我国农村公共服务机制的完善

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［摘要］当前农村公共服务的发展表现出片面依赖政府力量、与城市相差较大、农村供求结构失衡等三大特点。从供给侧改革角度看，目前我国农村公共服务供给正面临财政支持不足、非均等化体制约束、改革实践经验缺乏等短板。从供给侧改革方向入手，从“补短板”的靶向，文章提出完善我国农村公共服务机制的对策建议。

［关键词］农村公共服务;机制;供给侧改革

当前，我国正处于经济和社会双向转轨的关键时期，无论是经济改革还是社会改革，都开始逐步倾向于关注民生。但长期以来我国城乡二元结构不均等问题突出，无论是经济发展还是民生建设，政府的倾斜面往往在于城镇。现阶段我国农村地区的政府公共服务供给水平虽然有所提升，但在农村公共服务机制方面仍然存在不畅的问题，导致实际供给仍存在较明显的短板，与现代化大民生发展的要求不相适应。推进农村公共服务机制改革，有效地补给农村公共服务的短板，既是我国新时期保障农村可持续发展的重要途径，也是遵循我国乡村振兴“三步走”战略的重要体现，还为我国持续推进供给侧改革提供有力的支撑。

一、我国农村公共服务供给的现状

我国农村公共服务与城市差距较大，这与政府政策、资金支持力度不同密切相关。为了维护农村稳定发展，国家及地方政府越来越重视农村公共服务。“十二期”期间，我国农村公共服务明显改善;“十三五”时期，农村公共服务水平也持续提升。随着党的明确提出乡村振兴战略，未来我国农村公共服务供给水平和供给有效性还有望继续提高，但与此同时，对照供给侧改革的要求，目前，我国农村公共服务体系仍欠完善，农村公共服务的供给主要存在以下三个特点。(一)农村公共服务片面依赖政府力量。政府承担着公共服务建设的角色。由于城乡公共服务供给的不均衡性，片面依赖于政府力量的农村公共服务发展滞后而难以适应“三农”发展需求。首先，政府身为农村公共服务的主导型攻击者，无法为农村供给高效的公共服务，导致农村公共服务水平远落后于城市地区;其次，政府财政支出更容易偏向城市，导致农村公共服务供给不足，进而导致农村公共服务供求严重失衡;再次，政府为了提供GDP增长速度，更倾向于把财政支出用于经济发展，导致农村公共服务仍处于落后水平;最后，政府决策可能存在一定的片面化，导致农民利益得不到保障，影响我国农村公共服务提升［1］。(二)农村公共服务与城市相差较大。资源配置不均衡导致农村公共服务于城市相差较大，一方面，我国农村公共服务全方位都滞后;另一方面，我国农村公共服务成本高于城市地区。这两个方面都导致农村公共服务水平与城市差距大。我国农村地区公共服务落后，不仅表现在经济发展领域，还表现在基础设施、医疗、教育、文化、社保等领域。农村基础设施建设相对落后，导致农村地区在交通等方面环境都较差，影响了农村地区招商引资的能力。部分农村医疗条件不符合国家标准，农村医疗卫生主要由财政拨款，由于地方财政拮据，导致农村医疗经常被忽视，难以发展农村医疗事业。从教育来看，虽然九年义务教育已普及，但农村地区师资力量薄弱，导致农民子女处于教育劣势，农民的受教育文化水平难以提升。从社保来看，虽有农村合作医疗保险，但仍解决不了看病贵、看病难问题。农村养老保险的缴费金额较大，很多农民没有能力购买养老保险。就公共服务成本而言，农村地区要高于城市地区。由于基层政府的财政收入有限，尤其是经济不发达地区，资金流动不畅，农民无法享受高层次的公共服务和公共产品。农民要想获得与城市居民同等的公共服务，就要付出高额的成本和代价，从而需交各种各样的税收。因此，对于农民来说，公共服务的权利与义务是不对等的。为保障我国经济的稳定发展，政府就必须解决城乡二元化问题，提高农村公共服务水平，尽可能地达到资源分配平衡。(三)农村公共服务供求结构失衡。1.区域发展水平的不均衡性带来公共服务需求的不均衡性。不同农村地区经济的差异化，加速了农民对公共服务需求的差异化，这也增加了政府为农村供给公共服务的难度。对收入较高的家庭而言，这类农民对休闲娱乐、保健、治安等方面的需求较高;对收入一般的家庭而言，他们更倾向于社保福利、医疗卫生等方面的公共产品和服务。因此，政府在提供农村公共服务时，应本着“因地制宜、因人而异”的原则，从农村地区的实际情况出发，满足多数农村居民的需求，尊重地区经济发展与人文风俗，尽可能地提供多样化的公共服务。2.农民的需求水平不断提升，也引起了公共服务供需更加趋于失衡。据需求层次理论可知，人在获得基本需求后就会追求更高层的需求。起初，由于农民生活条件较差，农民对公共服务的需求仅停留在基本生活需求方面。但近几十年来，我国经济飞速发展，农民生活质量显著提升，农民对公共服务的需求不但局限在生存方面，而且更倾向于精神服务，这导致农村公共服务供求严重失衡。当前，农村公共服务体系仅能满足农民的生存需求，在农民的精神需求方面显然无法充分满足。所以，我国各级政府应从农村居民的实际情况出发，保障农村居民的利益，最大限度地满足农村居民的多元化需求［2］。

