农村“三变”改革法律问题分析

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摘要:近年来，随着我国“精准扶贫”、“”等一系列政策的稳步推进和实施，我国农村经济建设也进入了一个新的阶段。传统的依靠农村固有资源来促进农村发展的道路虽然也对农村经济的发展起到了很大的促进作用，但是随着我国面临全面建成小康社会这一目标的提出，传统的农村经济发展模式已经不能够保证这一目标的顺利实现。贵州省在我国的经济发展水平较为落后，为了促进农村经济的进一步快速发展、改善贵州省本地年农村贫困人口的生活现状，贵州省在农村的经济发展过程中因地制宜地提出了“三变”政策。这一政策在实施的过程中，虽然对农村经济的发展、贫困地区农民生活水平的提高起到了极大的促进作用，但是其中涉及的相关法律问题，如股权、土地、企业经营主体等一系列法律问题则值得分析。明确了“三变”政策所反映的具体法律问题后，这一政策才能更好地指导农村经济的建设和发展，从而从根本上改变农村经济的发展方式，促进农民生活水平的提高。

关键词:三变;土地流转;问题;对策

随着我国全面建成小康社会这一目标的提出以及进一步落实，农村经济发展成为了制约经济发展的重要因素。一旦农村的经济发展水平得到相应的改善，那么势必会进一步促进我国整体经济的发展，从而实现全面建成小康社会这一目标。贵州省自身在发展经济的过程中，因地制宜地提出了“三变”政策，这一政策的实施在一定程度上对农村经济的发展起到了促进作用。

一、“三变”政策概述及推进情况

(一)“三变”政策概述。三变政策是贵州省在促进农村经济发展过程中而提出并落实的一项政策，简而言之，“三变”政策是指资源变股权、资金变股金、农民变股民。具体而言，资源变股权是指以农村的闲置自然性资产和其他经营性从财产入股本村的经营主体，将本村的优势资源集中于该经营主体，保证该经营主体的快速发展;资金变股金是指在政府的引导下，将投入农村经济建设的资金通过合理的整合，转化为农村集体组织或者是农民持有的资金，农村集体或农民作为该经营性主体的股东;农民变股民是指，如果农民以其自身的土地使用权入股，该农民会取得一定的分红;如果该农民在经营主体中务工，则会取得劳动收入。由此可以看出，“三变”政策是充分利用了农村自身所具有的资源优势和人力资源优势，将农村的自然优势、人力资源优势、国家的政策优势以及广大农民整合的资金优势整合在一起，在脱贫攻坚、全面建成小康社会的关键阶段，促进农村经济的发展、促进农民收入的提高，最终保证全面建成小康社会这一伟大目标的实现。(二)“三变”政策在贵州省实施概况。在2015年中央文件将农村改革放在突出位置这一要求提出之后，全国各地均充分贯彻落实中央文件的基本精神。贵州省也是如此，并且在2015年中央文件的要求之前，2013年贵州省六盘水市已经因地制宜地提出了“三变”政策。改革的实质就是将国家、农民、社会等多方扶贫资源整合起来，集中力量精准扶贫，有效解决贵州偏远山区“三农”问题。①在“三变”政策的指导下所成立的企业大多数是属于农民专业合作社的形式，在我国，尤其是贵州省农村集体合作社发展起步时间较晚，正因为如此，贵州省在“三变”政策实施过程中，可以直接总结外国及发达地区的先进成功经验，同时结合贵州本地的实际状况，制定合理的发展方向和发展策略。在贵州省，六盘水市从2013年就实施了三变政策。在“三变”政策的指引下，六盘水市的农村经济得到了快速的发展，农民的生活水平得到了较大的提高，如六盘水市舍烹村，从2012年－2016年，在资源总量不变的情况下，该村的经济得到了较快的发展。具体而言，该村具有1326亩耕地、897．3亩水田、3970亩山地和林地，并且该村也是多民族聚居的地方。②在资源总量不变的情况下，由传统种植业发展出来了山地特色农业和乡村旅游产业，这些产业的融合，促进了该村经济的发展，并且创造了较多的就业机会，加速了农村劳动力资源的整合;此外，在2012年之前，该村的集体资产较少，但是“三变”政策实施后，该村集体资产已经增加到60万资金和部分集体合作社股权，大大提高了农村集体资产的数量;同时在资源整合后，该村也发展了4A级旅游景区，同时该村也成为了“三变”改革的发源地，具有较大的实地考察和旅游价值;此外在该村也成立了普古银湖中止养殖农民专业合作社、贵州娘娘山高原湿地生态农业旅游开发有限公司等一系列合作社。③由此我们可以看出，在“三变”政策实施后，对农村经济的发展和农民生活水平的提高起到了重大的作用。在六盘水市“三变”政策取得一定的成果后，贵州省委、省政府出台了《关于在全省开展农村资源变资产资金变股金农民变股东改革试点工作方案(试行)》，在这一方案中，省委省政府要求在贵州省全省内推广六盘水市“三变”的改革经验，促进农业结构调整，充分发挥农村的资源资源优势，促进农民收入水平的提高，确保2020年与全国同步全面建成小康社会。④目前贵州省“三变”政策已经在全省范围内推开实施，在实施的过程中也有诸多的法律问题存在，笔者将对贵州省“三变”政策实施过程中的法律问题进行分析。

