村民自治运行机制研究论文

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摘要：以陕西省S县的实际调查为依据，对该县党组织领导下的村民自治运行机制实施成功经验以及存在的问题进行粗略的分析和探讨，认为S县村民自治机制的良好运行固然与很多因素有关系，但集中体现在四个方面：经济建设是村民自治机制良好运行的根本基础，制度建设是村民自治的有力保障，转变党组织的领导方式是新形势下村民自治的必然选择，村民参与乡村事务的积极性和基本能力是对村民自治主体群众的培养，也是S县亟需解决的问题之一。

关键词：村民自治；党的领导；运行机制

陕西省S县是陕西省某市唯一的全国农村社区建设试点县，它辖15个乡镇，全县总人口为18.36万人，城乡人口比例为1∶4.459，也就是农村人口约有15万。近年来，在该县党委和政府的领导下，县域新农村建设成绩突出，尤其是村民自治走出了自己的一条建设道路，建立了一套有自身特色的村民自治运行机制，对有力推进新农村建设，统筹城乡经济社会发展，提升农村社区管理水平和增强农村社区服务功能具有重要现实意义。

一、村民自治制度安排与制度运行的有效推进

村民自治是国家集中统一管理与群众自我管理的一种有效形式，其主体是村民，其核心是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，其根本目的是实现村民自我管理、自我服务和自我教育。［1］S县90%以上村庄实行了村民自治，充分保障了新农村的有效建设和村民自治制度的有效推进。

（一）建立健全村级管理制度和村民自治章程

S县《村级管理制度汇编》中村民自治的管理制度分为职责规范、村党支部工作制度、村民委员会工作制度、党风廉政建设制度等四大类。每类又由多种制度组成，总共有35条制度条目，这些制度不但是S县各乡镇的工作指南，同时也是村民自治机制有效运行的有力保障。

（二）推动乡镇体制改革，积极引导村民自治

搞好村民自治，在村一级实现社会主义民主，必须有乡镇以上各级政府部门的配合，形成上下互动。为此S县党政领导干部亲自包抓，各部门分工明确，积极引导，加强调控，采取一系列措施，推进民主化进程。任何自治组织都是相对的，村民自治需要政府的引导与管理，要在民主与法制的轨道上，合理运用政府的权威，加强政府在自治过程中“启动、引导、宣传、监督、规范”的职能，通过政府的宏观调控来推动村民自治工作的有效开展。［2］作为试点的S县县委、县政府，在深刻认识乡村工作凸现问题的基础上，推进了四方面的改革：

1.大胆改革乡镇机构设置，解决体制上的弊端。按照农村经济发展要求，科学设置乡镇机构，把设置乡镇机构的实权真正下放给乡镇。各乡镇立足自身工作实际、资源优势和产业重点，按照精简、统一、效能的原则，因地制宜地设置了各自的机构。对过去重复设置、职能不清和工作越位、错位的机构进行撤消；对业务工作相近、工作性质相似的机构进行合并；对业务单一、工作量相对较小的机构进行挂靠。在乡镇的机构设置和人员组合方式等方面，大幅度精简了一般事务性机构，围绕经济发展规划灵活设置了一批产业服务机构。

2.改革干部管理方式，根治原工作机制缺乏活力的弊端。全面推行“竞争上岗、双向选择”的管理机制，优化人员配置，盘活乡镇人力资源。该县针对原乡镇因管人与管事相分离而形成的“有人不做事”和“有事没人做”的问题，把优化组合的人事权、把镇属事业单位的人事权下放给乡镇。在各乡镇普遍推行中层干部竞争上岗，一般干部双向选择的办法，经个人报名、资格审查、竞岗演说、组织决定，最后由乡镇党委政府聘任和任命，这种方法优化了人员配置。对落聘待岗人员实行“三变、三不变、三鼓励”政策，即变工作岗位、不变干部身份；变工作职能、不变原职级；变分配方式、不变开支渠道；鼓励乡镇干部带薪从事农业产业化生产经营，带薪创办民营企业，带薪到村和社区工作。

