农村社区社会组织参与精准扶贫研究

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一、农村社区服务类社会组织参与精准扶贫的三维理据

（一）理论依据：协同理论中的多主体合作。农村社区服务类社会组织协同参与精准扶贫工作虽然目前方兴未艾，但精准扶贫工作的社会化大趋势必然会推动越来越多的农村社区服务类社会组织参与到精准扶贫工作中来。从理论层面来看，协同理论为农村社区服务类社会组织协同参与精准扶贫工作提供了良好的理论依据。协同理论起初来源于自然科学领域，是20世纪70年代由德国理论物理学家哈肯创建的，之后逐渐扩展到社会科学领域，意指社会发展的各种要素之间的和谐共生、协调同步和相互合作、协调同步。在公共服务的供给过程中，协同理论强调政府、市场和社会的协同互动，从而达到公共服务供给的高效率。这就要求政府、市场、社会的力量在权力和权利方面保持协调，形成共同参与、分工协作、责任共担，使多方得以协调，形成对公共事务共管共治的格局。在精准扶贫中，协同理论同样具有解释力，它要求打破政府单一的扶贫主体地位，将农村社区居委会、农村社区服务类社会组织、企业、农村社区居民等多元主体纳入精准扶贫工作，通过各主体间的协同合作，为扶贫客体提供更为个性化和多样化的物质和精神服务。（二）政策依据：党和政府政策支持的历史沿革。2006年4月，国务院颁布的《关于加强和改进社区服务工作的意见》提出要“大力培育社区生活服务类民间组织。支持和鼓励社区居民成立形式多样的慈善组织、群众性文体组织、科普组织和为老年人、残疾人、困难群众提供生活服务的组织”，a为了进一步发挥农村社区服务类社会组织的服务功能，2008年10月，党的十七届三中全会又提出要“培育农村服务性、公益性、互助性社会组织，完善社会自治功能”。b2010年中央一号文件提出要“培育发展社区服务性、公益性、互助性社会组织”，c2011年12月国务院办公厅颁布的《城乡社区公共服务体系建设“十二五”规划》中明确提出要“支持引导社区自治组织、各类社会组织、志愿者参与社区服务”。d党的十八届三中全会正式提出了社区服务类社会组织的概念，并强调“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记”。e这一系列相关政策文件的出台，虽然没有直接提到社区社会组织参与精准扶贫，但党和政府一直在积极鼓励和支持农村社区服务类社会组织参与农村社区公益慈善、志愿互助、科技服务等事业，这无形中为农村社区服务类社会组织参与扶贫工作奠定了良好的基础。于2013年11月做出了“精准扶贫”的重要指示后，为了进一步发挥社会组织在精准扶贫工作中的作用，2014年11月，国务院办公厅了《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》，提出要“支持社会团体、基金会、民办非企业单位等各类组织积极从事扶贫开发事业”。f农村社区服务类社会组织作为基层的社会力量参与精准扶贫工作，为实现扶贫资源供给与扶贫对象需求的有效对接发挥了作用。（三）现实依据：基于多元优势的考量。1.瞄准性优势：实现精准识别与精准帮扶的有机结合。精准扶贫，精准识别是前提，精准帮扶是关键。其中，精准识别就是要搞清楚“扶持谁”的问题。农村社区服务类社会组织地处农村，其组织成员也是社区居民，对本地的村情知根知底，因此，与其他扶贫主体相比，其在精准识别贫困对象方面更具有说服力。而精准帮扶就是要搞清楚“怎么扶”的问题，最重要的是要了解扶持客体的需求。根据马斯诺需求层次理论可以得知，贫困最主要的是生理需求没有得到满足，因此，“物质支持”是重点，生理需求满足后，安全需求、社交需求、尊重需求以及自我实现需求这些“精神支持”也不可或缺。就精准扶贫的内容看，在教育、文化、医疗、卫生、慈善、科技服务等方面，政府部门和企业无法精准地对接这些帮扶需求。而农村社区服务类社会组织的类别多种多样，包括各类教育培训、文化娱乐、公益慈善、农业推广、医疗卫生等协会组织，基本上可以涵盖精准扶贫的方面。因此，农村社区服务类社会组织可以为农村贫困户提供各种个性化服务，可以避免过去扶贫过程中容易出现的“脱靶”现象，因而与其他扶贫主体相比具有瞄准性优势。2.便捷性优势：距离与即时的双重保障。政府、企业和非基层社会组织等扶贫主体在精准扶贫过程中，往往由于地域性的阻隔而不能够随时随地近距离接触扶贫对象，因而在精准扶贫中容易出现两个方面的问题：一是无法准确地了解扶贫对象的需求；二是无法即时性地为扶贫对象提供帮扶。因此，政府、企业等扶贫主体往往只注重在精准扶贫中满足扶贫对象的物质需求，而贫困的原因具有多样性，如疾病、残疾、劳动力缺乏、文盲等都是致贫的原因，因而，扶贫应是全方位、多层面的。而农村社区服务类社会组织可以弥补上述不足，它可以不受地域限制近距离了解扶贫对象的个性化需求，并随时随地为农村贫困户提供便捷化的帮扶。3.可持续性优势：资源投入的不间断性。精准扶贫工作是一个持续性工作。其一，过去农村扶贫集中以“输血式”扶贫为主，这种扶贫模式只能够短暂地解决农户的燃眉之急，而无法提高农村贫困户的“造血”功能，而“造血功能”的获得本身需要的周期较长。其二，各类精准扶贫项目一般具有临时性和短期性，一个项目完成之后还需要持续性地投入各类资源，并进行维护和管理。其三，脱贫过程中容易出现风险和不确定性，比如市场波动、干旱、疫病等，这就需要扶贫主体进行持续性关注和资源投入。上述问题通过政府和市场来解决效果都不是很好，而农村社区服务类社会组织由于本身地处基层，其贴近扶贫对象的天然优势可以持续性地为扶贫对象提供各种帮扶服务。

