略论城镇化进程中农地增值

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农地增值收益分配的约束性条件分析

现阶段农地增值收益分配主要有以下三个约束条件：（一）地方政府对土地收入的过度性依赖所形成的财政之约束地方要发展，政府要开支，政府的稳定收入和城市基本建设投资是促进地方发展、加速推进城镇化的重要保证和主导性力量。理论上说，地方政府的稳定收入应以当地税源为主要依靠，但现实情况是，我国基层政府处在激烈的地方竞逐发展的环境下，以致于一些没有稳定财政来源的地区，特别是欠发达地区、少数民族地区、边疆地区需要通过举债、中央财政转移支付等方式来维持。随着20世纪90年代以来房地产价格的节节攀升，土地出让金等土地收入已成为地方财政的重要来源，很多地方政府把地方财政的来源系于土地，以未来土地收入作为举债的凭据。无论是东部还是西部地区，地方一般预算的财政收入只能应付政府各种日常运行成本以及社保民生支出等，而那些推动地方经济建设需要的资金只有依赖土地收入。这就给农地增值的分配构成了重要的约束条件。没有土地收入支持的地方就开展不了促进经济发展的建设和工作，“卖地真是被逼出来的”。[16]地方政府在对土地收入过分依赖的情况下必然会影响到农地增值的实践模式选择。（二）农村社区集体经济组织在城镇化转型过程中定位模糊的功能之约束农村社区集体经济组织，肇始于20世纪50年代初的农业合作化运动，经过了从初级社到高级社的合作化时期，三级所有、队为基础的时期，以家庭土地承包经营为主要形式的统分结合双层经营机制的经济合作社时期。农村集体经济组织的性质主要体现在经济方面，它坚持社会主义的公有制，以土地为中心的主要生产资料为组织内的农民集体所有，并通过宪法和法律直接予以确认。同时，它与农村基层社会的自治组织具有重合性。按照《村民委员会组织法》规定，农村基层社会的自治组织虽然是村民委员会和其下设的村民小组，但在当前的农村基层组织中，农村集体经济组织（经济合作社）与村民小组或村民委员会是同一机构，即两块牌子一套人马。而在某些地区农村集体经济组织名存实亡，有的缺乏规范化管理，有的地方管理人员素质低下等，诸多因素导致在土地征用过程中出现本来应有集体经济组织所有的补偿费由集体掌管反而不安全的情况，以致很多地方实行村账乡管、镇管。土地补偿费属于农村集体经济组织，农村集体机构及组织不存在的归被征地村、组农民集体所有，不能与村民委员会的资产混为一谈，将属于被征地农民集体所有的资产变成了村里少数人的资产。[17]在城镇化快速发展地区，土地增值更明显，而由于农村集体经济组织在实际操作过程中的定位特殊性、模糊性，以及与村委会的重叠性导致了农地增值的公平分配受到诸多制约。（三）失地农民在城镇化转型过程中城镇化资本不足之约束可以说，农民是当今转型社会中受到冲击最大的群体，要保障农民在中央提出的“三化”同步，即城镇化、工业化和农业现代化同步发展进程中寻求自己安身立命的场所，必须要强化农民土地权益的保障。从统计数据上看，农民外出务工，从事二三产业，在异地打拼的同时既加速了流入地的城镇化步伐，又推进了流出地的城镇化进程，是我国城镇化发展的主体力量。改革开放以来正是农民的顽强流动才使得我国固化的城乡二元结构逐渐消解，形成了以流动农民工为主要媒介的城乡复合型二元结构。但这种流动是不彻底的，外出务工农民大多数很难完全融入所在城市，要使这种复合型二元结构进一步扁平化，使农民顺利平稳地转成市民还有很长的一段路要走。也就是说，除了少数在市场经济中具有较强谋生能力的农民家庭能够自我实现城镇化外，大部分农民家庭不可能在短时期内放弃农地增值收益而自我城镇化。显然，无论是异地城镇化、还是就地城镇化，农地增值收益在农民家庭的合理公正分配是现在和今后一个时期，农民城镇化和增加农民城镇化质量的一个重要依托。因此，长远看要从法律层面保障农民的农地增值收益，必须明晰农村集体土地的权益归属，要加强农村集体土地所有权、宅基地使用权，集体建设用地使用权等确证颁证工作，真正使农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民经济组织，以破除失地农民在城镇化转型过程中城镇化资本不足之约束。