二、“三变”政策落实过程中存在的法律问题

在前述中，笔者简要介绍了“三变”政策的基本概念和当前贵州省在实施农村“三变”政策的过程中所取得的一些成就，这些成就也反映出“三变”政策对于农村经济的发展起到了十分巨大的促进作用，对于整合农村的自然资源、人力资源以及资金资源，促进农民收入和生活水平提高都起到了重大的作用，但是“三变”政策实施过程所涉及的法律问题，依旧值得分析。具体而言，“三变”政策实施过程中的法律问题有以下几个方面:(一)土地使用权入股缺乏合理的评估机制。“三变”政策其中的一变就是要求资源变股权。在农村最主要的资源就是土地资源。并且在贵州省农村，随着绝大多数年轻劳动力外出务工，农村中有很多土地就闲置下来。为了促进“三变”政策的顺利实施，农村集体往往会用土地入股的方式参与到“三变”企业中去。⑤在实践过程中，土地的价格往往是由土地流转的几方进行协商，从而折合相应的股份，具体的价格完全是当事人几方意思自治的体现。但是根据《中华人民共和国公司法》第二十七条的规定，以非货币财产入股的，应当由专业的评估机构对其进行评估，对出资的财产进行核实。⑥也即，《公司法》对以非货币财产作家出资的，应当评估作价，在“三变”政策实施过程中，农村集体绝大多数是用集体土地进行出资，根据《公司法》的规定，以非货币财产出资的，出资财产应当作价评估。但是在实践过程中，农村集体作为出资的土地，其价格往往是与企业进行协商确定的，也即以双方意思自治所达成的价格，就代替作价评估的价格，成为最终农村集体入股的最终价格。这样的做法，一方面违反了法律的强制性规定，另一方面，如果双方达成意思自治所形成的价格过低，则会严重损害农村集体的利益，甚至在一定程度上会严重损害农民自身的利益。除此之外，对于土地评估而言，当前缺乏专业的土地流转评估机构和土地评估人才，这也造成了土地流转评估较难实现;由于当前我国没有一个明确的标准加之社会经济发展的某些不确定性，对于农村土地流转而言，土地的评估作价随意性较大，这些因素均可能造成损害农村集体和农民的利益，最终可能影响农村经济的发展和农村的稳定。(二)“三变”政策中股东退股机制的不完善。“三变”政策其中的一变即农民变股民。在农村成立由农村集体、农村作为股东的公司，其出发点是通过公司的经营，充分整合农村的资源优势，从而带动农村经济的快速发展。但是仅规定“农民变股民”的政策性条件是不够的，还要完善农村集体和农民的退股机制。在“三变”政策引导下成立的公司也会和普通公司一样，存在股东退股的问题。如果对农村集体或农民退股设置诸多障碍，在一定程度上可能会对农村集体和农民的利益产生很大的影响;如果对农村集体和农民的退股过于宽泛，如果农村集体或农民退股对企业的经营产生影响的话，这个也不符合贵州省“三变”政策所设立的初衷。当前我国《公司法》中现有的法律规定并没有平衡农村集体退股和公司正常经营的法律规定。因此，当农村集体或农民与“三变”企业产生股权纠纷，就只有按照《公司法》及司法解释的规定办理。《公司法》对于股权的转让主要是71条、74条、142条和公司解散的条款进行规定⑦。这些规定对于普通的公司股权纠纷，具有重要的法律依据，但是在“三变”政策指导下成立的公司，如果继续适用这样的规定则可能对农村集体、农民的利益产生重大损害，相反，过于宽松的退股约定也会对公司的日常经营产生不利影响。总之，当前贵州省“三变”政策的实施，涉及股东退股的问题，只有按照《公司法》以及司法解释的规定办理，由于“三变”政策指导下成立的公司的特殊性，仅仅适用《公司法》及司法解释，可能会对农村集体、农民以及公司产生较大的影响，因此政府出台相应的行政法规对其进行规制具有十分重要的作用。(三)公司破产清算后土地使用权的问题。根据我国《公司法》的相关规定，股东入股后，应当将货币资金或其他非货币资金转移到公司名下，这些财产就成为了公司的财产。⑧“三变”政策引导下成立的公司也是如此。这一类公司成立后，是以农村集体土地使用权或者农民对于本村集体土地的使用权作为出资，经村集体与公司协商、确定出资土地的作价后，通过流转的手续土地的使用权就转移至公司名下。也即“三变”政策指导下成立的公司，对农村集体所有的土地和农民拥有使用权的土地，具有使用权。这与其他公司获得土地使用权的方式不同，其他公司获得土地使用权是通过划拨、转让等方式，而“三变”政策下成立的公司则是通过流转的方式获得。这样的方式无法应对一旦公司进入破产清算程序后土地使用权归属的问题。公司获得了农村集体土地的使用权，当公司进入破产清算程序，根据《公司法》的规定，农村集体股东和农民股东应当对公司的债务在其债务出资范围内承担连带责任。农村的土地是保证农民基本生活的主要因素，也是保证农村社会稳定强有力的方式，一旦公司进入破产清算程序，如果要求农民对此承担连带责任，那么农民就失去了赖以生存的土地使用权;如果出于政策的要求，适当减轻甚至免除农村集体和农民的连带责任，那么债权人的合法权益则无法得到保障。如何平衡债权人和农村集体、农民股东之间的关系，在当前是没有法律对其进行规定的。“三变”政策的贯彻落实，最初是为了提高农民生活水平、促进农村经济的发展，但是设计公司破产清算后土地使用权的问题如果不能未雨绸缪地进行规定，那么一旦出现这样的情形，一方面会对农村经济的发展产生重大的影响，另一方面也会对公司、债权人的利益造成不可弥补的损失。