3.改革乡镇工作模式，构建以产业服务队为主体的运作机制。根据县、乡、村各自的产业发展规划，组建了相应的专业服务队，推行了“专业化分工、全程性服务”的工作模式。不同的专业服务队，针对各自服务的产业，深入到相关的村、户，进行产前、产中、产后的各项跟踪服务，并引导农民按照“协会＋农户”的形式，构建产业主体，使工作重点切实地转移到发展农村经济上来。［3］

4.改革干部考核评价体系。如改革考核奖惩机制，实行权责统一、目标考核、效能管理等。正是由于这些正确的改革措施，使该县的新农村建设和民主进程得到显著发展。

（三）全面贯彻落实民主制度，理清民主程序

为进一步保证村级事务民主决策的正常开展，在试点的基础上，全县推广了村级事务民主“听证会”制度，坚持和完善村班子联席会议制度，逐步理顺“两委”关系。村班子联席会议由党支部书记主持和召集，按照民主集中制原则议事和决策，实行党支部书记主持下的集体领导。凡涉及贯彻党的路线、方针、政策的大事，重要工作任务的部署，大额资金的安排使用，重大项目的确定等，在党支部研究提出决策初步方案基础上，必须经过村班子联席会议讨论，采取四个统一公开：统一公开时间、统一公开内容、统一公开形式、统一公开程序。

调查者在村民自治实施比较成功的Y村做实地调查时获悉，该村全面推行村务公开制度，实行“一事一议”制度。所谓“一事一议”是指对村内基础设施建设及公益事业所需资金或劳务，遵循“量力而行、群众受益、民主决策、上限控制、定向使用、财务公开”的原则，由村民大会或村民代表大会民主讨论决定，属于本村村民集体所有，由村民委员会负责管理使用的农村公共产品分配方式，保障村民对村务的知情权和监督权。［4］以往，组上财务收入、支出组长“一支笔”说了算，群众有怨言，干部之间闹矛盾。2003年，村党支部、村委会在落实党风廉政建设责任制工作中率先实行组财村管组用的“3＋1”财务管理制度，即:组上所需开支由村民代表签字、组长签字、村主任签字后交出纳和会计予以支付。这样做不仅杜绝了过去财务管理混乱的现象，而且村组干部在群众中的威信自然提高了，形成了全村干部群众齐心协力谋发展的良好局面。今年，该村被镇上列为社会主义新农村建设示范村。

二、村民自治制度运行的制约因素

通过对S县农村的深入调研发现，虽然在党组织的领导下，村民自治制度运行良好，但由于受到种种因素的制约和影响，有一些地方还不尽如人意，需要进一步完善，比较突出的问题有以下几个方面：

（一）农村经济的落后使村民自治制度运行缺乏必要的人力、物质条件

经济基础决定上层建筑，没有一个良好的经济发展做后盾，政治民主建设举步维艰。S县每年地方财政收入只有2000多万元，加上上级财政转移支付每年可用财力大约是1.4亿元，保工资、保运转要支出1.2亿元左右。财政困难，经济不发达，人民整体素质不高，很难吸引人才，导致村级组织基础薄弱，干部能力有限，水平低，村党组织很难发挥自身作用。在走访某镇党委副书记时，这位副书记语重心长地说：“S县经济落后，是贫困县，尤其是农村经济，跟不上城镇经济发展速度，今年一季度农民期内现金人均收入为607元，其中农民人均工资性收入263元，可想而知，在这样一个不发达的地方是很难引进人才的，叫你一个大学生来当村官你肯定是不愿意的吧！所以村干部的文化层次不会太高，最高也就是个高中毕业，有相当一部分村干部成员只是个初中文化水平。村干部能力有限，有时候必须县上有关部门直接干预，村民自治有时候就可能成为一句空话。所以，要发展民主自治，关键首先要发展经济”。

（二）村民自治过程中还缺乏实际可操作性的法规约束

调查发现，很多村没有相应的自治章程，管理缺乏规范性、长效性的措施，因而执行中随意性、人为性较大，而且易形式化走过场。按有关法律和制度规定，村民群众拥有自主决定本村重大事务的权利。然而数据表明并非所有重大村务都由村民群众直接参与决策，56%的村民认为选举过程不能程序规范、畅通渠道、发动群众，60%的村民从未被邀请参加村里的重大问题决策。村民会议特别是议决重大村级事务的决策性全体村民会议，因各种不同的原因很少召开，当遇到与全体村民利益密切相关的特别重大、复杂的村级事务，往往通过召集村两委会和村民小组长、自然村长联席会议，或村两委会和党员联席会议，有时也召集村干部和村民小组长、全体党员联席会议进行决策。这样做虽然能较快地作出决策，但不能充分地反映全体村民的意愿。

