农村互助养老服务制度发展研究

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摘要：农村互助养老服务存在认可度低、帮扶效果不理想、可持续发展因素少等问题，治理方式需要进一步优化。多中心治理理念的“中心—分级”运行逻辑为农村互助养老自治性的实践提供参考，主体多元化理念为农村互助养老的发展提供指引，互动多样性为丰富农村互助养老服务内容提供借鉴。在多中心治理的视角下，需要在明确老年人、村（居）两委、社会服务机构等主体的基础上，形成老年人帮扶中心、村（居）两委社会治理中心、社会服务机构—互助养老服务供给中心，并制定完善的服务方案，共同提高农村互助养老服务的效果。

关键词：多中心治理；农村互助养老；发展路径

农村互助养老服务制度的完善对建构养老服务体系，减轻农村家庭养老服务的负担以及提高农村老年人的生活水平等具有重要的意义。此外，农村现有的养老保障制度在内容体系、结构体系、层次体系等方面存在诸多问题[1]，亟须开展以互助养老、社区养老等为主的养老服务模式。因此，《民政事业发展第十三个五年规划》提出要“大力支持农村互助型养老服务设施建设，发挥村民自治组织作用，积极动员村民和社会力量参与运营服务”，以之为基础，我国各地区因地制宜，并逐渐发展出医养结合、“五院合一”等农村互助养老服务模式。

一、现实之困：农村互助养老服务存在的问题及原因

目前，我国大部分地区的农村采取单一化的治理方式，该方式借助单一的治理方式来整合与协调社会关系。在这一治理背景下，农村互助养老服务因缺乏其他资源的介入，加之服务主体互动性不够，因而在服务认可度、帮扶效果以及持续性方面出现问题。（一）服务认可度低。主要表现在：其一，不了解互助养老服务。很多农村居民对互助养老服务的服务方式、运作原理、管理机制等缺乏基本的了解，往往将互助养老服务与政府的工作联系在一起，如笔者在实际调查中发现，很多农村地区的互助养老设施安置在村委会的办公场地，这会使得村民习惯性地认为村委会是农村互助养老服务的唯一主体。其二，不认可互助养老服务。现实来看，一些农村居民并不认可农村互助养老服务，认为家庭才是老年人的最终归宿，而其他养老服务模式只能作为家庭养老的辅助。其三，反对互助养老服务。有些农村地区参考城市社区的做法，以购买服务的方式在本地区开展互助养老服务项目，但项目在运作过程中需要老年人或其家属配合参与，而很多服务对象因作息、劳作等时间冲突而无法参加活动，甚至在得知活动结束后不能得到物资回报时，对互助养老服务逐渐产生抵制的态度。造成以上问题的原因还在于：其一，农村互助养老服务的开展缺乏制度的引导。许多服务的开展都会借由原有的软硬件条件，并在此基础上逐渐发展成人们普遍接受的服务模式，但对农村来说，互助养老服务的开展没有相关的制度铺陈，又缺乏软硬件的支持，其治理方式难以得到服务对象理解是必然的结果。其二，观念引导的问题。由于缺乏观念的引导，农民“养儿防老”的家庭养老保守观念依然流行且具有代际传递性。在这一观念的指引下，许多农村老年人和其家庭成员对互助养老服务漠不关心，即使互助养老服务具有一定的显著效果，也无法撼动其对家庭养老的认可。（二）帮扶效果不尽理想。主要表现在：其一，与老年人需求差距较远。农村老年人的需求包括生活照料、康复、照护、用药、精神慰藉等内容，虽然现有的互助养老服务能满足老年人的精神慰藉需求，但由于缺乏专业化资源（如康复和照护资源）的介入，农村互助养老服务的质量提升空间较小，难以最大化满足老年人的需求。其二，成本和收益较难衡量。农村互助养老服务的发展需要综合考量成本和收益两方面内容，在成本方面，开展农村互助养老服务需要付出时间、人力、资金等成本，建设方式基本为自筹自建，较高的建设成本降低了部分农村地区的积极性；在收益方面，农村互助养老服务主要集中于生活照料、心理安抚等内容，其效果在短时间内难以精准衡量，许多开展互助养老服务的地区逐渐失去耐心。出现以上问题主要是因为：其一，其他服务主体介入程度较低。服务主体多元化发展是有效、持续地开展互助养老服务的前提，在农村，能介入互助养老服务的主体少之又少，部分经济相对发达的农村地区通过创新治理方式，试图将社会组织引入农村互助养老服务中，但其开展的服务项目较少，难以达到预期效果。其二，没有充分考虑农村的人文环境。很多互助养老服务参与主体因没有充分认识到农村人文环境，经常将城市的服务模式直接复制到农村，导致服务对象响应程度低的尴尬局面。（三）可持续发展因素较少。农村互助养老服务若要持续进行下去，需要具备诸多条件，包括：第一，硬件条件。如对活动场地、服务设施、环境改造等方面的要求。第二，制度基础。如拥有一定数量的服务人员、形成了较为成熟的管理制度、营造了利于服务文化传播的社会环境等。第三，服务持续开展的动力机制。如服务对象配合、完善的考核评估机制、不断创新的服务模式等。但以现实来看，能维持农村互助养老服务可持续治理的因素则少之又少，以民政部2001年开始的“星光计划”为例，研究发现很多农村互助养老服务设置空置率较高，并没有发挥其应有的作用[2]。农村互助养老服务之所以缺乏可持续发展的动力，其原因在于：其一，经济发展水平所限。农村经济发展水平相对较低，有关部门更愿意把资金安排在能够短期内出现效果的产品或服务上，农村互助养老服务的治理在短时间内难以形成规模效应，自然得不到农村的普遍关注与支持。其二，缺乏持续发展的服务模式。很多农村互助养老服务多以活动宣传为主，老年人（或其家庭成员）在短期内积极性较高，但长期支持的效果却较差，难以形成固定的互助服务模式，弱化了治理效果。若想解决农村互助养老服务存在的上述问题，需要从根本上改变农村互助养老服务的治理方式，变单一治理为多中心治理。

