农村两委关系分析论文

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摘要：通过实地考察和思考，认为欲改善农村两委关系必须依法确立党支部与村委会的权责界限，党支部把握政治原则、政治方向、重大方针政策等方向性事务，村委会办理发展生产、修路架桥等具体事务；积极探索改善两委关系的新路径，同时，对基层党组织的领导提出程序化要求。

关键词：党支部；村委会；权责；程序

村党支部与村委会是农村最重要的两个组织。村党支部代表党组织，其权力来源于上级党组织的授予；村委会代表村民利益，其权力来源于全体村民的授予。权力来源不同，因而出现了二者关系协调的问题，这种协调直接影响着村民自治的绩效。

一、法律对村党支部地位的规定

1987年制定的《村组法（试行）》中没有涉及村党支部在村民自治中的地位，1990年中共中央在《关于转发〈全国村级组织建设工作座谈会纪要〉的通知》指出：“村委会是党的领导下，在国家法律规定的范围内，由村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，……党支部要加强对村委会的领导”。1998年通过的《村组法》第3条规定：中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动。

从制度文本上看，此条既确立了党的核心领导地位，又规定了党的职权——支持和保障村民自治，似乎很完美，但实际操作起来难度很大。从各省制定的《实施〈村组法〉办法》看，其大多规定村党支部按照《中国共产党章程》（以下简称《党章》）进行工作，少数省市如北京将《中国共产党农村工作条例》（以下简称《农村工作条例》）纳入实施办法。然而，中国共产党的领导权限有多大？领导核心作用如何发挥？如何支持和保障村民自治活动？这些问题相关法律并未做出规定。

除模糊规定外，对两委权责的交叉规定也在一定程度上激化了二者的矛盾，以下笔者以《农村工作条例》和《村组法》为例来说明两委权责的交叉重叠部分：第一，在经济建设方面《农村工作条例》规定村党组织必须“加强对经济工作的领导……发展农村经济”、“支持集体经济组织管理集体资产，协调利益关系，组织生产服务和集体资源开发，逐步壮大集体经济实力”。《村组法》规定村委会应当“支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展”。第二，在政治方面《农村工作条例》规定村党组织应“搞好本村的社会治安、计划生育工作”。《村组法》规定村委会须“协助维护社会治安”“落实国家计划生育政策”。第三，在公益事业和精神文明建设方面《农村工作条例》规定村党组织应当“改善农业生态环境，实现农业可持续发展”、“搞好村镇规划，改善村镇面貌，创造文明卫生的生活环境；加强农村文化设施建设，开展健康有益的文体活动；改善办学条件，普及义务教育”、“搞好本村的社会主义精神文明建设”。《村组法》规定村委会应当“教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”、“办理本村的公共事务和公益事业”、“发展文化教育，普及科技知识”、“开展多种形式的社会主义精神文明建设活动”，等等。不难看出，村党支部和村委会在经济、政治、公益事业和精神文明建设方面权责上存在一定的交叉与重叠。

二、现实中的两委关系

法律对两委权责规定的模糊与交叉，使二者关系基本上处于自发状态。我们通过对陕北S县50个村庄的调查，发现实践中两委关系表现为四种类型：包揽型、替代型、对抗型和友好型。

1．包揽型。

这种类型是村党支部包揽了村内的财权、事权、用人权等一切事务，权力极度膨胀，村委会成为村党支部的助手和执行机关，村民大会授予村委会的权力不能有效发挥。我们调查的50个村庄中有32个就属于这种类型，这些村庄党支部经常用命令的方式要求村委会，村民自治在一定程度上丧失。不过，这些村庄党支部的威望较高、群众基础较好。各村的党组织实际上是该村的权力中心及实际的领导者、决策者和管理者，各村党组织负责人均是社区权力的核心人物。［1］

2．替代型。

这种类型是村党支部软弱涣散，缺乏凝聚力和号召力，没有驾驭和领导村委会的能力，村内所有事务包括一些本该由村党支部落实的政策均由村委会办理，村委会在村内事务中居主导地位。W乡张庄村就属于这一类型，村党支部从不过问村内事务，每年象征性地召开几次党内会议以应付上级的检查。一般说来，两委关系表现为替代型的村庄村委会的威望高于村党支部。

