农村宅基地制度改革分析

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农村宅基地制度改革的主要做法

根据中央改革要求，义乌市在相关法律法规和政策制度方面强化顶层设计，平衡各方利益，结合各项国家级改革，逐步探索出农民住房保障的多种实现形式。多形式完善宅基地取得及置换方式。义乌市在改革地区探索出了不同区域农民住房保障多种实现形式，即在城镇规划建设用地红线范围内实行新社区集聚建设，在城镇规划建设用地红线范围外实行“空心村”改造，远郊区实行“异地奔小康”工程。1.城镇规划红线范围内，实施城乡新社区集聚建设。新社区集聚建设政策的核心内容是满足农民基本居住需求前提下，允许集聚建设对象以户为单位申请宅基地取得及置换。村集体经济组织成员可以宅基地上合法的住宅建筑占地面积为基数，按1∶5或每人175平方米建筑面积置换具有完全产权，可以直接入市交易的高层公寓，同时剩余可置换权益面积还可以在相应地段继续选择产业用房、商业用房、商务楼宇、货币等一种或多种方式置换。该模式实现了土地利用由粗放型向节约集约利用型的转变，引导了人口产业有序集聚，优化了城市品质。目前，全市在建7个集聚高层公寓项目，配套7个产业项目，预计安置农民1.44万余人。2.城镇规划红线范围外，实施“空心村”改造。义乌市相关政策规定城镇规划区范围外除“宅基地换住房、异地奔小康”工程以外的村庄，都可以实施“空心村”改造。改造以拆除村内危旧房、盘活闲置宅基地、畅通村内道路、改善人居环境为目的，实行“零增地”改造，义乌市对“空心村”改造中安置基数予以明确，原则上不得实施“全拆全建”。实施改造的村庄，采用联立式住宅安置，对建筑密度、容积率、房屋檐口高度进行严格控制，且不再规划建设多层、高层公寓。3.对远郊山区村庄实施“异地奔小康”工程。义乌市对地处偏远、人口稀少、自然承载力弱的远郊山区村庄，根据群众意愿，实施“异地奔小康”工程。异地奔小康工程分为集中安置、货币补偿安置、就近行政村安置三种类型。其中，集中安置是在山区村比较集中的镇街单独选址，规划安居社区；货币补偿安置是村级组织成员或配偶在本市其他区域有合法房产的，可放弃房屋安置，拆除山区房屋后，享受货币补偿安置补助及旧房残值补偿；就近行政村安置是采取整村拆建，以大中小户确定本集体经济组织成员的房屋补偿面积。目前，义乌市共有5个“异地奔小康”工程在建项目，可安置下山脱贫对象1.1万人。多举措探索宅基地自愿有偿退出机制。义乌市在确保农民宅基地权益不受损和保障“户有所居”的前提下，探索宅基地有偿退出的不同方式，真正实现宅基地减量化管理。一方面，退出宅基地复垦形成“集地券”。结合浙江实际，义乌市打造城乡建设用地增减挂钩升级版和新形态，实行“集地券”管理制度。将宅基地使用权人自愿退出的宅基地以及参加城乡新社区集聚建设、“空心村”改造和“异地奔小康”退出的宅基地等建设用地进行复垦，验收合格折算成建设用地指标，即“集地券”。“集地券”实行台账登记，建设项目需要时再挂钩在市域范围内统筹使用，从而达到零星的建设指标集中统筹利用。义乌市通过“集地券”有效打通了新型城镇化、农村现代化之间的“任督二脉”，破解了发展空间不足的难题。“集地券”可以进行交易，政府设立最低保护价40万元/亩，初次交易获得的收益在扣除村级集体经济组织计提纯收益的10%之外归宅基地使用权人所有。“集地券”可进行银行质押贷款，拓展金融功能。目前，义乌市建立了“集地券”后备资源库，预计可盘活全市农村存量建设用地2000亩以上，统筹用于民生项目，破解了城乡土地统筹利用难题。现在全市56个村实施了“集地券”政策，政府回购收益已达7960万元，平均每村142.14万元。另一方面，退出宅基地用于再分配。义乌市规定对于自愿退出农村宅基地的农民，可以根据土地级差有序参加城乡新社区集聚建设，或进行纯货币化安置补偿，保证农民宅基地权益不受损。腾退的宅基地用于集体经济组织内部宅基地再分配的，回购价格由农村集体经济组织参照宅基地基准地价与宅基地使用权人协商确定，政府给予每平方米1000元的补助，全市已累计退出农村宅基地3.3万平方米。与此同时，全面开展城市有机更新。义乌市大力实施了5.78平方公里老城区更新改造，通过货币补偿、产权调换、货币化安置凭证三种补偿方式退出“城中村”宅基地。首批启动的3个区块改造，占地567亩，房屋建筑面积共计约32万平方米，涉及1954户，目前已拆除到位。多渠道完善宅基地权益保障方式。加快农村住房历史遗留问题处理，全面实施农村宅基地房地一体的不动产统一登记，完善宅基地抵押流转等用益物权，实现由单一居住功能向多功能转变。1.有序处理农村住房历史遗留问题。义乌市将农村住房历史遗留问题区分为严重违法和轻微违法，其中宅基地超过批准面积或按户控面积少于一间36平方米、住房超建少于一层，至今未依法处理，视为轻微违法列入历史遗留问题处理范围。义乌市对轻微违法的纳入有偿使用范围，有偿使用费参照宅基地楼面基准地价，以宗地为单位，由村集体经济组织按20年使用期限向农户一次性收取，并根据超占建筑面积大小，采取累进制收费办法。严重违法的按照土地管理和规划法律法规予以拆除。2.建立城乡置换权益交易制度。义乌市出台相-6-关政策文件，规定城乡新社区集聚建设对象退出宅基地或放弃宅基地分配资格权的，折算成置换权益，该权益可以交易，且政府设定最低保护回购价，确保农民权益不受损。目前，全市置换权益已成交1729宗，成交面积17.62万平方米。3.全面开展宅基地抵押及尝试宅基地使用权转让。2015年12月，义乌市依法办理了全国首宗农民住房财产权抵押登记，发放全国农村宅基地抵押贷款第一单。目前全市24家金融机构均可开展业务办理，累计办理宅基地抵押登记125宗，抵押金额达2.24亿元，贷款金额1.64亿元。同时，在保障基本居住条件的前提下，允许农村宅基地使用权人自愿将依法取得的客票宅基地使用权连同地上建（构）筑物，通过买卖、互换或其他合法方式转让给本市特定受让人，使用年限最高为70年。多途径探索宅基地使用制度。义乌市充分发挥市场配置资源的决定性作用，实现宅基地从永久无偿使用向分类有偿使用转变，提高节约集约利用水平，促进农村宅基地高效配置。一是允许宅基地有偿调剂。允许宅基地分配权进行调剂，农民无偿分配取得的宅基地在落地前，如权利人自愿放弃落地权退出宅基地的，在确保“户有所居”的前提下，遵循自愿有偿的原则，可由村集体经济组织统一回购，再通过市场公开配置方式有偿调剂给本村集体经济组织成员。日前，义乌市的赤岸镇蒋坑村通过“空心村”改造取得的宅基地分配权，首次通过拍卖会实施公开拍卖，共成交40平方米，每平方米均价3350元，蒋坑村也因此成为全市农村宅基地制度改革以来实行有偿调剂的第一村。二是完善宅基地有偿选位。宅基地有偿选位是义乌市农村集体经济组织自发的基层创新，开展农村土地制度改革后，义乌市将群众首创之举上升为制度设计，鼓励以公开竞争方式进行有偿选位，实现宅基地市场化配置。据初步统计，全市农村集体经济组织累积收取有偿选位费约110亿元，其中大部分费用用于更新改造区的基础设施配套和经济困难户建房补助，有效解决了公建设施资金和经济困难家庭建房资金问题。