二、多中心治理理论及其关注的焦点

社会秩序的形成及发展是多中心治理理论讨论的焦点。西方学者对社会秩序形成的探讨主要围绕“自发秩序”还是“集中指导的秩序”[3]来展开。英国政治家与哲学家托马斯•霍布斯（ThomasHobbes）首先系统地对社会秩序的形成加以讨论，他认为社会秩序的形成需要具有主权意识的“利维坦国家”来建构，否则会形成人对人像狼的丛林社会[4]。霍布斯认为“利维坦国家”中社会秩序的形成应当按照主权者的意志行动。与霍布斯所倡导的理念不同，古典自由主义及其后来的新自由主义学者却认为自发的意识是社会秩序形成的基础，亚当•斯密（AdamSmith）所认为的市场能妥善有效地安排人们的自利行为并能构建出有效的社会秩序和增进人们的总体福祉[5]，以及弗里德里希•哈耶克（FriedrichHayek）所认为的人类对自由的需求是源于人们的有限理性和社会秩序的自发性[6]，都是对社会秩序自发性的诠释。自由主义学者对社会秩序的辨析却因西方国家的治理危机而饱受诟病，在20世纪80年代，西方国家出现一系列治理问题如社会风险增加、贫富差距扩大、市场功能弱化、政府机构臃肿等，以上问题增加了社会治理的难度，使得学者们重新思考社会治理的方式与方法，并开展了一场治理革命，而多中心治理的理论与实践基础正是源于西方的治理革命，且“已经成为治理革命的‘元叙事’”[7]。迈克尔•波兰尼（MichaelPolanyi）认为，多中心（Polycentrity）是与一元化的单中心相对应的社会治理秩序，在多中心的治理模式中，社会各主体（或称单位）可自由且独立地追求自身的利益，并根据社会的规则实现自身的定位以及相互关系的调节与使用，最终会形成自发性的社会管理模式[8]。由以上分析可知，“自发性”是多中心理论中的核心要义，但这种“自发性”需要社会规则（尤其是互动规则）的完善。与“自发性—社会秩序”的叙述逻辑不同，文森特•奥斯特罗姆（VincentA.Ostrom）夫妇通过对公共领域治理的研究，发现互动性对多中心治理及社会秩序的构成更加具有现实意义，“如果我们认为一个联邦制社会是一个能够产生大量社会集合体的契约社会，那么我们将期望看到一种或另一种形式上独立但相互考虑的社会单位以相互融通的方式发挥作用以实现许多不同秩序模式”[9]。奥斯特罗姆夫妇通过对公共池塘治理的经验研究发现，在个人理性与集体理性存在矛盾的情况下，自主性管制却发挥较大的作用，并能有效实现公共利益及维护公共秩序，这也是多中心治理的核心要义。由以上的分析可知，多中心治理理论主要关注于以下几方面内容：其一，治理主体多元化。多中心理论自建立之初，就摈弃以指挥秩序为主的治理范式，确定以主体多元化—治理的治理逻辑分析架构，并在此基础上强调除政府外其他治理主体（如利益集团、社会组织团体）的参与来增加社会治理的灵活性。此外，多中心治理理论认为多元化主体的参与能有效防止治理能力的有效性及治理边界的模糊性问题。其二，治理主体的互动性。主体互动是多中心治理运行的前提条件，以往治理的主体多以单方或单一中心来展开互动，而多中心治理则强调治理单元的多元互动与沟通，认为只有按此方式才能形成依存关系，才能真正走向自助服务的公共治理体系，减少治理的成本。其三，互动方式的多样化。多中心治理主体可采取认同、合作、融合等方式进行互动，正如詹姆斯•罗西瑙（JamesNRosenau）认为的，多中心治理“是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式”[10]。