3．对抗型。

这种类型是两委在村务管理中各不相让，互相拆台，都想压倒另一方获得决策权。为了争夺权力村委会与村党支部长期进行所谓的“龙虎斗”，结果不但村务不能顺利完成，反而伤了“和气”，进一步激化了两委矛盾。有的村庄还出现“两不管”现象，即村委会不管，村党支部也不管，两委相互推卸责任。W乡白河村就出现了这样的一件事：雨季过后，按惯例应维修一段大约5公里长的山路，由于取土较为困难，需要雇用拖拉机，但村财政没有钱，此事便一直拖下去。眼看秋忙季节来临仍未动工，无奈之下村民去讨“说法”，村支书说：“修路属于发展生产，由村委会管。”村委会主任却说：“党是领导核心，对我们村而言，修路是大事，自然由党支部管。”法律的交叉规定为村党支部和村委会互相踢皮球提供了可乘之机，严重影响着村民自治工作的开展。

4．友好型。

这种类型是两委能够友好相处，对于村内的事务一般开会协商，相互尊重对方的意见，二者关系较为融洽。W乡红崖村就属于这种类型，两委通过联席会议来议决村内事务，村民自治各事项进展顺利，村民对村委会和村党支部的评价都不错。令人遗憾的是，在我们的调查中这种类型的村庄只占8%。

三、依法确认党的核心领导作用

村民自治是改革开放以来党根据社会发展需要在农村进行的一项基本改革。党在推行村民自治的实践中，不仅要通过加强领导排除各种干扰，协调各方面力量，支持村民开展自治活动，保障农民民主权利的落实，扩大和发展基层民主政治，而且还要保证村民依法自治沿着正确的方向发展，有序推进。［2］为了在新农村建设中确保党的有效领导，针对两委关系不融洽等现状，我们认为必须从法律和制度上对党支部与村委会的权责进行科学划分。

1．明确党的核心领导地位。

党的核心领导地位是由社会主义的性质和现代化建设的需要决定的，同时也是由中国共产党的性质决定的。无论是宪法还是相关法律，都明确规定了党的核心领导地位。实践也证明“在发展中国家，离开了先进政党的引导和组织，农村的落后力量不但得不到抑制，而且会继续支配农村社会，民主化进程将更为艰难。”［3］村民自治是十一届三中全会以来的新生事物，它是在经济上实行家庭联产承包责任制的基础上对农村政治实行的一项重大改革。近三十年来，村民自治每取得一进步都是在党的正确领导下进行的。1982年党和国家在宪法中明确了村委会的合法地位，村民自治由自发阶段进入了政府主导阶段，1983年10月，中共中央、国务院了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，宣告体制正式结束，为村民自治铺平了道路，1987年在党的领导下《村组法》（试行）出台，使村民自治步入法制规范中，1997年党的十五大依法治国战略的提出、1998年《村组法》的正式颁布使村民自治进入了村民自主治理阶段，十六届五中全会“管理民主”思想的提出更是丰富了基层民主的内涵，为乡村治理注入了生机和活力。自治活动的开展，使广大村民愿望的实现同党对农村工作有效领导的实现，通过村民自治这一形式有机的融为一体。［4］因此，我们在乡村治理中必须明确党的核心领导地位。