三、解决贵州省农村“三变政策”落实法律问题对策

在前述中，笔者主要从土地的评估机制、股东的退股机制和公司破产清算后土地使用权问题的争议三个方面分析了当前贵州省“三变”政策实施过程中存在的法律问题。这些问题如果不得到彻底地解决，则会严重违背“三变”政策实施的初衷。因此，在这一部分笔者将着重对这三个问题提出相应的解决措施，以促进“三变”政策的顺利实施。(一)完善“三变”政策下土地的评估机制。《公司法》已经明确规定了如果股东以非货币财产出资，应当做财产进行作价评估。但是当前贵州省“三变”政策指导下的公司，其获得土地使用权是通过与股东进行协商，在双方或三方意思自治一直的基础上，确定土地的价格。这样作价的方式是违背我国《公司法》规定的，并且其中是有暗箱操作的可能性。因此引入对土地评估机制是非常必要的。笔者认为，合理、完善的评估机制，不仅有助于实现土地使用权的真正价值，实现最终的实质公正，也有助于保证程序上的完整。对于土地使用权的评估，还应当确定土地流转作价评估的标准。根据本地的实际情况，对土地使用权的评估作价进行合理的探索，制定一套完整的作价评估方案，如耕地、林地、滩涂等不同性质的土地，有不同的作价标准;此外，评估费用的问题，笔者认为可以由公司、政府以及其他相关机构分摊，这样做的理由在于，“三变”政策本来就是为促进农村经济发展而提出来的，农村集体和农民是无法支付高昂的评估费用，公司作为直接受益者，自然要承担一部分评估的费用，但是考虑到公司在“三变”政策中起到的重要作用，其可以承担一部分费用;“三变”政策的实施，最终会促进农村经济的快速发展，土地的流转也是我国实现城镇化的必经阶段，政府作为社会的管理者，面对这样的变革，自然也要承担部分费用。所以，完善的土地评估机制不仅涉及到实质的公平、程序的公平，同时还要考虑到作价问题、评估费用问题等一系列问题，只有提前将可能出现的问题进行法律上的规定，才能未雨绸缪地应对改革中出现的法律问题，也能给司法机关处理此类问题提供充分的法律依据。(二)平衡农民股东退股与公司经营之间的关系。在前述中，笔者介绍了“三变”政策指导下，公司成立后的股东包括农村集体和农民，这也是符合“农民变股民”的基本要求，但是农民股东是通过自身对集体土地使用权进行出资，将其对土地的所有权转移给公司。如果农民股东退股，则可能对公司的正常经营产生严重的影响;但是土地是农民赖以生存的依靠，如果没有合理的退股机制，农民退股后失去了土地使用权，则就失去了其最大的生存依靠。所以在“三变”政策的实施过程中，还需要更加明确地规定股东的退股机制。笔者认为，退股在《公司法》中也有规定，这是股东的权利之一，但是对于退股也有严格的限制。农民股东作为公司的股东自然也享有这样的权利。笔者认为，如果公司正常经营，并且收益良好，公司可以按照《公司法》的规定和章程的约定，对股东分红，农民股东自然也可以获得收益，也就不存在退股的问题。对于平衡股东退股和公司经营之间的关系，可以按照《公司法》的规定，在公司章程中进行约定，充分尊重当事人之间的意思自治。