农民权利论文：城市化的农民权利及保障透析

导语：农民权利论文：城市化的农民权利及保障透析一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

本文作者：高新军工作单位：中央编译局比较政治与经济研究中心

农地征收中农民权益的保障更多体现为官民博弈的结果

在我国城市化过程中，既保护好农民的权利，又适应城市化的发展，一直是我们追求的双赢目标。其中，制度化一般被公认为解决问题的主要手段。但笔者在调查中发现，这些制度要真正起作用，则是官民博弈的结果。这种博弈既显示了农民在博弈中不断成长的过程，也反映了我国制度变迁的规律。一般认为，制度化是各种社会集团实现自身利益诉求的正常和理想的规范化渠道。这种制度包括各种法律、规章、政府政策等是以明确形式确定下来的，并通过一定法定程序被立法和权力机构批准，向社会公布的正式制度。在中国目前的转轨时期，人们大多认为推进制度的不断演变，对于中国实现社会转型和体制转轨非常重要。同时，我们也在社会实践中发现，尽管自我国改革开放以来正式的制度已经有了巨大的发展，但令人遗憾的是，制度的执行却相差很远。而且这种差距还有扩大的趋势。显然，如果我们不能找到使制度真正起作用的关键环节的缺陷，并实际工作中加以改进，那么这种“一条腿长，一条腿短”的局面就仍会长期存在，并实际增加对我国成为现代民主、文明的社会主义国家的阻力，甚至可能造成转轨的失败。那么，在什么条件下制度才能真正起作用呢?这显然与制度所约束的社会各方的力量对比有密切的关系。在这里，实际上存在着这样一种现象:监督的边际效用等于制度效用的临界点。这里的监督，是指制度所约束的社会各利益集团之间的相互关系，实现这种监督必须完全建立在社会各利益集团的力量对比和平衡上。因此，如果社会利益集团关系中出现不平衡，即出现某一集团权力十分强大，而其他相关方力量十分弱小时，制度是不会被遵守的。这时，无论权力强大的一方是地方政府、利益团体，还是普通民众，都概莫能外。同时，社会各利益集团在博弈中，相互监督的边际效益正是制度发挥作用的临界点，也就是说，超出了这一边界，不仅监督的效益呈下降趋势，而且制度也不会被遵守，并开始失去作用。我国的制度变迁就是在这种平衡、平衡的打破、又建立起新的平衡的循环往复的螺旋式上升运动中，逐步实现的。我国目前在建立服务型政府、公共财政、信息公开、制度创新及其可持续发展等很多方面面临的制度瓶颈，恰恰就是在实现社会各利益集团博弈、力量平衡和监督方面，存在着缺陷。笔者近期在对浙江温州、安徽淮北、重庆忠县和开县、内蒙巴彦淖尔市临河区关于城镇土地征用的调查证明了这一点。目前，我国的城市化进程十分迅速。由此带来的城镇土地征用方面的矛盾和问题也成为了社会关注的热点。因此，在这个问题上反映出来的制度化矛盾与问题，有鲜明的典型意义和方法论上的指导作用。对这个问题的剖析有助于对我国制度变迁轨迹的理解和认识。在调查中，浙江温州在土地征用和城市化方面走在了前列。②目前温州已经基本完成了城市化的过程。一个明显的迹象是，温州目前已经没有可供征用的土地了。温州市在土地征用上大致可以分为三个阶段③:第一阶段从20世纪80年代中期到90年代后期。由于市场经济处于起步阶段，用地没有指标控制，用地政策比较宽松，地方政府在征地上所拥有的权力几乎是无限的，农民基本上处于被地方政府任意摆布的地位。对农民的安置主要是安排工作，户口迁为城市居民。第二阶段从90年代末到2005年。由于1999年新的《土地管理法》出台，房地产业开始启动，建设用地开始趋于紧张，安置用地指标的价值开始显现，农民维护自身权利的意识逐渐增强，与政府开始就土地征用补偿进行博弈，并且开始迫使地方政府和企业在利益方面对农民的要求进行价外补偿。这个阶段的土地补偿形式主要是货币补偿为主。第三阶段从2005年至今。随着温州市土地价格的飞速飙升以及国家对土地管理的日益严格，农民与地方政府之间在土地问题上的博弈，开始进入了一个力量相对平衡的时期，即地方政府在土地征用方面不仅要面对中央政府的督查，而且要面对强大民间力量的对抗。