失地农民就业培训服务研究

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随着城镇化的发展，越来越多失地农民的生产生活问题需要政府引起重视。受农民自身局限性和社会等多种因素影响，失地农民的就业问题突出。失地农民就业问题不单单需要农民自身的努力，同时也需要政府和社会的帮助，农民、社会、政府三者需要相互联系，共同努力。政府与失地农民之间，体现的是政府保障失地农民的就业权利；社会与失地农民之间，体现的是就业供需的自由双向选择的关系；政府与社会之间，政府制定服务支持和法规政策，社会需要遵从，同时社会反馈信息给政府，辅助政府服务支持和法规政策的制定。

一、失地农民就业状况

农民失去土地之后，不再依靠土地休养生息，要想生存下去，获得生活的保障，必须要有其他工作支持。然而在现实中，由于外界原因和农民自身存在的局限，在失去土地之后，失地农民并不能获得一份满意的工作，失地农民的就业形势不容乐观。第一，失地农民从农村进入城镇，给城镇的就业带来问题。农民在失去土地的同时意味着失去了工作，大量的失地农民进入城镇寻找工作。失地农民的大量涌入，补充了城镇岗位空缺的同时，给城镇的就业带来了压力和挑战。第二，失地农民身份的彻底改变给自身就业带来困难。失去土地的农民不再是传统意义上的农民，他们需要时间融入城镇生活，在这个循序渐进的过程中城乡生活习惯和生活方式的碰撞和磨合，给失地农民的就业增加了困难。第三，与农村富余劳动力、城市中下岗待业人员、往届和应届高校毕业生相比，失地农民受到的学校教育、劳动培训更少，加上没有工作经验，对快速发展的社会需求不清楚，使得失地农民在就业过程中处于就业弱势地位。当失地农民选择就业岗位时，由于自身能力的局限，多从事低收入、低劳动技能、低文化素质的岗位，如保姆、环卫工人、建筑小工、手工业流水线等工作。第四，失地农民的就业层次低，就业的高流动性、低稳定性的特点决定了享受到的社会保障权益差，权利难以实现。第五，机械化的快速发展代替人工，使得低脑力劳动者、流水化工作者容易被岗位淘汰，机械化生产带来的企业岗位缩减，工人失业的风险变大，失地农民在这一趋势中无能为力。

二、失地农民就业困境的原因分析

（一）失地农民的就业问题，政府重视度不够。政府应该承担失地农民就业问题的主体责任，然而政府重视度不够，使得失地农民的就业更加困难。对失地农民而言，政府在就业保障中负有主体责任，责任缺失会妨碍失地农民与政府就业权利保障和被保障关系，政府没有尽到就业保障的义务，失地农民的就业权利没有得到保障致使失地农民在就业过程中存在不确定性和盲目性，造成自主创业和自主择业双重受阻。对社会而言，政府和社会存在的交互式服务关系出现问题，政府的职能定位存在偏差，不能有效利用社会反馈的劳动力供给和需求信息，对劳动力的市场供给和需求偏差进行矫正。（二）失地农民自身能力不足。失地农民由于个人能力不足造成就业择业的困难，而造成失地农民个人能力不足的原因包括失地农民的劳动技能欠缺、失地农民对环境的适应能力低、维权意识不强等。受自身知识水平的限制，当失地农民的自身权益受到损害时，维权意识弱，法律观念不强，处于劳动维权的被动局面。另外，失地农民获取就业信息的能力有限，方式有限，渠道单一，通过血缘和地缘就业关系网是主要的就业渠道，本村在外劳动者的介绍是一大途径，对现今通过网络找工作的接受程度低。失地农民的个人能力是决定其就业自由选择的重要因素，个人能力不强，束缚了失地农民的就业自由，同时制约了就业权利。（三）失地农民的政府购买就业培训体系不完善。政府购买公共就业培训服务是解决失地农民就业问题的重要方法，但目前我国政府购买公共就业培训服务体系仍不完善，作用尚未充分发挥。政府的支持政策不到位、政府经费的投入有限制、就业培训机构的安排自由度大、组织间沟通不协调。所以，政府购买就业培训体系的不完善影响了政府、社会和失地农民直接的交互关系。培训体系的不完善，失地农民真正的培训效果难以保障，对失地农民的个人技能、就业效果也难以提升。