三、多中心治理理论对农村互助养老发展的指导意义

多中心治理理论肇始于社会治理的逻辑研究，逐渐拓展至社会治理的方式与过程，并为社会服务供给、公共事物治理、公共产品配给等方面提供了大量的实践经验。多中心治理理论对我国农村互助养老服务的有效发展具有重要的参考价值，主要表现在：（一）“中心—分级”运行逻辑为农村互助养老自治性的实践提供参考。《中华人民共和国宪法》（1982年修订）第一百一十一条规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”，农村的自治性是在特定历史和社会条件下提出来的，符合农村长远发展的需求。以之为基础，民政部等部门在《关于加快实现社会福利社会化的意见》中要求农村互助养老服务机构的建设按照“村级主办、互助服务、群众参与、政府支持”的原则来进行，亦体现出自治原则。农村的自治性弱化了政府在农村互助养老服务中的地位和作用，使得制度的运行更多地依靠于群众的主动参与。农村互助养老的自治性与多中心治理理论中的“中心—分级”运行逻辑不谋而合，“中心—分级”的理念强调政府权力下放，同时会激发治理相关主体的合作潜能，并产生诸多治理局面。在新形成的治理模式中，控制每一治理局面都有相应的程序与规则，以此形成完整的分级自我管理体系。农村互助养老服务强调老人间的互助与群众的参与。此外，由于管理权的下放，农村互助养老能形成诸如团体互助、个人互助等创新性的服务模式，由以上分析可知，多中心治理中的“中心—分级”理念对农村互助养老的开展具有重要的实践指导意义。（二）主体多元化理念为农村互助养老的发展提供指引。2015年2月，由民政部、教育部等10部门联合印发的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》中提出“促进养老服务投资主体多元化，满足养老服务多样化、多层次需求”，以此来看，养老服务主体多元化已是未来发展之趋势，通过发展主体、方式、项目、服务多元化等内容，农村互助养老更能体现出多样性与灵活性。在以上多元化理念中，多元主体是互助养老发展的必要条件，这是因为互助养老的目的是通过老年人（包括其家庭）的互助来丰富养老服务内容，同时减少政府管制成本。那么在政府介入较少的情况下，通过联合各主体所形成资源链接模式，则成为互助养老模式发展壮大的有效路径。“公共权威的多元化和社会治理结构的多中心安排”[11]是多中心治理的重要手段，这一手段不仅强调主体多元参与的理念，而且还通过对现实问题的研究探讨主体多元参与的方式与方法。因此，多中心治理中的主体多元化理念可为农村互助养老的主体多元化发展提供理论指导。此外，多中心治理理论还更加强调参与主体间利益关系的整合，这对解决当前农村互助养老服务中主体定位不明确、利益协调机制模糊等问题具有重要的帮扶作用。（三）互动多样性为丰富农村互助养老服务内容提供借鉴。由于缺乏理论的指导及可参考的实践模式，多地农村的互助养老只停留在理念上，缺乏实质性内容。在多中心治理的指导下，农村互助养老会呈现出多样化的互动方式，表现在：其一，能进一步稳固主体间关系。多中心治理理论强调在主体间责任明确基础上形成互动，这对解决当前农村互助养老权责不清的问题具有重要的参考价值。其二，创新服务形式。多中心治理理论更多地强调各治理单元的治理模式创新，在其理念的指导下，农村互助养老会形成以老年人需求为工作重心、以互助社为活动场所、以服务资源介入为主要路径的创新型服务模式。