二、我国农村公共服务供给存在的短板

(一)财政短板。政府财政资金非常有限，银行的财政补贴是完善农村公共服务体系的支撑。随着我国经济的稳定发展，我国财政收入大幅提高，然而，投入到农村公共服务的供给的财政收入仍不足，主要由以下三个原因造成的。1.政策财政资金有限，对农村公共服务支撑力度不足。财政资金支撑力度不足，导致我国农村公共服务建设缺乏稳定的资金支撑，无法提高公共服务质量。自2006年开始，我国取消了农业税，在减轻了农民的负担的同时，乡镇财政压力也有所扩大，导致基层政府的财政乏力，势必会给农村公共服务造成一定的负面影响。2.政府财政转移支付的资金配置效率偏低，难以实现农村公共服务的供需平衡。政府作为支农助农的重要后盾，在财政保障“三农”方面起到一支主力军的作用。目前，我国政府转移支付资金利用率低，且管理部门与管理人员不明确，大量的费用浪费在部门人员管理中，致使上级部门下拨的政府转移支付资金与最终达到基层政府的资金差距很大，转移支付资金并未发挥它应有的作用，实际效果与预期效果相去甚远［3］。3.政府财权与事权不匹配，农村公共服务体系不完善。我国政府虽然划分了中央与地方的财权，但是对事权划分却相当模糊，各级政府不断将事权下移，导致基层政府压力过大。从农村公共服务来看，本该由上级部门承担建设，有的上级部门将事权下放，但是财权不下放，导致农村公共服务供给主体错位。从基础教育来看，基础教育属于全国性的公共产品，应当由中央与地方共同分担，但是基础教育的事权逐级下移，县级与乡镇级政府承担比重较大，加上财政紧缺，导致基层政府财政赤字严重。(二)体制短板。城乡的二元化结构的存在，导致政府对农村公共服务供给的质量大打折扣，农村公共服务实际获得资源少、资金不足等问题尤为突出。二元化体制影响了农村公共服务，中央与地方政府更加重视城市发展，导致农村公共服务容易被忽视，体制短板凸显。1.政府倡导城市工业化发展，过度挤压农村公共服务资源。自中华人民共和国成立以来，我国就将发展重心放在工业强国战略上。为了实现我国经济的快速发展，加快城市化与工业化进程，我国农村地区资源不断被转移到城市工业化建设中。农村一直成为城市的“资源供给者”，源源不断地向城市输送人力、财力和物力。这导致原本发展就落后的农村地区，农村资源更为薄弱，城乡差距也越来越大，形成非均等化的二元体制。这种二元体制是以牺牲农村的利益来换取城市规模发展的，实际过程中原本是用于农村公共服务建设的资金往往可能被用于城市工业化建设的各个环节中，极大地挫伤了农村居民的生产积极性，阻碍了农村公共服务的建设。2.政府财政资金更倾向于城市，导致农村资金远小于城市。农村与城市的公共服务资金差距较大主要是由于财政体制短板形成的。从财政支出来看，虽然我国对农村的财政支出总量城乡逐年递增的趋势，但是其增长速度远低于城市。在城乡二元体制中，政府将大量的财政资金用于城市的公共服务中，农村公共服务财政资金相形见绌。我国政府应不断进行体制改革，优化体制制度，不能长期以牺牲农村利益来获取城市发展。在城乡发展中，应统筹兼顾，将农业经济发展放在基础地位，保障农民的合法权益，破除二元体制制度，维持社会长期稳定的发展，提高农村公共服务质量［4］。(三)经验短板。农村相关政策的制度与执行缺乏实践经验，导致农村公共服务建设出现了经验短板。经验短板阻碍了农村公共服务建设，主要表现在制度针对性不足、政策执行度缺乏两个层面。1.农村公共服务政策制度缺乏针对性。农村经济发展离不开农村居民，农村居民是扎根于农村土壤中，是农村公共服务不容忽视的核心载体。农民是最熟悉本土的农村环境的，也是最了解当地公共服务供给究竟存在哪些缺陷。目前，我国农村公共服务供给片面依靠政策，采用的是“自上而下”的政策决策制度，该制度的决策者缺乏最基层的农村生活经验，这些决策者可能在不熟悉农村经济发展状况与农村生活状况下编制《农村公共服务总体规划》(以下简称《规划》)，导致《规划》失去了决策的针对性。农村公共服务体系的完善与建议，应以尊重农村居民的意愿、保障农村居民的权益以及促进农村居民的发展为前提，根据实际操作过程中出现的问题提出意见，提高农村居民政治权利的意识，将惠农政策落到实处。2.农村公共服务政策执行缺乏实效性。相对于农村经济建设而言，农村公共服务的制度建设相对较为落后。政府政策倾向于农产品基地建设、农产品加工以及农业结构调整等经济手段，导致政府过多的干预农村经济，使得农产品市场缺乏活力。同时，忽略了农村公共服务中的基础设施、医疗、教育、文化以及社保等方面建设，导致农民未能享受政策带来的福利。此外，部门政策为了完成政绩考评，迎合上级政府，大办“面子工程”“形象工程”，导致原本财政更加拮据，降低了基层财政支出的利用率，造成资源与资金严重浪费。可见，农村公共服务效率低下，政策执行缺乏实效性。