农地增值收益分配的优化选择和制度创新

基于上述分析，这里从四方面提出农地增值收益分配的优化选择和制度创新的对策建议：（一）以农村集体土地确权为契机，构建农村集体土地市场体系的法制基础围绕农地增值收益分配，存在很多利益相关方，要使各方多元化的目标能够彼此兼容共生、共同发展，必须构建一套以农村集体土地确权为基础，比较完善的农村集体土地市场体系。第一，有计划、有步骤地推进农村集体土地所有权的确证工作。我国农村地域广大，城镇化的进程也不完全一致，因此需要加大宣传力度，增加共识，降低农村集体土地确权的交易费用。农村集体土地的确权、登记、颁证工作是事关农民集体经济组织权益的基础性工作，任务细碎、繁琐，涉及面广，要具体到每一个地块的位置、边界、面积甚至其历史渊源，因此必须发动村庄有威望、有公益心的人士共同参与。第二，把握确权的层次。第一步，农村土地确权到村集体一级，实际上就是进一步规定农村土地归农民集体所有，确定农民集体土地的边界，明确村集体成员对集体土地这一财产的共同使用、处置权；第二步，正如目前作为国家统筹城乡综合改革配套实验区的成都所做的那样，在村确权的基础上，细化为农民个人承包农地的农地承包证、承包山地的山地承包证和农民的宅基地证。（二）以城镇化加速期为契机，把农地增值纳入法治、民主的轨道，形成多方共赢的农地增值机制一个完善的、多方共赢的农地增值模式离不开一个完善的法治、民主环境。围绕农地增值，有关各方具有不同的立场和出发点。从中央政府看，农地增值模式的优化要体现全面建设小康社会、构建和谐城乡关系、促进城乡均衡发展的需要；地方政府的立场则是依靠土地增值收益以弥补地方发展不足的资金部分；开发商在某种程度上是和地方政府捆绑在一起的。而我国的农民，他们是我国房地产市场中最大的利益相关方，农地增值是他们寻求安身立命、生存发展的基石，是他们迈向城镇生活的重要资本来源，但是由于农民作为单个无组织力量的相对弱小，其利益诉求在土地增值收益分配过程中被其他集团利益参与者削弱了。显然，中央政府在这一复杂体系中需要发挥关键作用，出台稳定的法律、政策产品，形成协调多元利益的法制体系，并允许各地根据不同的情况所做出微调。此外，这一体系中地方政府的重新定位也至关重要，由于农地增值收益已经深深地嵌入地方政府的土地财政当中，因此政府在农地增值市场上必须重新恢复公共服务型政府的守夜人和仲裁人的角色，培育有利于农民土地权利得到保证的各种农地增值收益分配模式创新和发展的土壤，让开发商和农村集体组织等多元主体在法治化的框架下去解决利益冲突。（三）以土地占补平衡、土地增减挂钩进一步完善为契机，逐步建立城乡统一的建设用地市场，适时推出“同地、同价、同权”目前我国建设用地市场实际上是一个城乡分割的二元市场，城市国有土地可以通过“招拍挂”方式实行市场配置，但乡村的集体建设用地只能在本村集体经济组织内部流转，农村的土地要进入城市市场体系，必须通过土地征收手续，即国务院和省级人民政府批准的土地征收环节。从保护农地的角度看，实行最严格的“耕地保护措施”，严格控制农地的变性是完全可以理解的。但从基层实践来看，由于我国的城镇化进程迈入了快车道，地方发展对建设用地的需求巨大，地方对土地财政依赖大，以致形成征地范围过宽，补偿标准较低，对农民权益的保障不到位，执行的标准和力度也参差不齐等现象，特别是强拆带来的社会矛盾时有发生，影响了社会的稳定。为有效避免此类情况的发生，国有土地管理部门和地方政府、社区集体从土地需求的实际出发，实施了“土地占补平衡、土地增减挂钩”等举措，其实质就是在一定程度上扩展了农村集体土地的流通范围，给农村建设用地入市开辟了新空间。成渝统筹城乡综合配套改革试验区的地票交易、联建、合作建房等都是一种新的探索。围绕建立城乡统一的建设用地市场，近期目标是，只要符合各类综合或专项规划，农村集体建设用地应该享有与国有建设用地同等的权益，通过土地使用权出让、产权交易、租赁、入股等多元化方式积极参与生产经营建设，确保其可持续的生存和发展能力；中期目标是，建立以规划和用途管制为核心的土地市场准入制度。无论何种性质的土地，都可以公开、有偿、公平进入建设用地市场,实现集体土地和国有土地在土地市场上的“同地、同价、同权”，让农民以土地权利参与工业化城镇化进程，分享工业化城镇化的收益，充分体现农民的主体作用，把土地增值的收益部分真正留给农民。（四）形成适应工业化、城镇化、农业现代化“三化”同步发展要求、有利于农地增值收益公平分配的新体制、新机制农地增值模式的优化、创新是在实现科学发展、全面建设小康社会的大背景下，不断解放和发展农村社会生产力、推进城乡综合配套改革的强大动力和必要手段，也是直面城乡均衡发展的新阶段，促进城乡融合发展的关键着力点和抓手。当前，城乡均衡发展要求进一步破除城乡二元结构、坚决调整不适应城乡发展一体化的生产关系和上层建筑，形成适应工业化、城镇化、农业现代化“三化”同步发展要求的新体制、新机制，为此，应在以下几个方面进一步厘清思路、提高认识。第一，以各地农地增值的创新实践作为政策、制度演进的基石，实行基层创新与顶层设计的紧密结合；第二，以农地增值模式的创新作为农民“进城入市”的突破口，实行城镇化与市场化的紧密结合；第三，农地增值模式的创新是一个从微观到中、宏观，从部分到整体，市场体系不断完善的增量过程，凸显了公平与效率的紧密结合。

本文作者：奚建武工作单位：华东理工大学人文科学研究院