过去地方政府常用的强力措施在这时已经大为削弱，农民、企业和地方政府此时都希望能够在现有法律政策的基础上，进行协商，用法律和政策来约束对方，实现三方的共赢。在调查中，当地官员也承认，当地方政府在征地问题上拥有几乎无限的权力时，他们是没有动力去遵守有关的法律法规以及政策规定的。最初对农民的补偿主要就是安排工作和将户口从农村迁往城市以及给予失去劳动能力农民的部分货币补偿。当1994年以上补偿措施失去作用后，货币补偿就成为了主要的形式。也就是从这时开始，1999—2004年，温州各级地方政府拖欠农民的征地款10亿元，占整个征地补偿款的1/8。对农民土地的剥夺还以多种形式存在:2004年温州有开发区47个，实际批准的只有21个，26个未批准的开发区中还有15个未备案。1999—2003年，批准征用土地27万亩，实际征用数字是它的三倍，包括1/3的道路建设、1/3农户违章建设、1/3的开发区建设用地。地方政府违规通过低价收购储备农民的集体土地，用以今后高价出售。如2005年乐清北白象镇贷款一个多亿，收储农民土地5000余亩计划建设园区;洞头县在出台片区综合价之前，大肆收购储备农民集体土地，面积达该县前五年报经征用土地的三倍，并强迫农民领取“征地款”;另一个县也用建设经济开发区的名义，收储和预征农民集体土地2655.8亩，而支付的“征地补偿费”仅为规定金额的50%—70%。此种对农民土地权益的强势剥夺，大多是地方政府与当地村干部联手实施的，这也引发了不少村干部的腐败行为，激起了广大农民的反抗，甚至引起了社会的动荡。显然，农民并不会对此种剥夺熟视无睹和长期忍受下去。他们也在采取各种手段来维护自己的利益。价外补偿就是其中的一种。当农民对土地征用补偿感到不满时，他们通常的做法是通过阻拦施工来获得价外补偿。例如，1999—2003年瑞安市征地的标准补偿为每亩3.7万元，但安阳街道征地实际补偿款到村最少要每亩5.7万元，其中2万元为土地填方费用。实际上，被征地农民收到填土方的款项后，并不会去填，最终还是要用地单位去填。但是如果不交这笔钱，用地单位就无法进场施工。瑞安市1999—2003年五年间征地标准补偿总额为99065万元，实际到村委会账户的征地款达192240万元，额外补偿达93175万元，实际补偿水平超过标准补偿金额的94%。这种现象在温州非常普遍，而且到后来逐渐演变为农民和村委会对开发商和地方政府的敲诈勒索。由此，地方政府和开发商也需要用法律法规和政策来约束农民和村委会的非法要求。④为了协调农民、开发商和地方政府在土地征用补偿方面的矛盾，除了需要各方都能够按照法律法规和政策来办事之外，温州也创造了一些各方面都能够接受的办法。其中，用位置较好的城镇宅基地置换农民的承包地就是其中之一。这是一种存量土地的调整方法，农民把自己的承包地让出来，以换取在城镇里面积小很多的宅基地，多出来的土地就成为了地方政府和开发商的可使用土地。用这种办法，农民可以获得价值很高、面积较小的宅基地，并可以在城市经商、居住，开发商和地方政府得到的则是多出来的承包地。显然，在城市化和市场经济较之内地率先发展的温州，其在农民土地征用补偿方面的经验教训，对于我国中西部地区是有借鉴意义的。笔者在重庆市忠县调查时，就发现当地在如何处理农民、开发商和地方政府关于土地征用的问题上，有了与温州类似的创造。⑤这种被称为“地票”的制度创新的含义是:地方政府通过政策鼓励和支持农民建设“巴渝新居”，将分散的农民住房相对集中起来，新建房按照“巴渝新居”的图纸进行施工，这就将节省出一部分宅基地的土地，这些节省出来的土地集中起来后，可以拿到重庆市的“土地交易所”挂牌交易，土地交易收益在扣除了成本后，每亩地当地镇政府可以得到5.4万元。2009年笔者调查的忠县三汇镇就通过这种土地整理，得到400亩地，准备在2010年拿去进行交易。农民建“巴渝新居”则可以得到政府的各种建房补助，包括:每人5000元;每户3000元;砖混结构住房每平米补助150元;砖木结构每平米补助80元;土木结构每平米补助50元。积极搬迁建房还在以上基础上再奖励5%。当地政府通过这种做法来实现农民、开发商和地方政府在土地征用和补偿方面的三赢。