金融支持农业发展的法律构建

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一、农村金融、农业发展与金融法律制度建设之间的关系

（一）黑龙江省农业的发展程度决定了农村金融的发展程度

黑龙江省作为我国的农业大省，有着得天独厚的地理位置优势，适合大规模的机械化农业生产模式。农业产业化的规模和速度对农村金融行业的发展提出了更高的要求。农村基础设施、农业科技、机械等的投入会越来越高，这都需要全方位的金融支持。农业产业化使得农村经济商品化、市场化、金融化程度进一步提高，这也会加大对资金的需求和对整个农村金融制度发展产生强烈的推动作用。这些需求的存在会迫使农村金融制度打破原有均衡状态下的利益制衡机制而寻求新的制度突破，从而促使农村金融向更高层次、更完美、更全面的方向发展。

（二）农村金融发展的滞后在制约着农业的发展规模和速度

黑龙江省农业的发展对农村金融行业的发展提出了更高的要求，如果农村金融能够满足农业发展的要求，就会促进黑龙江省农业的进一步发展；如果不能呼应当前农业发展的呼唤，就会反过来严重制约农业的发展。农村金融发展的滞后，不仅会使农业发展比较缓慢，同时农村金融市场上的资金价格的上下波动也在一定程度上影响了农产品价格的稳定。资金作为农业发展最紧缺的要素需要农村金融的全力支持和保障，只有农业发展所需要的资金得到最优化的满足，农业才能得到最高速的发展。

（三）金融法律是金融支持农业发展的桥梁和纽带

金融业对农业支持的不足具体体现在法律制度的不完善上，金融法律制度的不完善掣肘了金融行业对农业的支持。要想让金融行业更好地为黑龙江省的农业发展服务，必须要打通连接二者的桥梁，稳固二者之间的纽带，其中金融法律的完善和发展是促进黑龙江省金融支持农业发展的重要环节。

二、当前法律在金融支持农业发展中存在的问题

（一）对农村金融机构的监管法律缺失、混乱

我国现阶段的农村金融机构种类繁多，规范和监管各类金融机构的法律比较繁杂、混乱，存在着交叉、矛盾等问题。作为农村金融的服务主体，金融机构的准入和监管法律存在着诸多问题，会使农村机融机构的资质良莠不齐，服务能力差距较大，员工素质不高，不利于金融监管部门的监管。这不仅会对农村金融行业的整体发展产生不利影响，阻碍农业的发展，也会为农户带来一定的风险。同时，现在还存在着效力农村的金融机构逐渐消失和业务重心向城市转移的现象，农业发展所需的信贷资金出现供不应求的情况。法律应该加强对这方面的规范和监管。

（二）现行法律制度存在障碍，农村担保物不足，担保范围狭窄

现阶段，大部分农村经济发展滞后，缺乏有价值的担保物，一直主要依靠信用担保贷款，但是当前农村信用体系建设不完善，信用环境相对较差，导致金融机构“难贷款”。而且信用担保贷款的数额较小，不能有效满足农业产业化对大量资金的需求。因此，“三农”贷款难和金融机构难贷款的根本原因是贷款“抵押担保难”，缺乏把潜在金融需求转化为有效金融需求的配套机制。

（三）相关配套法律不完善

农业是靠天吃饭的行业，受自然环境影响较大，风险较高，遇上严重的灾害很可能颗粒无收，农民自身承受风险的能力也较弱，早有学者提出要在我们国家完善农业保险制度，但是一直缺少相关法律制度的支持和保障，无法将这项措施落到实处。

（四）民间借贷缺少法律规制

民间信贷在黑龙江省特别是广大农村表现出了很旺盛的活力和生命力，但这仅是公民的自发行为，缺少有效的监督、管理和保障。总的特征是，活跃但弊端明显，民间借贷纠纷暴发的传导性强，一旦遭遇农业自然或市场风险，容易引发系统风险，经济纠纷，增加社会不稳定因素。由于民间资本流动所带来的高效益，加上广大农民对诸如证券等投资渠道不熟悉，民间借贷吸引了相当一部分农村的闲置资金，从而分流银行部分存款，加剧了县域资金供求矛盾，造成大量资金体外循环，可能扰乱正规信贷市场，妨碍中央银行现金管理，造成系统金融风险防范与监管出现盲区。

三、完善金融支持农业发展相关法律的建议

金融业支持农业发展，涉及到很多的关系，如国家政策与金融的关系，政策性金融、商业性金融、合作性金融之间的定位，保险和担保制度的完善和创新等，这都不是只依靠金融机构自身能解决的，需要综合全面的的考虑。因此，金融业要想更好的支持农业的发展，就要完善现有的法律规范为金融支持农业发展保驾护航。

