城市化论文：农民城市化的阻碍与发展概述

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本文作者：阮兴文工作单位：中共云南省委党校

农村集体的土地无权平等参与城市化发展进程，农民无权共享现代城市化发展带来的文明成果。概言之，城市化是不向农村集体土地和最不利的农民开放的。同时，《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”即我国排斥了乡村自主进行城市化的任何可能性，使得民众只能在政府指定或者承认的国有土地上进行城市建设。④这即是说，如果某一农村没有得到政府的承认，即便是该农村区域实现了人口与产业的聚集，实现了农业人口向非农业人口的转变，那么，其就依然属于农村。例如，江苏华西村在2008年时，土地面积已经从原来的0.96平方公里扩大到35平方公里以上，人口由原来的1000多人增加到35000多人，拥有8大公司，固定资产超过60亿元的华西集团，累积给中央和地方财政交纳的税收达8亿多人民币，⑤然而，在法律上，却依然属于农村，而非城市。即使在“摊大饼”式的城市化扩展中出现的“城市包围农村”的“城中村”现象，也正在被以“城中村改造”的方式国有化征收着。虽然“城中村改造”在一定程度能为被征收农民提供当时较合理的补偿交换条件，但当这一轮国有化征收改造完毕后，被“改造”的农民将永久失去自己原本的土地发展权（溢价归公）。

本质上是农民参与城市化、实现农民市民化的问题。我国目前歧视性的制度安排和城市化发展模式，已导致了扭曲的“半城市化”问题，严重损害了城市化发展中农民的合法参与权等，因此，应赋予农民平等参与城市化的各项权利。1、赋予被征地农民平等的市民资格。马克思指出“：土地是一切生产和一切存在的源泉，”⑥“是人类不能出让的生存条件和再生条件。”⑦在高速城市化进程中，农村集体土地是农民最重要的财产，也几乎是惟一的财产。其还承载着13亿中国人的粮食安全和7亿农民的生存和发展，理应受到法律的平等保护。因此，我们没有理由为了更多的人的更大利益而剥夺少数人的自由，我们也没有理由为了更多人的更大利益而牺牲少数人的利益。⑧尤其是目前“圈地运动”式的城市化扩张，可能往往还不是为了大多数人的利益。就此，有学者指出：“法律面前人人平等的理想，乃旨在平等地改善不确定的任何人的机会，他与那种以人们可预见的方式致使特定的人受损或获益的做法都是极不相容的。⑨因此，在农民因城市化发展而作出牺牲，失去自己的土地财产时，应从法律制度层面上保障农民获得名副其实的市民资格。凡是没有根本解决失地农民的市民身份和市民待遇问题的，一律不得征占农民土地。这是落实党的“统筹城乡社会经济发展”、“实现城乡一体化”战略思想的具体体现，必将从法律制度上为我国城乡经济社会的科学发展提供根本保障。实践已证明“：既保护也限制土地所有权的法律条款和这些法律条款的权威性是很宝贵的资源。”⑩即“只有在公共收益明显大于个人因正常期望受挫而蒙受的损害的情形中，才能允许对私域的行为予以必要的干预，并且应当提供一种手段，使人们能够确定某个特定目的是否已重要到了足可以证明为实现这个目的而对社会正常运行赖以为基础的原则进行破例为正当。”輯訛輥2、赋予农民平等参与城市规划的权利。权利正义论的差别原则要求，城市化建设应该在公平的机会平等条件下对所有人开放，并且应该有利于社会之最不利成员特别是城市化中农民的最大利益。另外，世界城市化的发展规律也早已证明，城市化是人类经济社发科学发展的一种文明结晶。规划是城市化科学发展的前提和基础，因此，应依法赋予被征地农民平等的城市规划参与权，农民群众平等参与决策的城市发展规划，才可能是科学的城市化，也才是农民自己的城市化。农民平等参与城市化规划的权利主要应包含如下内容：一是农民依法享有土地利用总体规划和城市发展规划参与决策权。

在进行规划时，农民特别是被纳入未来城市发展范围的农民，依法应当享有知情权、参与权、表达权和监督权。凡是绝大多数农民反对的规划，不能通过实施。规划一旦依法确定，具有法律效力，非经法定程序不得任意调整。二是农民应有参与城市化方式的规划选择权。即农民是以保留集体土地抑或是放弃土地的方式参与城市化建设，何时决定参与等，应由农民自己选择。三是农民参与城市化后应得到平等的市民化待遇，进而让该部分农民提前享受城市化发展带来的文明成果。赋予农民这一权利，能有效抑制“摊大饼”式扭曲的城市发展观和政绩观，击碎地方政府的“土地财政幻想”，实现耕地的有效保护和国家粮食安全，最终促进经济社会的科学发展。3、赋予农民集体土地平等参与土地市场交易的权利。“契约与自由同义，没有契约就没有自由。”輰訛輥“正是通过契约人们才获得自由。”輱訛輥一是集体建设用地使用权，只有成为真正可交易的商品，并能平等地参与市场竞争，才能充分体现其应有的经济价值。赋予农民平等参与土地市场交易的权利，前提条件是首先应取消政府对国有土地使用权一级交易市场的垄断权，转变职能，并退出土地使用权交易市场，恢复政府本来的市场监管者角色。二是应依法科学做好土地利用总体规划、城市规划和村庄、集镇规划。规划经政府、农民代表和专家学者等民主协商议定，并经人民代表大会表决通过，依法发生法律效力，未经法定程序不得修改。凡是纳入规划范围内的集体建设用地使用权，农民都可以按照法定程序平等参与市场交易。三是应整合现有国有土地使用权交易平台和市场，建立规范统一的建设用地使用权交易平台和市场，实现交易的便利化和低成本。四是应制定与之相配套的土地使用权交易所得税，并在农民、政府和用地者之间确定合理的分配比例，实现多方共赢。4、赋予农民平等参与城市化建设的权利。我国目前的城市化基本上是当地政府一厢情愿的城市化，甚至是某些少数官员的“政绩”城市化。咋一眼看去，高楼林立，灯火辉煌，还经常被冠以所谓的“最合适人类居住城市”、“全国生态文明示范城市”等等称号的也不在少数。但当你深入其中，才会深知其名不副实，与科学发展观相差甚远，严重缺乏广大市民特别是农民群众的积极参与，不是广大人民群众乐意居住和生活的城市。譬如目前一些地方热推的“赶”农民上楼的所谓城市化例子，就是最好的佐证。究其根源，在于被征地农民平等参与城市化建设权利的缺失。因此，应当依法赋予农民利用自己土地参与城市化建设的选择权，即有权要么在自己的土地上进行城市化建设，要么是以放弃土地来参与政府主导的城市化建设。如果是前者，农民有权依法进行规划，并经国家主管部门批准后实施。如果是后者，政府依法征收了农民土地，应为失地农民提供适格的市民身份，让农民以市民身份参与城市化建设，共享城市化文明成果。为实现这一权利，应从制度层面赋予地方立法权，出台适合当地城市化发展实际的地方性法规，规定可操作性的被征地农民参与城市化建设的各项权利。