三、完善我国农村公共服务机制的对策

为了有效地强化我国农村公共服务供给，必须充分贯彻落实乡村振兴战略，从供给侧改革的方向入手，特别是要从“补短板”的角度出发，靶向发力破解难题。结合当前我国公共服务供给存在的问题和弊端，本文提出优化完善我国农村公共服务机制的对策建议。(一)构建多元化农村公共服务供给机制，保证各级政府事、财两权相匹配。完善的财政资金支出机制是保障农村公共服务供给的关键条件。一方面，各级政府要统筹城乡发展，将资金合理地配置在城市与农村之间，构建一体化的财政供给机制;另一方面，政府应理清各级政府的财政关系，避免由于体制人员冗余与管理落后造成的资金利用率低，强化农村财政转移支付制度。同时，中央与地方政府应重视基层政府财政资金不足的问题，尤其是经济不发达地区。只有将财政资金向欠发达的农村及偏远郊区有效倾斜，才能从整体上提高农村公共服务供给的有效性。构建多元化农村公共服务供给机制。政府应积极构建以政府公共服务为主，以公办民办与社会参与并举的农村公共服务供给机制。该机制由政府衡量全年各项预算情况下，向全社会购买农村公共服务。在此基础上，各个事业单位、各大民营机构都可以参与公平竞争，主要服务标准就可以参与农村公共服务供给，但政府要明确农村公共服务的责任，鼓励大量的社会资源参与到农村公共服务领域，多元化地发展农村公共服务。保证各级政府事、财两权相匹配。农村公共服务改革工程是一项系统、复杂和动态的大工程，服务对象面向大量的农民，因此服务的难度也非常之大。不能单纯依靠中央和地方政府来搞服务供给，而是要正确理清财权与事权的关系，保证各级政府两权相匹配，这样才能明确各级政府的供给责任，提高农村公共服务供给的效率。一方面，理清中央与地方政府的事权与财权，将适宜上级政府支出的事权上移，如义务教育可由省级政府承担，基层政府主要承担农村交通、医疗、水利等方面的基础设施建设，降低基层政府的财政负担，确保各级政府财权与事权相一致;另一方面，提高农村公共服务的供给效率，积极优化各级政府的财政支出体系。通过“营改增”税制改革适当减少中央与地方政府的共享税，充实各级政府的税收体系。同时，提高各级政府对农村公共服务的预算，并保证专款专用。(二)坚持公平和谐理念，建立健全城乡统筹协调的服务体制。农村公共服务，其核心就是在于“公共”二字。要实现公共服务供给的有效性，就要确保各项发展成果在全民得到共享，这也是农村公共服务建设的最终目的。应积极做好制度、政策、资金等三大保障。1.制度保障。