土地产权论文：小议土地产权改革对农民的启迪

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本文作者：徐祯汪晓莺工作单位：东华理工大学

征地问题对生活保障问题现状及分析

在双方博弈过程中，农民始终处于弱势地位。大部分被征地农民能够及时足额获得征地补偿款，但这并未从根本上解决农民生活问题，不少被征地农民依然处于生活困境。目前，全国被征地农民总数估计在4,000万人左右，每年还要新增200多万人。大部份处于“种田无地，就业无岗，低保无份”的境地，成为新的“三无人员”。具体表现：第一，征地补偿款虽然做了一定上调，但总额依然较少，不足以形成创业资本的原始积累，也因无一技之长而找不到合适的就业岗位。尽管他们已经失去了全部或部分土地，但其农民身份依旧，无法进行职业转型。第二，社会保障体系覆盖面窄，许多农村地区社会保障体系尚未建立或不健全，广大被征地农民面临失去土地后的生活保障问题。土地的社会保障功能是农村社会稳定的重要因素，是农村社会的“稳压器”，一旦土地被征收或征用，农民不仅失去了经济来源，更重要的是失去了生活保障。造成上述情形原因十分复杂。首先是社会因素。社会发展大都要经历由农业化向工业化、由农村向城镇的过渡阶段。在这一社会转型过程中，农村、农业和农民成为其中的主要因素，农村社会最核心的资源———土地，必然引起众多利益主体的争夺。其次是制度和体制因素。伴随社会的转型，各种制度和体制亟需变革。但实际上制度和体制的变革总是滞后于社会的变革，这就为强势者争夺土地资源遗留了空间。作为弱势者的农民，在围绕土地的这场博弈中自然处于下风。最后制度不规范及体制的不完善不仅为强势者争夺土地资源创造条件，也为各种权力寻租现象开了方便之门。在这过程中，权钱交易、权色交易等各种腐败行为充斥其中。而从与土地有着天然联系的农民来看，由于其在围绕土地的这场博弈中失利，从而失去了赖以生存的土地资源。同时，由于国家现行征地制度及补偿安置办法的客观局限性及地方财力的有限性，一些被征地农民生活保障问题仍然得不到解决。其主要原因是伴随经济建设对用地需求的日益旺盛，被征地农民数量逐年累积、增加，越来越多的被征地农民纷纷进入城市，这使城市就业难的问题更加突出。征地后，一些农民收入下降，其消费支出反而上升，这些农民的生存问题变得非常紧迫。尤其是当前一些地方的农村社会保障体系还没有完全建立起来，被征地农民长远生计保障出现了难题。上述问题若得不到及时有效的解决，不仅无法实现城乡社会一体化目标，还可能出现更多社会不稳定因素。因此，必须从制度上进一步规范土地及相关问题。首先，农村土地所有制问题。农村土地究竟应该采取公有制还是私有制？这是历来颇具争议的问题。《决定》明确指出，农村土地实行集体所有制。现阶段看来是比较合适的：第一，土地私有化不符合社会主义的本质要求。城镇国有企业改革允许采取多种形式经营，也有更多的民营企业，甚至在一些地区私有经济和外资经济占绝大多数比例，但这不影响国家的社会主义性质，因为国家控制国民经济命脉，把握了最重要、最核心的资源。而在农村，土地是最为重要的资源，土地的私有化不仅会带来经济和社会的影响，也可能产生政治不稳定因素。第二，土地不仅具有经济功能，更具有社会保障功能。土地私有化可以从根本上解决耕地被吞噬、被征地农民增多的现状，但历史经验并非如此。在农村社会保障体系尚未建立和健全之际，实行土地私有化可能造成土地过于集中，不利于保障被征地农民的生存权利。当然，农村土地采取集体所有制，并不意味不可以进行体制创新。相反，完全可以且应当允许在集体所有制的框架内进行必要的制度创新。《决定》明确指出，“依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”，但对于处分权没有明确界定。众所周知，处分权是所有权中最为重要的内容，如果不对集体所有权加以限制，而任由村级组织以村集体名义自由处分土地，仍然不利于农民权益的保护。因此，在不触及农村土地集体所有制的同时，建议处分权由村集体经济组织和拥有土地经营权的个体农户共同行使，保障所涉个体农户的土地权益。其次，应当明确“公共利益”。“公共利益”不明确，易为地方政府实施“搭便车”行为提供方便，从而损害公众利益。一些地方政府借“公共利益”之名，以极低价格征用农地，再转手高价卖给开发商，谋取暴利。目前，“公共利益”究竟包括哪些内容，尚没有明文规定。《决定》指出“，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制”。那么，怎样界定才算是“严格界定”？立法能否做到“严格界定”？有人主张，“公共利益”难以一一列举，需要“公共”主观认定的。其实，所谓“公共”主观认定，实质是希冀启动民主程序来认定“公共利益”。对于民主不甚发达的现阶段，也许不应过于依赖民主。在缺乏法律的严格规范下，民主最容易遭遇强权的侵犯。因此我们主张，必须尽可能明确界定“公共利益”。其实这也是符合现代法治精神的。众所周知，在法治社会中，政府的权力应当被限制，限制之外的空间是公民的自由和权利。只有严格限制政府的行为，才能有效地保障公民的合法权益。“矫枉必须过正”，在当前农民土地权益不断遭受侵犯时，政府的自由裁量权理应受到更多、更严格的限制。第三，明确界定村集体与村民关系。在大量征地过程中，征地的主体转变为乡镇政府和村集体，最后达到了“自己征自己的土地”的目的，惟有被征地农民的利益遭受到严重损失。据有关资料显示，被征地农民中，生活水平较征地前提高的不到10%，而失去收入来源，生活水平降低的被征地农民占60%。另外，在被征用土地的受益分配格局上，地方政府占20%－30%，用地企业占40%－50%，村级组织占25%－30%，农民占5%~10%。在这一过程中，不仅政府扮演着极不光彩的角色，村集体组织也借政府“征地”之东风进而谋取利益，使得与土地有着天然联系的农民竟然无权参与任何有关土地转让的谈判。尽管《决定》要求，“按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障”，但比较遗憾的是，它对于“村集体”的界定及“村集体”与个体农民的利益关系界定等均过于原则性。所谓“村集体”究竟是指什么？据中国改革发展研究院对百名专家最新调查显示，49.1%的专家认为“集体边界不清楚，集体所有是一个模糊的概念”，另外，有64.6%的专家认为当前农村土地制度存在的主要问题是“农村集体土地所有权主体不明确，严重缺位”。因此，对于上述问题，亟需在下一阶段的具体政策法规中进一步明确。

