转型期地方政府创新农村管理论文

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一、地方政府创新农村管理体制的几个发展阶段。

从严格的意义上讲，在改革开放初期，开展农村管理体制创新的地区较少。究其原因，是因为政府改革的重点在经济体制领域，“乡政村治”体制也刚创立，还有待于巩固和继续完善。但是，随着经济体制改革的深入和市场经济体制的逐步建立，传统农村管理体制越来越难以适应形势发展的需要，在中央政府未有余力顾及农村管理体制之时，部分地方政府开始主动进行农村管理体制创新。此后在不同时期，先行创新地区影响带动了其他地区的体制创新，然后是自下而上，逐渐在中央政府层面形成影响，最后促成了中央政府从整体层面出台政策法规措施，促进了农村管理体制创新的深入发展。从各地创新实践来看，农村管理体制创新发展历程大致可分为三个阶段：

第一阶段，20世纪80年代后期至90年代：围绕发展经济和解决农村“有人办事、有钱办事”，调整村级组织架构，农村管理体制创新开始出现。这一时期，国家以经济建设为中心，推行农村家庭联产承包责任制，农业生产发展迅速，农民收入增加。本时期政府创新农村管理体制，重点是加强村级组织建设和发展农村集体经济。同志指出：“加强农村基层组织建设，壮大集体经济实力，是做好农村管理工作的重要基础。关键要做到两条：一条是有人办事，一条是有钱办事。有人办事，就是要把村党支部和村委会班子建设好；有钱办事，就是村级集体经济要有一定的实力。”如80年代末改革开放先行地区广东省创新农村管理体制，在乡镇政府下设派出机构－－农村管理区办事处，统筹农村管理事务，理顺管理、贴近自治，发展农村集体经济，推动了农村社会经济的快速发展。“1988年至1998年广东农村管理区办事体制实施的10年，正是广东农村工业化和城市化突飞猛进的10年，表明了农村管理区办事体制适用于广东实际的合理性，促进了广东农村工业化、城市化以及农村福利共同体的建构。”为适应现代农业规模经营的发展趋势，广大农民对集中土地规模经营的呼声越来越高，出现了农村股份合作制的新方式。总的来看，由于政府专注于经济发展，本时期农村管理体制创新不多，有的地方创新虽取得成效但未得到中央政府的认可和推广，影响只局限于本地区内。

第二阶段，2001———2008年左右：地方政府创新农村管理体制的全面启动，建立适应城市化现代化发展的新体制。随着社会主义市场经济的快速发展和城市化进程的加快，我国进入了一个新的发展时期，农村社会的结构和形态等方面都发生了巨大变化，但农村在经济、社会管理和城乡建设等方面，仍存在滞后于改革形势、滞后于市场经济发展、滞后于城市化进程等问题，特别是城乡二元体制造成的制度约束仍然存在，城乡差距呈现逐步扩大之势。因此，建立起适应城市化现代化发展的农村管理新体制，成为地方政府迫在眉睫的重大任务。本时期，地方政府结合本地实际，充分发挥探索创新精神，从多个方向对农村管理体制进行了改革探索创新，主要有三条改革路径：第一条是城市化创新路径。农村管理体制创新以农村城市化为目标，朝着加快农村管理体制向城市管理体制的转变开展体制创新，具体表现为加大农村区域重组合并、加快“村改居”等。全国城市化发展较快地区均开展了不同模式的“村改居”和农村管理体制创新。第二条是内部管理制度创新路径。农村管理体制创新方向，是着重对农村内部的集体经济管理制度和财务管理制度进行创新，确保农村社会经济的稳定和健康有序发展，同时也促进了政府职能的转变，这方面以广东省佛山市引进农村财务第三方管理建立新型农村财务管理制度为典型代表。第三条是农村社区建设创新路径。通过对农村管理体制进行社区化系统的改革和创新，建立起新型农村社区管理体制，具体内容有建立农村社区体制、政府公共服务延伸到村居、完善社会管理、建立社区多元治理结构、提升农村社区服务和加大基础设施建设，建立起现代农村社区新型管理体制。至2010年底，已有7个省份的27个县（市、区）被民政部命名为“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”。经过多年的不断探索创新，全国众多地区逐步建立起了适应现代化大城市发展的农村管理新体制。

