的效果。

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