四、多中心治理视角下农村互助养老服务发展的路径优化

农村互助养老的服务对象主要集中于空巢老人、五保户、失能老人等。服务分为低龄老人照顾高龄老人（类似于时间银行制度）、走读式养老（类似于日托）、全托式养老等多种形式，但多数服务形式的内容较为单一，没有形成多元化的服务供给机制。在多中心治理的理论视角下，农村互助养老会改变以往单一主体的服务供给模式，通过多元主体的互动、融合，形成完善的多中心服务供给方案，如图1。图1多中心治理视角下农村互助养老服务发展路径（一）服务主体的确定。多元主体的形成是多中心治理的前提条件，养老服务的多元供给主体包括政府、非营利组织和营利机构[12]，政府应在养老服务中发挥主导作用，通过调动、整合等方式引导其他社会资源共同为老年人开展服务。基于目前农村服务资源匮乏、服务主体单一的现实，很多农村地区采取两种方式来丰富互助养老服务主体，第一种为引进来的方式，如试图引入专业的医疗康复资源、社会服务资源等来满足老年人的身体康复、心理慰藉等需求，这种方式对地方经济发展水平及相关的资源分配要求较高，因此难以得到广泛推广；另一种为本土化的方式，该方式通过优化农村现有的服务资源来扩大互助养老服务的主体范围，既节省成本，又发挥本土优势，是值得推广的方式。按此理解，农村互助养老服务的多元化服务主体应包括：1.老年人。农村互助养老服务强调老年人间的互助性，因此老年人是重要的服务主体。在农村互助养老服务中，低龄老年人是主要的服务提供者，服务的内容包括照料高龄老年人、负责幸福院的日常维护（如管理菜园、日常保洁）工作等。部分农村互助养老服务机构以时间银行的方式对低龄老人的服务进行登记管理，提高了老年人互助的积极性，增加了服务的黏性。但这种方式需要考虑服务长期性所产生的管理成本，以及进入高龄后服务时间兑现的边际效用等问题，防止出现低龄老年人对互助养老服务的积极性不高而弱化主体作用的问题。2.村（居）两委。村（居）两委不仅是互助养老服务的组织者，更是服务制度的完善者与评估者，在互助养老服务开展过程中发挥着重要的作用，包括：其一，资源的提供者。村（居）两委能利用农村的空闲土地、房产等为农村互助养老服务提供活动场所，或者安排相应的工作（兼职）人员。其二，管理的主导者。管理农村互助养老机构，或者为机构的运行提供管理人员，同时负责为相应的人员提供技术培训服务。其三，理念的传播者。农村互助养老服务是较为新鲜的事物，更需要进行政策宣传，村（居）两委需要在其中发挥的作用包括政策的推广、服务效果的宣传、社会氛围的营造等。3.社会服务机构。农村互助养老的服务人员多为老年人，服务缺乏专业性、服务方式较为单一，因此，需要形成“与社会组织协同、公民参与相结合的社会参与机制”[13]。社会服务机构在农村互助养老服务中所发挥的作用有：其一，提高专业性。社会服务机构内的社工可利用个案工作、小组工作、社区工作等专业方法来提高互助养老的专业性，如通过小组工作方法，在老年人群体间建立互助小组，并通过一系列老年人感兴趣的活动增加彼此间的合作关系，提高互助服务的质量。其二，链接相关资源。资源链接是社会服务机构最重要的职能，社会服务机构可链接农村志愿者与康复等资源介入互助养老服务中。其三，参与管理。部分社会服务机构可承担或参与农村互助养老服务机构的日常运营工作，并为互助养老服务机构注入社会工作的理念。（二）多中心的形成。在服务主体形成的基础上，围绕多中心治理的视角，农村互助养老服务的各个主体会根据自身的特点，按照一定的互动规则，生成多种服务供给中心，共同提高农村互助养老服务的效果。1.老年人帮扶中心。老年人帮扶中心所开展的服务最能体现互助性，是农村互助养老的基础，是其他服务供给中心开展服务的前提。这一中心延续原有互助养老模式，采取集中居住的方式，开展低龄老人帮扶高龄老人、老年人互相慰藉等服务。老年人帮扶中心的形成需要具备以下条件：其一，能形成固定服务模式。农村互助养老“领域比较狭窄，内容也比较简单”[14]，很难形成稳固的服务模式，进而影响老年人帮扶中心的持续性，为此，需要采取的方式包括注重服务意识和理念的培养，形成专业服务人员帮带机制，形成“老年人家庭—老年人”或者“老年人家庭—老年人家庭”的帮扶模式，等等。