二、农村社区服务类社会组织参与精准扶贫的多重困境

首先，政府重视程度不够，民众参与度较低。长期以来，我国“强政府、弱社会”的格局一直没有改变，尽管十八届三中全会强调要重点培育和优先发展社区服务类社会组织，但农村社区服务类社会组织还处于初步发展阶段。虽然国务院办公厅出台了《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》，鼓励社会组织参与精准扶贫，但在实际精准扶贫工作中，政府仍然对农村社区服务类社会组织设置了各种门槛，表明政府对农村社区服务类社会组织的信任度明显不够，加之农村社区服务类社会组织因各种条件的限制而无法在民政部门进行登记，因而其在精准扶贫参与方面面临“玻璃门”，很难从政府、企业和社会各层面汲取各种资源。此外，由于农村贫困群众公共意识的缺乏以及思想保守僵化，加之基层政府的宣传力度不够，他们往往更愿意相信政府派出的帮扶干部和驻村工作队，而对农村社区服务类社会组织持怀疑的态度，对其提供的扶贫服务要么参与不积极，要么其参与也是流于形式。其次，缺乏协同合作机制，无法形成精准扶贫的合力。精准扶贫既是一个政治问题，也是一个社会问题，需要汇聚政府、市场和社会的广大资源来有针对性地解决。各种扶贫主体之间往往是优势互补的。这就需要整合各扶贫主体的力量，充分发挥各自的优势，构建协同合作的长效机制。农村社区服务类社会组织是政府和扶贫对象沟通合作的桥梁与纽带，其在资源连接和扶贫效能提升方面能够发挥重要的作用。然而，在现实的精准扶贫工作中，政府往往垄断着扶贫资源，加之“官本位”的思维定式，政府与包括农村社区服务类社会组织在内的其他扶贫主体间形成了一种不对等的关系，难以建立各种协同合作平台，因而无法真正形成各主体间的信息沟通、协调合作、服务联办、需求反馈等合作机制。再次，缺乏独立自主性，不能精准识别和精准帮扶。资源依赖理论主张：“对资源的需求构成组织对外部的依赖，资源的重要性决定依赖程度”。a我国大多数农村社区服务类社会组织是依靠行政力量推动成立的，社区服务类社会组织对基层政府和社区居委会存在着严重的资源依赖。比如农村社区服务类社会组织往往依靠基层政府和社区居委会为其提供活动场所和经费资源，导致组织无法摆脱行政力量的干预，从而缺乏独立自主性。这种基于资源依赖而形成的具有“行政合法性”的农村社区服务类社会组织在提供精准扶贫服务时，往往会成为政府和社区居委会政绩的附属品。社会组织在精准扶贫工作中只能被动地接受政府的工作，无法真正深入社区居民当中，倾听贫困居民的意见，反映其真实的帮扶需求，无法真正实现“精准识别”和“精准帮扶”。最后，服务能力欠缺，难以保障扶贫工作质量。农村社区服务类社会组织一般具有“穷、小、弱”的特点，服务能力严重不足，具体表现为以下方面。一是办公场所缺乏，筹集资金困难。许多农村社区服务类社会组织并没有固定的办公场地，特别是一二线城市的农村社区，社会组织办公场地严重缺乏。此外，经费严重短缺，政府资助、社会捐助、服务性收费、会员收费的资金毕竟有限，难以保障贫困帮扶工作的效果。二是组织成员年龄结构不合理。一般农村社区服务类社会组织成员年龄偏大，中老年成员居多，而中青年的比例相对较少，多数青壮年长期在外打工，这使得农村社会服务类社会组织“老龄化”现象十分严重。三是文化程度偏低，缺乏专业知识和技能人才。随着城镇化进程的不断发展，农村有知识有文化的“社区精英”往往流向城市，从而导致社区服务类社会组织成员文化程度偏低，专业知识和技能人才缺乏，特别是农业技术、产业开发、专业社工等方面的人才十分稀缺。四是内部治理结构不规范。农村社区服务类社会组织社内部基础架构不完整，理事制度、财务制度、监督制度、管理制度等方面都缺乏规范性，组织权力机构失灵、执行机构中“一言堂”以及监督机构弱化现象突出，导致农村社区服务类社会组织在运行过程中容易偏离精准扶贫的目标。