2．科学划分两委的权责。

在明确了党的核心领导地位后，为了避免农村基层党组织一元化的传统领导思维模式的影响，有必要明确农村基层党组织的权力范围，即明确村党支部的领导权限。根据《党章》的原则精神和有关法律法规的规定，结合各地实际做法，村党组织对村委会的领导应主要体现在：提出全村经济发展与精神文明建设的意见，通过村委会的工作，把党的方针、政策和党组织的意图变为群众的自觉行动；讨论村委会的重要工作，支持和帮助村委会按照法律独立负责地开展活动；协调村委会同其他组织的关系；对在村委会中工作的党员和干部进行考核和监督。按着这个要求，党组织将主要精力用于对村发展方向的把握，对其他村级组织建设的指导，对各类组织之间关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理，以支持和帮助村委会独立负责地开展活动。如河北省藁城市制定的农村党支部、村委会议事规则和办事规则，对党支部和村委会的职权范围做出了明确、具体的规定。党支部的决策范围有五个方面，主要是研究决定贯彻上级党委、政府的方针、政策、重大决策的具体措施；研究决定本村社会和经济发展的重大事项；研究决定其他村级组织的协调问题；部署党组织自身建设等。村委会的决策范围主要是，研究本村公共事务和公益事业的有关问题；讨论发展生产，搞好社会化服务和维护社会治安以及村民教育管理的具体措施。［5］这样就明确了村委会与党支部的权责，村党支部的领导应该是政治原则、政治方向、重大方针、政策的领导。对于村内的具体事务，如发展生产、修路架桥、教育卫生、村民间的纠纷、村集体间的纠纷等事项，党支部应全面退出，交由村委会办理。党支部要使自己真正成为村级组织的核心，应该避免行政化倾向，从大量日常事务中解脱出来，将主要精力用于对村的发展方向的把握，对其他村级组织建设的指导，对各类组织之间关系的协调以及自身建设等方面。［3］建议在《村组法》第3条增加一款：中国共产党在农村基层组织的领导主要是政治领导、思想领导和重大方针政策的领导。不得直接干预村民的自治活动。

四、改善两委关系的新路径

为了实现党的领导民主化、有效解决两委矛盾，近年来进行了大量的探索，其中“两票制”和“一肩挑”较为成功，引起极大的反响。

1．“两票制”。

“两票制”发端于山西省河曲县，其基本做法是由村民对党支部书记候选人投信任票，此为第一票，再由党员投选举票，此为第二票，其中第二票只能从第一票得票较多的候选人中选择。按照这一方式选出的村支书在一定程度上拉近了两委关系，减少了摩擦。据2000年底统计，全国已经有20多个省市按照两票制进行了试点，四川省、重庆市推行面积达95%以上。山东省在22000个村庄实行“两推一选”，公开选拔村党支部成员31700多人。进入2001年度，越来越多的省市明确倡导并实行两票制及相近的选举形式，以加强和改进农村基层党组织的民主及协调党支部和村委会的关系。［6］

2．“一肩挑”。

“一肩挑”是村支书与村委会主任由一人来担任，或者由村支书兼任村委会主任，或者由村委会主任兼任村支书，将两种权力集于一身。“一肩挑”具有两个优点：一是党支书和村委会主任由一个人来担任，减少了两委之间的摩擦；二是一个人担任两种职务，所领取的报酬却按一种职务计算，降低了村级治理成本。由于“一肩挑”的这些优点，一些地方党政部门开始将这种模式纳入村级治理结构的制度安排中，以组织的名义积极推广“一肩挑”，有的地方党政部门在自己的计划中对“一肩挑”的比重提出了明确的要求。例如，广东省增城市要求“一肩挑”达到80%以上，顺德市的一些乡镇甚至要求达到90%以上。山东省威海市在2001年度的村委会选举中要求85%左右的村要实现“一肩挑”。［6］

用法律和制度将这些成功的经验模式固定下来并广泛推行，可以在一定程度上改善两委关系，实现党的领导民主化，较快地推进农村基层民主建设。但为了进一步发挥作用我们有必要对这些模式在法制范围内进行思考。

第一，“两票制”的第一票由村民来投意味着村民对村党支书有了部分决定权，这违反了《党章》中党员选举的相关规定。《党章》第4条规定“党员享有下列权利：……行使表决权、选举权，有被选举权。……”第29条规定“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会团体、社会中介组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织。”“党的基层组织，根据工作需要和党员人数，经上级党组织批准，分别设立党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会。基层委员会由党员大会或代表大会选举产生，总支部委员会和支部委员会由党员大会选举产生。”第30条规定“党的基层委员会每届任期三年至五年，总支部委员会、支部委员会每届任期两年或三年。基层委员会、总支部委员会、支部委员会选出的书记、副书记，应报上级党组织批准。”从这三条可知党支部及负责人是由党员组成的委员会来选举的，党员可以选举任何有被选举权的党员作为党支部的负责人，这一权利是不能剥夺的。“两票制”下党支部负责人的选举，不但非党员对选举结果有了一定的决定权，而且党员的选举权受到了限制，这显然不符合法治精神。也不能将这种选举方式理解为党内民主和党外民主相结合，因为党内民主和党外民主相结合下，党外人士只享有建议权，建议能否被采纳由党内最终决定，而“两票制”下党内必须采纳党外（村民）的建议，党员只能在村民“既定”的候选人中选举党支部负责人。因此，建议在《党章》中对党在农村领导的这种新模式做出相应的规定。