第三阶段，2009年至今：地方政府创新农村管理体制的继续深入。进入21世纪，各地纷纷对农村管理体制进行了改革创新，随着改革的不断深入，逐渐暴露出一些农村管理体制深层次的矛盾和问题。村级组织长期以来“三套班子、一套人马”的管理模式，集“基层自治、经济管理、公共管理和服务”于一体的农村管理体制，既不利于农村公共事务规范化和专业化管理，又不利于化解农村矛盾，已越来越凸显其局限性和弊端，成为新时期农村体制创新的矛盾问题交织焦点。为了适应新形势发展的需要，各地结合实际情况，对农村管理体制进行了从混合型体制到分离型体制的创新探索，逐渐形成了各具特色的分离型农村管理新体制。一是广东顺德“政社分离”模式（2009年），着重探索了政府行政管理与农村自治事务的分离；二是广东南海“政经分离”模式（2011年），探索了村民自治组织与集体经济组织的分离。从以上改革开放以来各个时期各地创新农村管理体制的发展历程可以看出，农村管理体制创新的逐步深入是新时期以来中国传统农村管理体制转轨和社会转型的综合性产物。农村管理体制创新从体制崩溃后的逐渐恢复，到注重组织建设和发展集体经济，再到逐渐探索体制转轨，进而明确改革方向，而后攻坚克难继续推进，经历了一个由浅入深、由量变到质变、由解决实际问题到逐渐明确创新方向、由单纯组织机构调整到综合配套推进的创新发展过程。这种发展趋势也说明，农村管理体制创新改革已开始进入关键期，矛盾和阻力会越来越大，需要加大力度解决重点难点问题，继续开展探索创新，最终建立起适应社会主义市场经济的农村管理新体制。

二、地方政府创新农村管理体制的主要内容

地方政府创新农村管理体制的内容，虽然具有时间差异性、对象差异性和地方差异性，但总的目标，都是围绕着中央提出的“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，完善基层社会管理服务，建设中国特色社会主义社会管理体系”和“统筹城乡发展，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”，建立起适应工业化城市化现代化发展的新型农村管理体制。通过对转型期各地各级政府农村管理体制创新实践的总结，我们概括农村管理体制创新主要有七个方面内容，这几个方面内容并不是完全分离独立的，而是存在着较为紧密的联系，实行内容分类是为了论述上的方便，如实行村改居推动农村管理体制转型，其中就包含有转变村级组织职能、改革村级集体资产的管理运作和改革农村财政投入机制等内容，开展农村社区建设也与推进政府公共服务均等化、创新农村多元治理结构密不可分，它们共同构成了农村管理体制创新的主体内容。兹具体分述如下。

1、实行“村改居”。“村改居”是地方政府为推进农村城市化而实行的将村委会改为居委会，以及围绕“村改居”进行的村级组织管理架构设置、职能转变、政府财政投入政策、农民集体用地转国有地政策、户口政策和合并村政策等一系列政策创新的过程，是农村管理体制向城市管理体制转型的具体实现。“村改居”的创新路径，是地方政府以农村城市化为目标，朝着加快农村管理体制向城市管理体制的转变开展体制创新，其目标是试图突破城乡二元分离体制，实现城乡一体化。“村改居”后，大多数“村改居”社区的管理体制既区别于典型的农村管理体制，也区别于纯城市社区管理体制，处于村委会向城市社区居委会的一种过渡形态，仍具有浓重的农村管理色彩。“目前多数村改居社区仍按照原来村委会管理模式进行管理，只是牌子从村委会换成了居委会，社区管理运行体制和组织架构没有完成相应的转换。”因此，地方政府实行“村改居”仍然属于农村管理体制改革的范围。由于“村改居”政策涉及面广、利益牵动多、改革难度大，必须在政府、村级组织和村民之间取得最佳平衡，其政策创新在农村管理体制创新中数量最多，所占比重最大，所以，“村改居”是农村管理体制创新的重要内容。

