粮食构建论文：区域粮食功能区构建的刍议

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本文作者：王岳钧王月星吴早贵工作单位：浙江省农业厅

思想认识不到位由于粮食比较效益低，基层干部和群众对粮食生产积极性不高，粮食生产功能区建设上热下冷现象比较普遍，个别地方还存在抵触情绪。一是认为粮食生产功能区建设会对今后土地征用有影响，对当地经济发展不利;二是认为粮食生产功能区建设是省里要求的，应由省里负责建设，责任意识不强，工作主动性不够，建设资金存在等、靠、要思想;三是个别领导和其他部门认为粮食生产功能区建设是农业部门的事，党政领导过问很少，部门配合也不到位。资金投入不足粮食生产功能区建设内容多，尤其是农田基础设施建设资金需求大，所以，要顺利推进粮食生产功能区建设，必须落实足额的建设资金作保障。从实施2年的情况看，虽然整合了一部分资金，但仍未满足规划建设的资金需求，缺口在1/3左右。主要原因:一是尚未设立真正的专项扶持资金;二是整合资金的难度较大，机制尚未建立;三是地方政府投入较少，一些地方财政较为困难，无力投入，一些地方认为投资回报低，不愿投入。非粮化倾向显现粮食生产功能区建成后，田成方、路相连、渠相通，农田生产条件大为改善。一些种植大户人为抬高土地租金，租赁功能区土地，种植多年生经济作物或发展花卉苗木，部分功能区内农户也放弃种粮而改种经济作物，完全违背了建设粮食生产功能区的初衷。一些基层干部反映，种粮比较效益低的问题日益突出，功能区建成后要继续保持种粮难度越来越大。设施用地审批难随着粮食生产功能区建设的不断推进，生产主体要求开展社会化服务的呼声越来越高，设施用地审批难已成为当前粮食生产功能区建设中最为突出的问题。国家规定附属设施用地严禁占用基本农田，但功能区内育秧中心、烘干中心和农业机械仓库等用地势必涉及基本农田，用地得不到审批，社会化服务很难推进。建成后管护制度难落实粮食生产功能区建成后，由于受益主体与产权所有者不一致，受益主体又是千家万户的农民，相应增加了功能区管护的难度。从近2年验收情况看，一些功能区建成后，当地乡镇政府也制定了功能区管护制度，但有些管护责任人不落实，有些责任人精力不到位，特别是功能区管护维修经费不落实，导致功能区重建设轻管护现象普遍存在。

提高责任意识，严格责任落实，是粮食生产功能区建设任务保质保量完成的必要保证。一是提高认识，从“被动抓”到“主动抓”。加强对粮食生产功能区建设重大意义的宣传，使各级领导和群众的思想、行动统一到浙江省政府的决策部署上来，充分认识到建设粮食生产功能区是保障全省城乡居民口粮基本自给的迫切要求，是形势所迫，是社会稳定大局所需，从而提高建设粮食生产功能区的责任意识和动力，变被动为主动，上下齐心，形成合力。二是落实资金，从“局部建”到“全面建”。设立粮食生产功能区建设专项资金，明确各县(市、区)按照功能区年度建设规模不少于1.5万元•hm－2的投入标准列入财政预算，计划建设的功能区无论规模大小、基础好坏，都必须根据因缺补缺原则，确保资金投入。当年未投入资金建设的功能区，不能通过验收，保证每一个功能区建设质量落实到位。三是加强督查，从“表面查”到“深入查”。建立不定期督查机制，对每个功能区建设项目名称、地点、面积、资金筹措、项目进度等进行跟踪检查。对于验收通过的功能区，省组织随机抽查，未达标准的一律不予通过，扣除该县已建成面积。四是严格考核，从“走过场”到“动真格”。建立严格的责任考核体系和奖惩激励机制，对工作不力、建设进度慢的，定期进行通报批评;对未足额投入资金，未完成年度建设任务的，对党政主要领导实绩实行一票否决。另外，建议实行粮食生产功能区建成面积与用地指标相挂钩，对粮食生产功能区建成面积超额完成的县(市、区)优先安排用地指标，对未能按期完成建设任务的，减少用地指标。依靠机制创新和科技进步，提升粮食生产水平和效益，是粮食生产功能区建设的最终目标。以乡镇或村为单位，加快粮食生产功能区内土地流转，培育发展种粮大户、规范性粮食生产专业合作社，推进粮食生产租赁经营、全程托管、菜单式服务等，对功能区内的散户、小户开展产前、产中和产后一系列作业服务，使功能区的粮食生产达到“五统一”要求。因地制宜集成、配套、创新高产栽培技术体系，制订标准化生产技术规程，推进标准化生产，对粮食生产功能区内的种粮大户和其他粮食生产业主进行培训，提高农户的种粮技术水平，每个功能区实行农技人员挂牌服务，由专人负责指导，确保功能区粮食亩产吨粮、亩收千元。通过规模经营和科技服务，提高种粮收益，把粮食生产功能区的先进模式、先进技术、先进做法普及推广到非功能区，进一步示范带动全省粮食生产稳定发展。研究实施流转土地种粮补贴机制，是切实解决政府要粮和农民要钱矛盾的根本途径。粮食生产功能区建成后，如何确保真正种上粮食是一个现实而困难的问题。在粮食价格不可能大幅增长、种粮效益不可能大幅提高的前提下，要解决农民流转土地用于种植粮食，关键是要解决转出与转入双方的利益问题，既不能让土地流出户吃亏，也不要让流入户因高租金而失去种粮能力，要在政府要粮和农民要钱之间找到一个平衡点。因此，建议出台鼓励土地流转以及土地流转后用于种粮的补贴政策，即以粮食生产功能区为单位，以所在村为流转主体，将粮食生产功能区内土地集中流转到村集体，再以相对低廉的价格返租给种粮大户，其中的流转差价由各级政府或村集体进行补足，以解决目前粮食生产功能区不种粮和种粮大户承包土地分散质量差、租期短、价格高三大难题。如果全省53.3万hm2粮食生产功能区都能确保种粮，以目前平均粮食复种指数150测算，可以确保种植粮食80万hm2，生产粮食600万t以上。加快建章立法，建立长效管护机制，是粮食生产功能区长久发挥作用的法律保障。一是建议出台政策优先保障粮食生产设施用地，在不违反国家有关规定的基础上，利用基本农田预留指标，明确用地比例，保证育秧中心、烘干中心等粮食社会化服务设施用地的审批。二是尽快研究出台《浙江省粮食生产功能区保护办法》，对粮食生产功能区实行最严格的保护制度，从法律层面确保粮食生产功能区在较长时期内不被占用。禁止任何单位和个人在粮食生产功能区内种植多年生作物和挖塘养鱼。三是建立电子地图和数据库，将粮食生产功能区统一编号，上图入库，实行动态管理。四是推行政府监管+农民管护模式，明确乡镇政府为管护责任主体，并将使用权移交村两委，由村两委落实专人具体负责粮食生产功能区的管护，各级设立粮食生产功能区管护基金，用于日常维修管理等。