（三）乡村政治文化滞后使村民自治制度运行缺乏必要的精神支撑

村民思想观念跟不上民主化进程。调查发现，部分村民民主法制观念较淡薄。一方面，部分农民文化素质偏低，思想观念相对滞后，参与村级事务的能力不强；一些农民的主人翁意识不强，对民主的渴求程度不高，对基层民主政治的参与热情不够，不知法、不懂法的现象比较普遍；一些村民甚至连村委会选举都不愿参加，更不要说是让其参加村务管理、村务决策和村务监督了。另一方面，由于农村党员、村民代表、村民组长年龄普遍老化，新知识相对匮乏，对一些涉及专门知识的决策、管理等，缺乏民主议事的能力，不能从发展和长远的眼光看问题，容易造成决策失误。农民的参政意识不强，有相当一部分村民对村民自治漠不关心，在进行村委选举时,有的候选人每人发一根香烟也能买到选票［5］，在村民大会或代表会议上行使权利时随随便便，这样,选出来的村委很难说是公正的、优秀的。因此，村民自治的具体操作方法和村民的技术素养都还有待改进和提高。三、建立健全党组织领导下的村民自治运行机制

十七大报告提出：“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制是村民自治制度建设题中之义。经过将近一个月的调查走访，笔者对新农村建设有了一个全新的认识，也深切体会到了在党组织领导下的村民自治的优势。但村民自治制度运行中的种种问题促使我们思考新形势下如何进一步建立健全党组织领导下的村民自治运行机制。

（一）以经济建设为中心，围绕经济建设这一中心开展村民自治活动

村民的主要任务是发展经济，只有抓住这一中心才能获得坚实的基础。所以村委会要在执行好上级任务的同时，推进农村的产业结构调整，鼓励村民的联合发展和合作组织的建立，加强信息引导、政策扶持和技能培训，作好农产品的“产-供-销”工作［6］，另一方面积极通过各种渠道，向政府反映农民的意见和建议，维护农民的合法权益。对此，我们应该：

1.加大“中央一号文件”的落实和宣讲力度，让农民清楚认识中央的富民政策，拓宽农民增收渠道，加强扶贫开发力度。

2.充分挖掘农业内部增收潜力，积极发展品质优良、特色明显、附加值高的优势农产品，积极实施“一村一品”政策，提高农民收入。

3.继续合理组织农村剩余劳动力输出，加强青壮年劳动力的岗前培训，不断增加农民的务工收入。

4.着力发展县城和重点乡镇经济，以城镇经济辐射带动农村经济较快发展，培育产业支撑，大力发展民营经济，发展壮大县域经济。

（二）通过健全制度奠定村民自治的完备构架

村民自治是包含民主选举制度、民主决策制度、民主管理制度和民主监督制度的有机整体，四个方面都发挥作用才能体现村民自治的价值，但就S县村民自治实践看,民主选举制度作为村民自治基础已经初具规范,而民主决策制度、民主管理制度和民主监督制度只是有了开端,而且制度不完备、多元不均衡、程序不健全,造成村民自治政治事实上的失调。村民自治领域要强调“两个重心”。当前村民自治的理论和实践中，对于民主选举这一重心比较重视，而对民主决策、民主管理和民主监督关心不够。因此，需要强调“两个重心”，不能将眼光局限于民主选举这一环节，也要重视保障民主决策、民主管理和民主监督，从而形成以民主选举制度为基础,以民主决策制度为关键,以民主管理制度为主体,以民主监督制度为保障的较为完备的村民自治制度架构。只有这样,村民自治作为一项系统的政治制度,才能充分发挥威力,保障村民自治依法有效运转。