我国各级政府应该积极建立和完善公共服务均等化的制度体系，这便要求我国从法律法规和规划战略角度出发，确保农村公共服务均衡化。就像党的十八届三中、四中、五中全会都明确提出推进城乡基本公共服务均等化，引导要素跨城乡流动。2.政策保障。建立健全城乡一体化公共服务体系，并不是城乡之间绝对平均，而是政府主动去破解重城轻乡的行政思路，通过一套鼓励和支持政策引导城镇强化对农村的支持力度。我国也应继续实施“工业反哺农业，城镇带动农村”的战略，推动资源要素城乡自由配置。3.资金保障。各级政府应继续加大对农村公共服务的资金投入力度，适当减轻基层政府负担。虽然总体上我国对农村公共服务的资金投入不断增加，但是城乡之间公共服务差距仍然显著。所以，需要继续加大资金投入，着实缓解农村公共服务与基层财政之间的矛盾。(三)转变政府职能，切实做好服务，保障农民的切身利益。要有效地增强农村公共服务供给，就要积极深化政府改革，转变政府职能，从行政型政府向服务型政府转变。同时，也要将服务力量从单一的政府力量向依靠大众力量转变，倡导全社会共同尊重农民群众的主体地位，积极保障农民实际利益。不断转换观念，转变政府职能，打造服务型政府。要适应经济新常态下我国经济社会发展要求，各级政府需将农民利益置于首位。因此，政府应转变原有行政观念，由行政型政府不断向服务型政府转变。政府应将涉及农村公共服务建设的多项指标纳入绩效考核机制，不断提高政府支农的质量和效率。政府和社会各界都要时刻尊重农民的主体地位。农民是国家的主人，我国农村的可持续发展离不开农民的参与。因此，国家应号召各级政府以及社会各界尊重农民，保障农民的实际利益，提升农民在国家的主体地位。地方政府也要响应中央精神，在制定相关支持政策或者编制农村公共服务建设规划过程中，要及时征求农民意见，保证政策与规划接农村之地气。政府应搭建起政民互动平台，不断深入了解农民对公共服务体系的诉求，激发农民参与农村公共服务体系建设的积极性。

［参考文献］

［1］任和．中国农村公共文化服务供给:以送电影下乡为例［J］．中国农村观察，2016(3)．

［2］张姗姗，吴春梅．农村公共服务支出的济贫效应分析———以贵州省为例［J］．华中农业大学学报:社会科学版，2016(5)．

［3］翟军亮，吴春梅．农村公共服务中的农民行为逻辑研究———兼论农村基层民主发展的推进路径［J］．南京农业大学学报:社会科学版，2016(1)．

［4］张新文，詹国辉．整体性治理框架下农村公共服务的有效供给［J］．西北农林科技大学学报:社会科学版，2016(3)．

作者:谢晓虹 单位:国防科技大学