2、转变村级组织管理职能。随着工业化城市化的快速发展和国家出台取消农业税政策，村级组织的工作任务发生了重大转变，农村行政管理和社会管理事务工作量日益加大，农村村民对政府公共服务和公共产品的需求增加，农村村级组织的管理职能转变成为体制创新的重点内容。在广大农村，村级组织的职能开始出现了转变，“以工业反哺农业并取消农业税为转折点，政府在农村地区的政策指向和目标要求发生了剧烈的变化，村级组织的职能也由协助政府汲取资源和管制向为农户提供服务转变。”而在经济发达地区，地方政府则将创新村级组织职能设置作为建立新型体制的重要内容，对村委会实行政企分开、政资分离，规定村委会的主要职责是履行村民自治范围内的事项和协助镇政府从事社会行政管理工作，办理辖区内公共事务和公益事业，提供社区服务，指导股份合作社工作，不能直接参与任何经济经营活动，逐步实现了从以往的重发展经济重行政管理到管理与服务并重的职能性转变。在此基础上，各地继续深入探索将混合型管理体制改为分离型管理体制，如广东南海探索实行“政经分离”，将村委会与村集体经济组织分离开来，弱化村委会对集体经济组织的领导及村委会的经济职能，村委会的主要职能转为社会管理和社区服务，村主要领导不再手握经济支配权力，村集体经济组织获得了“独立”，为农村管理体制彻底转变为城市管理体制打下了初步基础。

3、创新农村集体经济管理体制。在整个农村管理体制转轨过程中，农村集体经济的管理与转型也是体制创新的重要内容，关系到在农村管理体制改革过程中农民权益的保障。农村集体经济管理体制的创新有两部分内容：其一是探索更加有效的农村集体财务管理体制，引入社会中介组织规范农村财务管理工作。社会中介组织,一般来讲就是独立于政府之外的社会组织,它依照国家的法律和法规成立并运行,以公平、公正为宗旨,在国家(政府)与社会之间发挥功能传递作用,在市场主体之间发挥服务纽带作用。社会中介组织不从属于政府,政府也不能干预社会中介组织的活动,社会中介组织具有典型的中立性、公正性、权威性。如何利用社会中介组织具有中立性、公正性和权威性的特点，充分发挥社会中介组织在国家政府与社会之间的功能传递作用，适应现代化城市化发展的新形势，完善对农村基层社会有关事务的有效管理，有关地区在这方面作出了十分可贵的探索创新。如广东省佛山市引入“第三方”（即有资质的社会中介组织）进行管理，从根本上使农村财务管理更加规范，更好地消除因农村财务管理不规范而引发的社会不稳定因素。其二是改革村级集体资产的管理和运作，为推进村改居和体制转型准备条件。如探索农村集体经济组织（经济社或股份合作社）按《公司法》转制为股份制公司，工商登记领取执照后照章缴纳营业税所得税，作为市场正式主体，参与正常的市场竞争；探索成立村级集体资产办公室对村级集体资产进行管理和运营，资产管理办收益扣除必要的管理费用开支外，主要用于当地社区公共福利事业等费用开支；探索实行固化股权量化资产，将农村股份合作社的股份分为集体股和个人股，集体股及其收益留作集体积累，用于村公共事务和福利事业开支，试图解决农村集体资产产权主体不明确、产权关系不明晰、产权制度安排社区封闭性等问题。