改革中遇到的“硬骨头”

宅基地制度改革为义乌市经济社会发展注入了新的动能，但改革已进入深水区，碰到的都是难啃的硬“骨头”，主要体现在以下4个方面：宅基地规模总量控制较难。按目前实行的宅基地取得及置换标准，农村宅基地一般都不足以拆后新建，农民建房基本涉及宅基地规模增加，至少是先增后减，一般意义上的村庄综合整治成效不明显，规模控制任务十分艰巨。村庄建设资金筹措较难。在农村宅基地取得及置换等过程中，从拆旧建新，到村庄基础设施配套建设，都需要投入大量资金。在一些偏远地区，农村集体经济比较薄弱，筹措村庄基础设施配套资金难度还是比较大。宅基地遗留问题处置较难。虽然相关法律法规对农村宅基地的面积及其他权利进行了严格规定，但从实际来看，农村宅基地在管理上仍存在着诸多不易解决的问题。如存在少批多建、未批新建、规划不符、“一户多宅”等各类宅基地历史遗留问题，如果实际操作中稍有不慎，就容易引起群众不满，造成矛盾纠纷。宅基地使用权转让权能体现较难。宅基地仅允许在集体经济组织内部流转，宅基地权利和权能不够完整，抵押权也难以实现，市场价值也难以真实体现。如何为金融机构分担放贷风险，并对承贷农民予以一定风险补偿等问题，也还需作深入思考和研究。