在保护农民利益方面，笔者在安徽淮北市⑥和内蒙古巴彦淖尔市⑦看到的农民土地征用补偿情况，都比20世纪90年代和21世纪初七八年好了许多。失地农民普遍得到了养老保险，征地补偿金也有了大幅度提高，尽管还有不少不如人意的地方，但是，有关利益集团都开始学习在法制轨道上，依法来解决彼此的利益分配关系。这显示出，经过30多年的市场经济发展，民众的力量逐渐取得了与地方政府谈判的地位，双方力量开始向均势方向发展，这是值得我们期待的。笔者在很多地方城乡统筹综合发展试验中，都看到了地方政府对农民财产权等权利的敬畏。这种制度创新是否可持续呢?地方政府能否在没有民众直接选举的压力下，在一轮又一轮地方经济发展的浪潮中，持续尊重农民的财产权等权利呢?换句话说，如果一些地方政府确实做到了这一点，那么是什么促使他们尊重了农民的财产权和权利?原因是多方面的。目前能够看到的至少有以下几个方面:一是尊重农民的权利，实现社会民主、科学发展，已经成为我国改革开放、经济社会进一步发展亟待突破的制度瓶颈。长期以来，在经济领域调整政府与资本的关系方面，中国有了长足的进步，其核心是我们终于承认了市场机制在资源配置中的基础性作用。但是，在社会转型和体制转轨过程中，在如何加快社会建设、缩小贫富差距、实现公平正义方面，或者说，在处理好与人民的关系上，进步较小。所以，当改革进入深水区后，这种一快一慢的不协调状况，很快成为矛盾的焦点。对于处于社会弱势地位的农民来说，如何保护好他们的权利，激发他们的参与意识，使他们真正成为与其他社会成员地位平等的公民，显然关系着我国改革开放成败的命运。历史发展规律告诉我们，要想实现可持续发展，就必须在尊重农民权利的基础上，民主执政、科学执政、依法执政，而农民的所有权利都是建立在土地产权基础上的。目前一些地方政府的制度创新，正是在这个关键点上顺应了时代的要求，满足了农民的愿望。可以看到他们在历史潮流方面的自觉和主动。二是地方官员在实践中认识到，尊重农民的财产权等权利是一个双赢的结果。强大的政府权力在中国始终是一柄双刃剑。它可以集中力量办大事，提高办事效率;也可能超越边界，管了它不该管的事;还可能由于缺乏监督，为政府官员留下贪污腐败的空间。长期以来，各级政府大都在扮演无限责任承担者的角色，如果这种状况长期下去，不仅政府将不堪重负，而且现代公民社会的发展也将遥遥无期。现在，城乡统筹综合改革试验在农民的财产权等权利方面实现了突破，破解了长期困扰农民增收、农村公共服务、农民权利保护、农民参政议政、农村社区建设等一系列问题。政府在这个过程中密切了和农民的关系，实现了多年的施政目标，促进了城乡统筹协调发展，缩小了城乡差别和贫富差别。显然，这是一个双赢的结果。民主政治在社会资源分配中终于起到了基础性的作用，地方干部也在实践中尝到了民主执政的甜头。三是农民的权利意识，随着城市化进程和土地流转，已经逐步觉醒。农民已经开始组织起来，维护自己的权益。中国社会发展必然要经历一个长期的城市化过程。在此过程中，城市和农村都要经历巨大的变迁。对于城市来说，大量农民进城成为新市民，面对权利的不平等，这些新市民会为自己争取平等的权利。对于农村来说，土地流转凸显出土地作为农民财产和收入的重要性，也激发起农民组织起来，在与实力强大的公司谈判和与政府的对话中，争取自己的话语权。这些农民自发组织起来的“农民议事会”、“土地股份合作社”，在维护农民利益，搭建土地流转平台，参与土地流转谈判，解决农民内部纠纷等方面，都发挥着积极的作用。可以想见，这还只是农民组织的初级形式，随着我国农村经济的进一步发展，这种组织还会有更高级的形式，实现全乡、全县的联合。有恒产者有恒心。当有了自己的财产权和经济利益时，农民组织起来，参政议政就是必然的选择。这也倒逼着地方政府加快职能转变，以适应变化了的形势。民主执政、科学执政、依法执政，实质是要从人治社会向法治社会转变。农民对自己财产权利的维护，既不能建立在地方官员个人品质的基础上，也不能建立在道德力量的基础上。这种基础是不牢固的，因为它可能会出现“人走政息”的情况，从而形成农民和地方政府的对峙局面，给当地的经济发展和社会进步带来负面影响。从目前来看，制约地方政府比较有效的手段，是赋予农民对县乡级地方官员的直接选举权。在过渡期，我们通过扩大选拔地方官员的公开程度和参与程度，也能起到一定的作用。但是，我们希望在扩大基层选举范围和层次上有更大的突破，因为这是农民权利不受侵犯的基本制度保证。