4、推进农村社区建设。美国经济学家刘易斯提出了二元经济结构理论，认为社会经济的发展都要经历从落后的一元农村经济结构到工农并存的二元经济结构，然后随着农业人口不断地从农村流向城市，转到劳动生产率较高的现代工业，最后才能实现工农业的均衡发展，形成一元经济结构。但由于我国社会结构显著的二元化特征，城乡发展始终存在过大差距，在农村庞大人口结构和生产力落后的情况下，全面实现农村城市化，实现城乡一元化管理，从客观来讲并不现实。因此，开展农村社区建设，实行农村社区管理，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量，就成为统筹城乡发展的现实道路选择。建立健全新型农村社区管理和服务体制，是农村管理体制创新的重要目标。党的十六届六中全会提出了“积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”的要求，将农村社区建设作为今后一个时期的重点工程。民政部2006年9月下发通知，要求在有条件的地区开展农村社区建设的探索和试点工作，2007年下发《全国农村社区建设实验县（市、区）工作实施方案》，2009年3月开始开展“农村社区建设实验全覆盖”创建活动。至2011年9月，全国共有86个县（市、区）被命名为“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”。在建立适应现代化城市化发展农村管理新体制的探索中，农村社区建设走的是一条与农村城市化完全不同的路线，它把农村（行政村或自然村落）看成是一个社区，通过开展农村社区建设，让农村居民拥有均等化的公共基础设施和公共服务，享受与城市同质化的生活条件和各方面平等的权利。农村社区建设在农村管理体制创新上带来的最大变革，是在村级设立了一个上可以承接政府公共管理和服务、下可以直接服务村民的社区服务中心制度平台，这就改变了原来农村党支部、村委会和集体经济组织三驾马车的组织格局，创设了新型农村管理体制组织架构。如2009年在“农村社区建设实验全覆盖”创建活动中，江苏省张家港市采用“一村一社区”模式，在175个建制村全部建立了社区公共服务中心，形成了农村社区管理体制的新格局。从2008年起，广东省中山市率先探索“2+8+N”的农村社区建设模式，将政府公共服务、文化体育等设施延伸至农村社区，创新农村社区管理新模式。

5、创新农村多元治理模式。建设多元主体治理模式是农村管理体制创新的应有之义。社会组织是农村基层社会管理的主体之一，也是农村管理体制的有机组成部分。社会组织在促进政府转变职能、强化农村自治能力、提供农村居民服务、拓展就业、密切干群关系等方面具有重要作用。因此，地方政府创新农村管理体制要加快培育和鼓励发展公益性、服务性农村社会组织，通过发展社会自治力量，把政府部分公共事务管理职能转移出去。同时，在进一步加强村委会建设和村民自治的基础上，扩大民主自治的范围和对象，如广东南海探索建立农村社区协调共建机构———社区事务理事会和社区事务联席会议，创新农村多元治理结构。理事会和联席会议由村党组织成员、村委会成员、村民代表、驻村单位代表、非本村户籍人员代表等组成，担负起沟通、协调本村社区事务的重要作用，对村辖区内的重大事项进行协商和监督，将外来企业和人员纳入社区管理，有效挖掘和盘活了农村社区共建单位的人财物资源，调动农村包括本地外地各类人员参与管理和建设的积极性。

6、创新农村管理的资金投入机制。资金问题是政府在改革创新农村管理体制过程中面临的根本性制约因素。根据规定，农村管理体制改为城市社区管理体制，社区干部工资补贴、办公经费、办公场所、市政管理、教育、社会保障等费用应由政府承担；开展农村社区建设，所需经费、人员配置、场地设施建设等，都需要由政府大量财政资金投入。目前，政府逐渐开始承担“村改居”社区和农村社区的公共设施建设和公共管理职能开支经费，但如果只依靠政府单一投入渠道，缺乏其他投入机制，农村管理费用将面临资金严重不足的局面。庞大的管理费用和紧张的政府财政资金，势必缩小农村管理体制创新的范围，减弱体制创新的力度，使得体制创新难以达到预期目标，这也是多数地区在村改居社区和农村社区建设投入依旧必须依靠村集体经济支撑，村改居社区仍然大多实行农村管理体制的根本原因。“城乡二元结构问题，在很大程度上表现为政府对农村资源投入的不足，尤其是在农村基础设施建设和公共服务方面，财政资金的投入比较匮乏，政府欠账比较严重”,因此，必须创新基层管理的资金投入机制，除了要加大政府财政投入的力度外，还要拓宽资金吸纳渠道，改变公用产品全部由政府提供的局面。通过创新资金投入机制，缓解农村管理创新中政府的财政压力，促进农村管理的顺利开展，是农村管理体制创新的重要内容。