对策与建议

加快建立和健全农村社会保障体系长期以来，国家十分重视“三农”问题，要求在现代化进程中既要转移农业资源，又要保护农民权益。但实践中，农业资源转移比较顺利，但农民权益保护却相对滞后，原因之一是国家和地方的有关法律条文中关于农业资源的转移和农民权益的保护问题总是不对称，即便有了相应的规定，但政策执行者们大多只握着前半部分关于农业资源的转移的条例作为强制执行的令箭，而有关农民权益保护问题的条例则常常被有意忽视。因此，一旦农民永久丧失土地使用权，失地或无地的农民如何生存便成了乡村社会的首要问题。为此，《决定》明确指出，“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”同时，还要求“非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”上述政策规定可以有效地解决被征地农民的后顾之忧，促进城乡经济社会一体化的目标尽快实现。保障农民流转土地的收益“土地流转”是农民把土地承包权转手他人,从中获得货币报酬或比照货币的实物报酬,这必然会存在一个市场经济的普遍现象———“高价卖出，低价买进”。构筑农村土地市场体系，使农村土地能够成为真正的市场要素，可以有效地改变土地价格和价值严重不对等的现状。让市场决定农村土地价格，很可能会出现价格相互攀比,并最终在比较高的价位上才能成交。这有助于提高农民收入、保护农民的经济利益。然而问题是，一旦全国性“土地流转”市场形成,很难避免购地者把地炒起来———并美其名曰“再转包”，届时农用地增值,如此形成一波高过一波的农用地地价,并使全国的地价空前膨胀,犹如过去的“炒房”。而这种“炒地”收益不仅不惠及农民，反而会阻碍农业的正常生产。一方面，应当保护农民合法的土地收益，农村土地在“流转市场”的正常升值收益，应当归于享有承包经营权的农民；另一方面，要尽快完善土地补偿机制,并严格限制土地非法倒卖。伴随农村土地进入交易市场，农民才开始真正成为市场主体了。然而，由于长期以来受计划经济的影响，农民市场适应和驾驭能力比较差，难以一下子融入市场。对此，应当有足够的思想准备和一些具体措施，其中最根本的是农民要属于农民自己的组织。这些组织须具备以下几个特点：第一，可以由政府引导，但必须是农民自己的组织，其成员身份须是农民；第二，必须形成网络性组织，可以先形成区域性的组织，待条件成熟时再组成跨区域甚至全国性组织；第三，该组织主要职能是为农民提供市场信息、形成产销链条及提供农技服务，但必须是非盈利性的。现有的村级组织可以保留，但应转变过去生产大队的习惯做法，其主要职能应调整为协助基层政府引导上述组织的构建，待上述组织成立后，对之实行监督和指导。