三、政府购买失地农民就业培训服务的准市场机制分析框架

政府购买失地农民就业培训服务的准市场机制参与主体包括政府、培训机构和培训对象，各级政府及有关部门是失地农民就业培训服务的资金提供者、培训项目组织者和监管者，但区别以往，政府是具体培训项目的购买者而非提供者，政府直接向就业培训机构购买失地农民就业培训服务，或者直接发送培训券给失地农民，失地农民自由选择就业培训项目学习。各类公共就业培训中心、技术学校、私人培训机构等资质认定合格即可成为可供选择的提供者。作为培训对象的失地农民，他们不再被动地接受政府指派的就业培训服务，可以在众多就业培训机构提供的就业培训项目中选择自己合适的项目参加培训，参与政府指定的培训补贴范围内的项目不需要直接支付培训费用，费用主要在购买者和提供者———政府和培训机构中流动。按照准市场运作的准市场模式或凭单式模式，费用给付也可以是相应的模式。在准市场机制中，政府认定失地农民就业培训机构购买服务，并向市场开放招标，培训机构向失地农民免费提供就业培训服务，政府根据失地农民的学习情况拨付给培训机构相应款项；在凭单式模式中，政府发送就业培训券给失地农民，将购买权交给失地农民，失地农民拥有自主购买权，可以直接向政府招标认定的培训机构选择性购买就业培训服务，政府根据就业培训机构获得的培训券拨付款项。政府购买失地农民就业培训服务的优点可以从提供者、生产者（委托者）、服务购买者、培训经费来源、服务提供战略、公共培训机构角色、培训机构间竞争性、（准）合同关系、消费者的选择权、市场化程度、相对服务质量11个方面体现（表1）。在准市场模式和凭单式模式中，提供者和生产者分离，政府采取公告招标、合同签订的方式，培训机构承担生产者的角色，政府只需扮演购买失地农民就业培训服务的委托购买者和监管者角色。各类公共就业培训中心、技术学校、私人培训机构等通过竞争，资质合格，政府认定可以成为失地农民就业培训服务的提供者，和政府一起为失地农民提供就业培训服务。培训对象即失地农民，在准市场机制中，尤其是凭单式机制中，失地农民拥有较大的选择权，可以拿着培训券自由选择就业培训机构，具有一定的购买自主性，在一定程度上可以说是培训服务的购买者。由失地农民作为就业培训项目的购买者会给就业培训市场一定的压力，促使就业培训机构改善服务，提供高质量的就业培训服务。在准市场机制中，政府首先进行公开招标，只要是满足条件的培训机构都可参与到竞争中来，政府最终选定一家培训机构与其签订合同，政府成为就业培训服务的委托者，培训机构成为者，合同成为政府购买就业培训服务的新工具。

四、政府购买公共就业服务的保障机制

加强立法和制度建设，从法律上明确政府在购买就业服务中的责任和角色。虽然我国政府出台了很多法律，但是政府购买就业培训服务的法律法规尚未形成专门统一的体系，所以，中央政府和各级地方政府要在就业培训领域体现在宏观管理责任，不断建立健全政府购买失地农民就业培训服务的法律法规，使政府购买就业培训服务工作顺利开展、规范化运作。构建多元筹资渠道，提供资金支持。政府购买失地农民就业培训服务持续运行需要资金的稳定投入，公共财政的支持是最主要手段。为了确保资金投入的持续性，必须建立科学合理的财政保障机制，合理增加公共财政对就业培训服务的投入。再者，随着就业与再就业的需要，政府应该积极寻找新的筹资渠道，进行政策优惠鼓励和支持社会资本，为政府购买提供有益的资金补充。扶持社会组织承接失地农民就业培训服务。政府直接提供公共服务无法避免低效率。在政府购买失地农民就业培训服务中，除政府之外，要积极培育其他就业培训的社会组织。失地农民就业培训是个专业化的公共服务事项，承接的社会组织需要具备高度的专业化和良好的社会公信力，需要结构合理、素质优良、品种齐全，并由此形成良性竞争的市场格局。

作者:臧婷婷