7、推进政府基本公共服务均等化。公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、与经济社会发展阶段相适应的、体现公平公正原则的、大致均等的公共物品和公共服务，主要包括就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、文化教育、环境保护等领域。我国公共服务分布不均衡性明显，特别是农村享受到的社会公共服务水平较差，因此，大力推进公共服务均等化是地方政府创新农村管理体制的重要内容之一。在农村管理体制创新中，经济发达地区推行公共服务均等化措施较实，步伐较快，如广东省佛山市着力探索以建立覆盖城乡、功能完善、管理有效、服务高质的政府服务为目标，2011年在所有485个村委会全面建成村级政务服务中心，将政府服务延伸到村居，理顺基层组织关系，完善配套政策措施，建立起适应统筹城乡发展需要的农村管理服务体制，推进了农村的公共服务均等化。北京市怀柔区积极探索，从2008年开始搭建了区、镇（乡）、村三级农村社会管理服务工作平台，重点统筹了村级社会管理服务中心的服务管理资源，采取“融合式”农村社会管理服务新模式，在行政村设立“一心六站一点”（即一个村级社会管理服务中心和下设六个工作站，自然村设立便民服务代办点），搭建起集人、地、物、事、组织为一体的综合性社会服务管理平台，并通过一门式、上门式、定期式、代办式等六种服务方式为村民提供高效便捷的服务，协调了“条”“块”关系，打造出“融合式”农村社会管理服务新模式。这些例证显示出，公共服务均等化也是转型期地方政府创新农村管理体制的重要内容。

三、地方政府创新农村管理体制取得的主要成果

1、探索“村改居”和开展农村社区建设，逐渐破解传统城乡二元管理结构，明确了农村管理体制创新方向。地方政府实施的农村体制改革具有浓厚“城市化”倾向，加大农村区域重组力度，积极推进了规模较小村的合并和“村改居”，实施了农村股份合作社股权固化和集体资产的量化工作，转变了村委会的管理职能，逐步实行了政企分开、政资分离，规范了村级集体资产的管理和运作，加大了城市化的集约建设力度，实行了基层管理体制由农村管理体制向城市管理体制的转变，突破了旧农村管理体制的整体框架，传统城乡二元结构逐渐瓦解，逐步形成了适应发展、建设和改革三大战略转移需要的新体制。各地在村改居方面进行了持续深入的探索，逐渐明确了城市化工业化进程加快形势下农村管理体制创新的基本方向：从农村管理体制转向城市管理体制。农村社区建设则从另一条路径进行了成功的探索：把农村（行政村或自然村落）看成是一个社区，通过开展农村社区建设，实行农村社区化管理，让农村居民拥有均等化的公共基础设施和公共服务，享受与城市同质化的生活条件和各方面平等的权利。虽然基于不同出发点，二条创新探索路径的做法也完全不同，但都指向同一目标———向城市社区管理体制看齐，实现城乡一体化发展，并初步建立起了各具特色的适应城市化现代化发展的基层管理新体制。