其二，具备完善的管理机制。如若没有完善的管理机制，老年人帮扶中心会流于形式，达不到预期效果。为此，需要从引进专业管理人员、建立层级化的管理体系、实施完善的绩效考核标准等方面完善老年人帮扶中心的管理机制。2.村（居）两委社会治理中心。目前，村（居）两委为农村互助养老的开展提供场地、管理等软硬件条件，但多处于被动，因此并没有真正解决农村互助养老服务中存在的权责模糊、规范不明确等问题。因此，村（居）两委应改变以往“局外人”的身份，变被动为主动，成立村（居）两委社会治理中心，真正参与到农村互助养老服务中。村（居）两委社会治理中心是将原有村（居）两委（在互助养老服务中）功能扩大而形成的，是农村互助养老的新尝试，该中心的运行需要考虑：其一，突出机构养老的特征。村（居）两委社会治理中心所提供的服务多以机构养老的形式存在，所以中心应发挥其特征，加强失能、半失能老人家庭的互帮互扶。其二，整合村内资源。鼓励老年人子女、亲属、邻里、村民进入中心，共同参与互助养老，在以上人群中间建立起完善的互助时间银行机制，并对该机制进行监督，做到公平公正，提高互助养老的积极性。3.社会服务机构—互助养老服务供给中心。社会服务机构—互助养老服务供给中心的建立需要注意：其一，社会服务机构在农村互助养老服务中的地位。社会服务机构是作为参与者的角色进入互助养老服务中的，处于辅助地位，不能喧宾夺主，变成互助养老服务的领导者，部分农村互助养老服务机构通过引入社会组织来加强管理，但效果往往适得其反，其主要原因在于没有认识到社会组织的专业性主要体现在服务上而非管理上，如若是管理也只是服务的管理。其二，社会服务机构开展的项目。社会服务机构在开展服务时要考虑到农村的特殊环境，不能照搬城市社区养老服务的经验，而要开展适合农村互助养老服务特色的服务项目，如方法上应多采用小组工作、服务项目应集中于心理慰藉、资源链接应多考虑康复资源等。（三）服务方案的确定。具体有以下三种方案：1.老年人帮扶中心的服务方案。方案设计的内容包括：其一，成立服务小组。通过社工的引导，在老年人帮扶中心中形成若干服务小组，该小组成员主要由社工、老年人、家属、亲属及邻里等构成，并定期开展家务、陪护、心理等方面的服务，服务小组提供的服务较为直接，也最能体现互助的理念，因此要大力提倡。其二，完善老年协会建设。在《全国老龄办、民政部关于进一步加强城乡社区老年协会建设的通知》的政策指引下，全国各地农村建立诸多老年协会，因此可利用协会的优势，发挥协会精英的作用，开展一对一帮扶、家庭关系调节、老年人维权等服务内容。其三，时间银行管理。时间银行在农村互助养老服务中起到重要的沟通作用，因此老年人帮扶中心应该加强对时间银行制度的管理，并认真做好服务记录，将“储蓄”的服务时间进行公平的分配。2.村（居）两委社会治理中心方案。村（居）两委社会治理中心不仅要巩固管理者的角色，而且要发挥服务的功能，切实在农村互助养老服务制度中做好中介桥梁的作用。其方案内容包括：其一，机构服务方案。延续原有的传统性服务，由村（居）两委提供服务场所为失能半失能老人提供康复服务。其二，志愿者服务方案。可发挥村（居）两委的宣传能力，在农村招募闲置人员，并将其培养成为志愿者为老年人开展服务。其三，隔代支持方案。农村互助养老服务的发展还需要老年人子女的支持，在农村人口流失的大背景下，完善隔代支持就显得尤为重要。村（居）两委社会治理中心可建立相关的管理制度，要求子女为老年人提供服务或为互助养老提供资金支持，以此形成代际支持方案。3.社会服务机构—互助养老服务供给中心方案。社会服务机构—互助养老服务供给中心要发挥社会服务机构的专业性与灵活性等优势，方案内容包括：其一，开展服务项目。社会服务机构可利用购买服务的方式，在农村开展互助服务，如农村社区互助养老环境的优化、互助服务机构日常活动、农村养老互助服务与其他养老项目的融合发展等。其二，对服务机构进行管理。社会组织入驻农村互助服务机构，对服务机构的日常服务工作进行管理，并在完善服务材料的基础上形成固定的服务模式。其三，资源整合方案。围绕农村互助养老的内容，引入其他社会服务机构入住。在农村引入公益性的医护资源，提高互助养老服务的质量。

作者:曲绍旭