第二，从政治学意义上讲，民意基础是衡量权威合法性的一个重要指标，民意基础大，合法性就大，反之，则小。有的学者据此认为“一肩挑”选出的村党支书增加了村党组织的群众基础，增加了村党组织领导的“合法性基础”。［7］“一肩挑”在一定程度上的确增强了基层党组织的群众基础，但仅仅认识到这些是不够的，村支书与村委会主任由一人来兼任，在管理村务时究竟是代表党还是代表村民呢？党的利益与群众的利益从根本上讲是一致的，但现实中也会发生矛盾，此时该如何处理？何况两委权力集于一身，不但会形成专横权力，使党组织陷入权力化、行政化，背离“先锋队”组织的原则，而且难以形成有效的监督，容易滋生腐败。正如邓小平同志所言“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主制度的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导”。［8］为了充分发挥“一肩挑”的积极作用，应该在监督方面做出相应的制度安排。

各地应积极探索实现党的领导民主化的新路径，改善两委关系，使党支部与村委会之间的关系更多地呈现为友好型，而非包揽型、替代型和对抗型，从而有效推进村民自治，掀起建设新农村的高潮。

五、实现党的领导程序化

现代民主理论认为，民主意识的增强首先就表现在民主程序意识的增强，因为民主的主旨首先是要正确地使用权利，动用法律保障自己的权益不受侵犯，而这离开了正确地使用程序是不可能的。［9］程序理念不仅是衡量民主意识的一个标准，而且在保障权力实现的同时能防止权力的滥用。由此看来，实现基层党组织领导的民主化只有实体性规范是远远不够的，还需相应的程序性规范，也就是说，我们在明确党的领导权限的同时必须对其提出程序化要求。就目前而言，最主要的就是将一些好的经验用法律的形式固定下来以便遵守，如对村内重大事项须先经党支部或两委联席会议讨论通过，然后再由村委会提交村民大会或村民代表大会讨论并最终拍板定案；再如党员通过“两票制”和“一肩挑”成为村集体领导人的一系列程序等。这些经验应上升为法律，为实现党的领导民主化、协调两委关系提供统一的程序保障。

有部分人可能担心我们对基层党组织提出这些要求会削弱党在农村的领导地位，村民自治可能游离于党的领导之外。其实这种担心是没有必要的。对村民自治相关法律做出这样的修改并没有否认党的核心领导地位，只是将党的领导明确化了。村民自治是党在新时期实践民主的伟大措举，从它产生之日起就是在法律的规范下运行的，而我们的目标是建立社会主义法治国家，实行依法治国，依法治国的前提就是坚持党的领导，对法律做出这样的修改只是将依法治国具体为依法治村而已。明确党的领导并对农村党组织的领导提出民主化和程序化要求，是提高党的执政能力的必然选择，党应该以此为契机，提高农村党组织的政治素质和领导艺术，这也是新农村建设对基层党组织提出的要求。

参考文献：

［1］项继权.集体经济背景下的乡村治理［M］.武汉：华中师范大学出版社，2002：315.

［2］张景峰.村民自治权与基层党的领导权关系探析［J］.河南科技大学学报:社会科学版，2003（4）：57-62.

［3］徐勇.中国农村村民自治［M］.武汉：华中师范大学出版社，1997：50.

［4］徐明星.村民自治权的法律救济研究［D］.湖南师范大学2005年硕士学位论文.

［5］彭向刚.我国村民自治存在的问题与对策探讨［J］.吉林大学社会科学报，2001（1）：83-89.

［6］李凡.中国基层民主发展报告（2001-2002）［M］..北京：东方出版社，2002：370.

［7］魏星河，熊新辉.村委会选举后村党支部的矛盾冲突与角色定位［J］.求实，2004（4）：88-90.

［8］邓小平.邓小平文选［M］.第二卷.北京：人民出版社，1994：321.

［9］韩强.论民主政治的程序化问题［J］.理论与改革，2002（6）：5-8.