三、构建农村社区服务类社会组织参与精准扶贫的长效机制

一是切实转变观念，加强宣传引导与政策支持。在精准扶贫工作中，政府要为农村社区服务类社会组织提供制度空间。虽然中央出台了《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》，但这只是宏观方面的指导，缺乏实际操作性，因此，需要进一步出台具体的实施细则，特别是针对农村社区服务类社会组织参与精准扶贫，应从登记注册、申请、开办等方面降低准入门槛，简化手续，从税收、财政、信贷等领域给予其政策倾斜和优惠服务，出台具体的专项操作性措施和方案，更好地引导农村社区服务类社会组织参与精准扶贫。此外，政府需要加大宣传力度，培养农村社区居民的公益慈善意识，传播先进的扶贫理念二是构建有效的协同合作机制，形成精准扶贫的合力。要构建以社区为平台，以政府购买服务为牵引，以农村社区服务类社会组织为载体的精准扶贫协同合作机制。建立基层政府、社区居委会和农村社区服务类社会组织联席会议制度；建立信息沟通机制；建立需求反馈机制。三是坚持“去行政化”，构建精准识别和精准帮扶机制。基层政府和社区居委会可以放手让社区组织深入社区群众当中，通过实地察访、面对面交流、社区论坛、社区信箱等形式，了解贫困居民的帮扶需求，形成文字材料提供给相关部门，使精准扶贫工作能够把好精准识别关。在此基础上，根据贫困居民的帮扶需求，社区可以制定具体的帮扶清单，社区各类社会组织可以根据这些清单结合政府购买扶贫服务项目的需求，自主选择合适的精准扶贫项目，从而实现扶贫工作的精准对接。四是加大培育与扶持力度，促进社会组织的快速成长。地方政府应充分整合政府、基金会、企业、金融机构和媒体等多方资源，通过建立农村社区服务类社会组织孵化基地，通过设立农村社区服务类社会组织扶持基金、重点项目培育基金和公益创投基金等方式对农村社区服务类社会组织进行扶持。与此同时，政府部门应不断完善政府购买服务机制，为农村社区服务类社会组织提供资金支持。五是构建人才培训开发与引进机制，切实提升精准扶贫服务能力。构建科学合理的人才培训开发与引进机制，提升组织成员的素质是保证农村社区服务类社会组织能够承担精准扶贫工作的关键。可定期邀请高校的学者对社区服务类社会组织成员进行培训。农村社区可以利用电子信息平台，在网络上招募大学生志愿者参与农村社区服务类社会组织的扶贫工作。经济条件较好的地区可以通过制定相关优惠政策来吸引大学生到农村社区就业，提升社会组织的服务能力。

作者:刘耀东