2、探索建立村居行政服务中心，将政府服务延伸到村居，形成了农村对接城市化的基层管理新格局。在农村管理体制创新过程中，各地方政府结合实际，积极探索建立以覆盖城乡、功能完善、管理有效、服务高质的政府服务为目标，通过政府服务延伸到村居，理顺基层组织关系，完善配套政策措施，建立适应统筹城乡发展需要的管理服务体制，推进公共服务均等化，增强党和政府的服务能力和威信，实现政府管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，促进了地方经济社会持续、和谐发展。如广东省珠三角地区至2011年，各市基本建立起了村居行政服务中心，作为镇政府行政服务中心在村居的延伸机构和便民服务平台，实行“一站式”窗口服务，并理顺村居党组织、村委会和村居行政服务中心的关系，政府将所需经费纳入财政预算，实行“费随事转”。在村级设立了一个上可以承接政府公共管理和服务、下可以直接服务村民的社区服务中心制度平台，这就改变了原来农村党支部、村委会和集体经济组织三驾马车的组织格局，创设了新型农村管理体制组织架构，形成了农村对接城市化的基层管理新格局。

3、探索强化村党组织核心领导地位，转变村委会职能，进一步理顺了村级组织关系。农村管理体制创新，还体现在规范了村级各类组织职能，加强了村党组织建设，突出了村党组织作为村级各类组织和各项工作的领导核心地位，规定村党组织负责决定村经济、政治、文化和社会建设的重大事项，组织和领导村民委员会、集体经济组织和行政服务中心依法行使职权。同时重点探索了村委会职能由经济管理职能为主向搞好公共管理提供公共服务转变，理顺了村级各类组织关系。如广东顺德探索村委会“去行政化”，实行“党站合署，交叉任职”，突出了村党组织的核心领导地位，重构了村级组织权力结构；东莞也十分强调村党组织在村级组织中的领导核心地位，探索建立以党组织为领导核心的包括村级政务服务中心在内的村级组织体制；南海实行“政经分离”后，弱化了村委会的经济管理职能，强化了党组织对集体经济组织的领导。加强农村基层党组织的建设，转变村委会工作职能重点，是创新农村管理体制取得的重大成效之一。

4、探索“政经分离”，初步建立起了农村集体经济管理新体制，为基层管理体制转型提供了条件。政经分离改革，找准了农村基层治理的突破口，实现自治职能与经济职能之间的分离，在体制上理顺了农村基层治理格局。随着“政经分离”的逐步深入，基层自治组织也摆脱了以往“重经济、轻管理”的弊病，回到社会管理和居民服务的本位上来。在集体经济管理上，探索“政经分离”为农民带股进城作好体制上的准备，确定以“产权清晰、权责明确、科学发展、管理规范、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度为目标，在坚持农村“两确权”的基础上，大胆突破，创新探索农村集体资产产权制度改革，逐步实现农村股权固化和市场化，着力解决农民权益收入问题，千方百计减少农村股权利益争议，初步建立起了农村集体资产出租、出让到农村集体资产管理交易中心，农村资金管理到农村财务监管中心的农村集体经济管理新格局。

5、探索引入社会组织管理农村财务，推进政府职能转变和政府购买社会服务，为构建多元治理结构提供了经验。引入的社会中介组织，以新的组织载体独立农村集体财务，其过程始终在各层级多方位的监督之下，政府、集体、农民和中介组织各就各位，各负其责，相互制衡，有效地实现了农村集体资产和财务监管中“权、责、利”的有机结合，体现了集体财务管理上的合法与公正，使利益各方找到了一种新的平衡。政府从原来主导农村集体财务监管的既是“运动员”又是“裁判员”的双重角色转变为监督中介组织的“裁判员”角色，有效地实现了角色的转换，推进了政府职能的转变。引入社会中介组织管理农村财务的费用，以政府购买社会服务的形式，由政府财政转移支付，实现了农村公共产品提供主体的多元化。从外部引入社会中介组织来管理农村财务，借助社会中介组织的中立性、公正性和权威性，克服了农村财务管理制度上的旧有缺陷，体现出农村管理体制改革创新已逐渐从单一依靠政府管理转向多元主体治理，是一次重大的体制探索创新。

作者：刘宇明工作单位：吉林大学行政学院