完善农村宅基地制度的政策建议

明确宅基地取得及置换的对象和程序。《土地管理法》规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”何为农村村民？一般理解为是指居住在农村的村民，包括农村集体经济组织的成员；经主管部门批准由外地迁入的农业户口农民；离休、退休及退职的干部、职工、复员军人和华侨、侨眷、港澳台同胞持合法证明回原籍定居的居民；农村集体经济组织招聘的技术人员在当地落户且户口已迁入当地农村的人员等。但在实践中，对服兵役前本村集体经济组织成员的现役义务兵和士官、入学前属本村集体经济组织成员的全日制大中专院校在校学生、在服刑前本村集体经济组织成员的正在改造人员等特殊人员，是否属于农村村民的范畴，现行法律法规和地方政策都没有明确的界定。特别是对原本村集体经济组织成员在审批宅基地后因招工等原因户口已迁出、或因继承拥有合法产权房屋的非本村集体经济组织成员，在界定其是否属于宅基地取得及置换对象时，还须地方政府作进一步明确，以免出现利益纠纷。在取得及置换程序上，《土地管理法》规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府审批。”基于浙江省农村宅基地行政审批权限已经委托下放至镇政府（街道办事处），农村宅基地取得及置换可以采用由农户向村集体经济组织提出申请，报所在镇政府（街道办事处）审批、市政府备案；对涉及使用新增建设用地的，须报市政府办理农转用审批手续后，再由所在镇政府（街道办事处）审批、市政府备案。宅基地取得及置换可采取多种模式。模式一：实施城乡新社区集聚建设。在城镇规划建设用地红线范围内的村庄，按照价值相当原则，用宅基地取得及置换集中统建的高层公寓和产业用房，实行生产用房和生活用房相分离，这既保护了民众的合法权益，又促进土地节约集约利用。模式二：实施农村有机更新改造。在城镇规划建设用地红线范围外的农村，以落实“一户一宅”为重点，推行农村有机更新改造，在政府核定的村庄建设用地规模内，充分发挥村集体经济组织作用，依据村庄发展一体化规划，鼓励突出地域特征，建设坡地村镇，通过有效盘活存量建设用地和闲置宅基地，优化和调整村庄用地布局，科学合理安排农民建房，积极有序推进农房更新改造。模式三：继续完善“空心村”改造和“异地奔小康”工程。对已经批准并正在实施“空心村”改造的村庄，严格执行“零增地”模式开展新农村建设；对地处偏远、人口稀少、自然承载力弱的远郊山区村庄，在村民自愿的基础上，允许参加新社区集聚建设或继续实行“异地奔小康”工程政策，让农民有更多的选择权。宅基地历史遗留问题分类处理。当前，农村许多宅基地因存在历史遗留问题导致不能办理不动产权证书，进而无法实现宅基地的抵押担保、入市流转等权能，宅基地的价值也无法有效体现。义乌市根据前期调查分析，将农村住房历史遗留问题分为两类：一类是违反宅基地审批程序和面积控制标准的未批先建、少批多建；另一类是违反规划控制标准的房屋建筑面积超标和房屋高度超限。义乌市按照“尊重事实、一户一宅、面积法定”的原则，采取“轻微违法优先处理、确权登记同步跟进”的总体思路，妥善处理历史遗留土地和规划问题。但按照目前《土地管理法》的规定，农村村民非法占用土地建住宅的，须责令退还非法占用的土地，限期拆除新建房屋。这与当前宅基地管理实际和经济发展现实需要已经不完全相适应。笔者认为，从义乌市的试点经验看，农村住房历史遗留问题可具体分为3类情况进行处置：第一类，对符合土地利用总体规划且符合宅基地使用条件非法占用土地建住宅的行为，由乡镇人民政府责令改正、补办手续或处以罚款，同时予以确权登记；第二类，对不符合土地利用总体规划的，由国土资源行政主管部门责令退还土地，限期自行拆除地上建筑物；第三类，对符合土地利用总体规划但不符合宅基地使用条件的，由乡镇人民政府责令退还土地，地上建筑物交由农村集体经济组织公开处置。上述不同类型的处置方式，更加符合当前经济社会发展以及宅基地管理的现实需要，更好地保障了宅基地完整权能的实现。

作者:陈 彬 单位:浙江省义乌市国土资源局