如果公司在经营的过程中确实存在了困难，完全可以通过协商的方式完成股东的退股。为了充分保障农民的利益，在章程中约定的内容可以宽于《公司法》的规定。这样的建议是建立在公司与股东平等协商基础之上的，但是此建议也有一定的缺陷，也即农民股东其自身法律素养不够高，在与公司的协商过程中能否为自己争取到合理的利益有待考虑，笔者认为，司法行政部门可以专门为“三变”政策引起的纠纷，指派专门的律师为其提供法律援助，以维护农民股东在退股时的合法权益。(三)完善土地流转方式和保证破产清算后债权的实现。在前述中，笔者论述了当前“三变”政策指导下成立的公司获得土地使用权是通过与农村集体协商后，在各方意思自治的基础上形成的，而后通过土地流转的方式将使用权转移给公司。如果公司进入破产清算阶段，在前述中笔者也从两方面分析了其中存在的缺陷，因此完善土地流转方式和保证破产清算后债权的实现则是应对这一问题的关键。笔者认为，在几方进行协商的过程中，应当对土地的使用权、所有权进行明确，也即农村集体虽然以土地使用权出资，但是土地的所有权依旧是属于农村集体所有，在公司成立之后，农村集体也要成为该土地的管理者。对于流转方式而言，农民是以若干年的使用权出资，笔者认为，为了避免风险，可以将使用权转让缩短期限，期限到期之前由公司和农村集体协商，重新签订流转合同。这个过程要简化流转的程序，缩短流转的时间。这样，一旦公司出现经营困难，股东的损失可以降到最低。此外，一旦公司进入破产清算程序，就涉及到债权债务的问题，这一问题从农村集体组织和农民成为公司的股东之际就已经存在，只是在公司破产清算程序中凸显出来。笔者认为，解决这一问题，要充分发挥公司公积金的作用，一旦公司进入破产程序，公积金应当首先用来弥补农民因此所受到的损失，此外在公司章程中应当明确规定农民享有对土地的承包权，而公司享有的是使用权，只有这样，土地的使用权即使被作价用于偿还公司债务，农民也不会丧失其对土地的承包权，债权人将土地用于其他用途，农民依旧可以从中获益。同时，农民作为股东，自然要承担一定的风险，但是应当注重对农民所承担的风险进行分散，只享受收益而不承担风险是不符合社会主义市场经济的基本规律的，因此平衡二者之间关系时，不能着眼于消除农民股东所承担的风险，而应当适当将其弱化。

四、结语

“三变”政策在贵州的推行和实施，对农村经济的发展和农民生活水平的提高起到了非常重大的作用。虽然在这一政策的实施过程中尚未出现一些问题，作为法律工作者应当透过现象看到事情的本质，及时发现背后存在的法律问题，并提出相应的解决建议，这是法律工作者的义务，同时也是责任。只有未雨绸缪，才能从容应对。“三变”政策对于农村经济快速发展所作出的贡献是毋庸置疑的，但是其所存在的问题也是不容忽视的。只有正视这些问题，并及时制定相关的制度对其进行弥补，才能真正发挥“三变”政策在推动农村经济发展和农民生活水平提高的作用。

作者:喻厚智 单位:贵阳市中级人民法院