从制度上保障农村土地流转中农民的合法权益

温州市的农村土地流转肇始于20世纪80年2009年春耕备耕期间，温州瑞安市飞云镇农民出现竞价包地现象。农民历昌荣拿出29万元承包了1180亩农田，一举成为当地承包农田最多的大户。在此情形下，另一农民陈庆福赶紧在原有的每亩350元的价格基础上再加上20元，才挽回部分流转地。⑧在安徽淮北市，截止2010年3月底，全市农村土地流转面积已达22.5万亩，其中流转耕地面积16.7万亩。⑨流转的主要形式有:淮北市21个乡镇办事处普遍建立了农村土地流转服务中心(或办公室)和土地流转市场，326个行政村全部配备了农村土地流转信息员。全市已有40多家农民专业合作社通过农村土地流转建立规模种养基地，发展高效规模农业。自2009年以来，淮北市通过土地流转新建规模(50亩以上)养殖小区(场)19个，高效种植(50亩以上)小区115个。该市还组建了农村土地股份合作社4家;农村土地信用合作社13家;农村土地流转合作社4家。仅2009年，淮北市财政扶持土地流转资金就达到了617.55万元，而且每年安排300万元农村土地流转专项资金，用于扶持农业规模经营、土地流转合作社和中介组织建设，引导业主增加投入，放大资金扶持效果。⑩在安徽淮北濉溪县百善镇的“安徽省财政厅农业综合开发示范区”内，笔者了解到，该示范园区面积2.8万亩，现已经进入了4家企业。笔者考察了由顺达公司(经营房地产、建筑和酒类)和大自然公司(经营养猪)一期投入650万元成立的安徽厚望食品有限公司。该公司2009年从农民那里承租土地520亩，每亩每年租金800元，期限30年，建起了100个半地下式日光温室，从事绿色蔬菜生产。出租土地的农民130多人在企业工作。农民收益是:公司保证每户农民每年每亩可得1000元租金;产品销售盈利四六分成，农民得六，公司得四;每月收入不低于1000元。该企业2009年10月成立，运转半年来已初见成效。公司则可以从政府那里得到补贴，主要包括土地流转补贴:淮北市每亩200元，濉溪县每亩50元;菜篮子补助:市每亩8000元，县每亩5000元;省农业综合开发补助52.5万元(一次性);还有修路、水利补助等。厚望食品有限公司蔬菜基地负责人王传魁告诉笔者，他们看好这项投资，预计三年后，就可收回投入。瑏瑡重庆市的忠县是柑桔之乡。那里的农地流转主要有五种形式:公司租赁;大户承包;农民公司;代耕代种;认购经营。到2009年底，该县已流转农民承包地31.25万亩，占全县耕地的1/3，28家龙头企业参与其中。具体分布是:用于粮油生产的13万多亩;蔬菜3万亩;水果14万亩;养殖业6000亩;茶叶2000亩。忠县流转土地的原则是:依法、自愿、有偿、有序、集中经营。美国博富文柑桔有限公司租赁了柑桔园9.62万亩，每年每亩租金440元，农民在该公司工作的劳务收入为每月400元。瑏瑢在内蒙古巴彦淖尔市临河区瑏瑣，当地企业“内蒙古游牧一族生物科技有限公司”向临河区一牧民租赁1.5万亩沙漠的50年使用权，用来种植中药材“苁蓉”。笔者访问了这位牧民，他表示非常乐意将自己承包的沙漠出租出去，以获得更高的收益。在笔者调查的很多中西部省区，劳动力转移的幅度非常大。在重庆市忠县的三汇镇，当地劳动力外出比例为70%—80%，有10%的农户已经不再回农村居住了。安徽淮北市2009年有农村劳动力65万人，其中外出务工的有39.7万人。由此可见，大规模的劳动力转移，必然带来农村生产要素土地的大规模流动。这是千家万户的农民与千变万化的市场经济相适应的必然选择，也是不以人的意志为转移的客观规律。政府在这种农民组织制度的创新中，要因势利导，在政策上予以支持，对制度创新进行规范。农村土地通过流动产生出的经济效益，必将成为农村继联产承包责任制、农村税费改革之后，推动农业向前迅猛发展的强大引擎;预示着农村的经济发展，将在组织制度创新方面迎来新局面，展现更强的活力，持续支撑我国经济长期、稳定、健康、高速发展。