（三）实现党组织领导方式的转变，是新形势下完善村民自治运行机制的必然选择

从党的农村基层工作来看。我们历来重视党在农村工作中的地位和作用,村民自治也不例外。《村民委员会组织法》第3条规定“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党党章进行工作,发挥领导核心作用,依照宪法和法律支持和保障村民开展自治活动,直接行使民主权利。”《村民委员会组织法》的规定从法律上界定了农村“两委”的关系。然而,现实中农村“两委”关系的尴尬局面,本身已成为村民自治的一个“顽症”,农村基层党支部工作中的一些不当的、错误的,乃至违法的行为已成为侵扰村民自治权的一个不容忽视的方面。为此，必须把握好党的领导、人民民主和依法治村这三项原则的有机统一，从而有利于村党组织在乡村社会权力总量的增量发展，也有利于体现共产党的执政本质和以村民自治为核心内容的农村基层民主的发展所具有的内在一致性。按照这三项原则，当前要重视如下三个基本问题并以之作为实现村党组织领导方式转变的现实路径：

第一，准确认识和进一步巩固村党支部在村级组织中的核心领导地位。要适应村民自治新形势发展的要求，改进和加强村党组织建设，切实转变村党组织的工作方法，发挥村党组织的关键作用以保证《村民委员会组织法》得到有效贯彻。乡镇党委、政府和村党组织要打破传统的观念和做法，逐步实现从注重行政管理手段向注重运用法律、经济和教育等手段转变，积极探索村级事务管理的新模式。

第二，协调村级党“政”关系。首先应从制度上合理划分村党组织和村民自治组织的职权范围，在此基础上进一步理顺“两委”之间的决策机制、工作机制和用人机制。

第三，村党组织必须将其各项活动纳入法律制度的轨道，领导村民依法治村。通过深入开展农村普法教育、认真实施“四项民主”、村党组织在严格依法办事方面起模范带头作用等举措，把依法治村落到实处。在具体工作中，凡是涉及党的路线、方针、政策的问题，关系全体村民生产、生活的大事，先由党组织集体讨论，提出意见，召开联席会议确定后，再由村委会提交村民代表会议讨论通过，通过民主程序妥善解决工作中的难题。党组织要定期研究村委会工作，认真分析村民自治过程中出现的新情况，帮助村委会解决工作中遇到的实际问题，定期组织召开党员大会、村民代表大会，通报重大村务事项，听取意见，统一思想，为村委会顺利开展工作创造良好环境。要以开展保持共产党员先进性教育活动为契机，重点加强对农村党员、村“两委”成员的教育，通过开展理论学习，交流思想，认识党员所应具备的先进性，树立为民服务的意识，纠正思想上存在的偏差。同时，对村委会成员要进行有关工作程序和知识的教育，使他们提高工作能力和水平，自觉在党的领导下开展自治工作,切实提高新形势下领导村民自治工作的能力。

（四）着力培养村民参与乡村事务的积极性和基本能力

村民是实行自治的主体，其素质如何，直接关系到村民自治的兴衰成败，必须采取有力措施，加大对他们的教育培训力度。［7］加强对广大村民进行《村民委员会组织法》的教育培训，提高他们在思想政治、民主法制、道德修养方面的素质，培养他们参与自治的政治热情，积极引导他们参与重大村务管理、村务监督、村务决策，使他们真正成为自治的主人。要精心组织好各种形式的村民自治活动，并加以总结和讲评，通过民主实践不断提高农村基层干部、群众参与民主政治的素质和能力。

参考文献：

［1］民政部法规办公室，司法部法制宣传司.村民委员会组织法讲座［M］.北京：北京当代书局《法制宣传资料》发行部，1998.

［2］张厚安.村民自治：中国农村基层民主之路［EB/OL］.［2007-07-08］.中国农村研究网.

［3］叶有云.县民政局突出重点全力冲刺五项工作新突破［EB/OL］.［2007-09-14］.S县信息网.

［4］李志强.农村“一事一议”存在的问题分析与建议［EB/OL］.［2006-10-09］.中国三农研究中心网.

［5］全县干部队伍建设情况的调查与思考［EB/OL］.［2007-10-09］.S县信息网.

［6］合理布局重点突破扎实推进社会主义新农村建设——S县社会主义新农村建设工作调研.［EB/OL］.［2007-10-09］.S县信息网.

［7］陈晓莉.论农民政治参与制度的建构前提［J］.求是，2005（6）：89-91.