（一）借鉴外国的先进立法经验

发达国家的农业产业化和金融行业的发展都要早于我国，在金融支持农业发展相关立法方面也有许多成功的国际经验可循。我们应该有选择的借鉴先进的立法经验，与我国的实际相结合，制定符合我国现实的金融法律。美国从1916年签署第一部《农业信贷法》开始，后经过多次修改，使其不断完善以适应经济的发展。日本在实现农业现代化的过程中，先后颁布了《农林中央金库法》、《长期信用银行法》等一系列法规，另外，日本分别在1929年和1939年制定了《牲畜保险法》和《农业灾害补偿法》，二战后经修改合并成《农业灾害补偿法》实施至今，为支持农业发展提供了重要依据，规范了支持农业发展的金融机构的运行，使其不偏离正常轨道，保证了农业贷款需求的满足。而我国，对支持农业发展的金融体系的立法比较落后，在我国现行金融法律、法规中基本没有关于金融支持农业发展的明确的条文。虽然近几年国家通过金融机构出台了不少关于支持农业发展的规定，但明显带有修修补补的性质，而且出台和废止比较频繁，缺乏稳定性，不利于金融机构和农户的了解和执行。我国应该整合现有的法律、法规，系统地的制定金融支持农业发展的相关法律。

（二）制定专门针对农村信用社及地区性金融机构的法律

以明确其性质、地位、宗旨、权利义务关系，并对其经营行为进行约束。另外，明确地方政府的责任，减少行政干预，防止造成背离为农业服务的宗旨。农业发展银行仅依据《中国农业发展银行章程》，而农业银行则没有法律依据。各个金融机构支持农业发展主要靠国家的指令或自觉性，从而可能导致指令失灵，出现“上有政策，下有对策”的局面。为了协调各金融机构之间的关系，加强其支持农业发展的力度，我国应尽快出台具有权威性金融支持农业发展的法规，把金融支持农业发展纳入法制化的轨道，确保支持农业发展工作的长期稳定。一是在《中国人民银行法》中增加中央银行对金融支持农业发展的监督指导的内容，严格控制贷款流向，加强对支持农业发展的金融机构的监管，防止支农资金非农化以及资金发放过程中的腐败现象。

（三）完善担保法，创新担保方式

我国目前农业贷款难和金融机构难贷款的主要原因就是农村缺乏有价值的担保物，在《担保法》和《物权法》中明确禁止了除以招标、拍卖、公开协商方式取得的“四荒”土地的承包经营权和乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押以外的农村土地使用权和宅基地使用权等财产的抵押，使得农民无法提供有效的抵押物，无法满足对大额农业贷款的需求。2008年10月12日，中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于推进农村改革发展重大问题的决定》，要求在推进农村改革发展中，必须健全严格规范的农村土地管理制度，加强土地承包经营权和宅基地使用权的流转管理和服务。这些规定应该在我国的法律制度中加以贯彻落实，使农民对自己的土地权利享有自主流转的权利，充分发挥土地的效益，为农民创造效益。

（四）对民间借贷进行系统的规范

近年来，我国农村民间借贷日益活跃，规模不断扩大、比例不断提高、涉及群众不断增多，在农业生产融资难方面发挥了积极作用。但由于市场调节的自发性、盲目性、滞后性影响，加之缺乏有效引导和监管，民间借贷目前基本上处于自发和无序状态存在诸多问题。比如，合法非法相互交织；融资利率高，弹性度较大；信息透明度低，手段欺骗性强；法规约束缺失，行业监管乏力；纠纷案件频发，社会危害性大，等等。为充分发挥民间借贷的积极作用，针对民间借贷的现状和特点，按照《公司法》、《合同法》、《民法》、《贷款通则》等法律法规的要求，尽快出台和实施《民间借贷法》及系列法律规范，细化相关配套制度，规范民间借贷行为，将其纳入正常金融监管范围和法治化轨道，置于阳光监督之下，确保民间借贷活动合理规范和健康有序，为农业发展助力。

（五）制定《政策性金融法》，规范政策性金融的行为

加大政策性金融支持农业发展的力度，明确财政、政策性银行与借款单位三方的责任，防止农业政策性金融商业化，为支持农业发展创造宽松的外部环境，如对其进行补贴、增加中央银行再贷款、减免营业税等等。

（六）完善相关配套法规

我国农业保险本身发展就比较缓慢，就更没有相应的立法了。应尽快制定《农业保险法》，用法律的形式明确政府在农业保险中应发挥的职能和作用，避免政府支持农业保险的随意性。另外，对保险的金额、费率的厘定、条款的核定、税收的减免、财政补贴等做出相应的规定。

作者:徐丽 林琳 单位:哈尔滨金融学院