水泥行业环境管理问题及对策建议

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摘要:水泥行业为大气污染物排放的主要行业，经过多年的发展，已建立了完整的环境管理技术体系。通过梳理水泥行业环境影响评价、排污许可、执法等环境管理制度的要求，指出水泥行业全过程环境管理中存在环评和排污许可两个名录的分类管理要求不一致、环评文件与许可证内容没有完全衔接、环境监管执法与排污许可互动不足、多套污染物排放量数据导致“多本账”等问题，并提出了统一环评和排污许可两个名录、创新环评与排污许可衔接方式、完善排污许可证后监管政策与标准体系和统一排放量核算等建议。

关键词:水泥行业;全过程;环境管理

水泥行业作为大气污染物排放的主要行业，颗粒物和氮氧化物排放量常年保持在我国重点工业行业的前列。为加强对水泥行业全过程的环境管理，本文梳理了水泥行业环境影响评价(以下简称“环评”)、排污许可、执法等环境管理制度的要求，发现不同制度之间存在要求不一致、内容不衔接等问题，亟须统一完善，以提高水泥行业的环境管理效能。

1水泥行业全过程环境管理技术体系

在行业准入环节，以环评为核心的管理制度经过40多年的发展，技术体系已经较为完善。生态环境部先后出台了《水泥制造建设项目环境影响评价文件审批原则(试行)》《水泥建设项目重大变动清单(试行)》和《污染源源强核算技术指南水泥工业》(HJ886—2018)等环评配套文件，覆盖了环评管理的各个环节。在排污环节，水泥行业作为较早实施排污许可管理的行业，截至2020年5月底，已核发排污许可证4174张，是发证数量较多的行业之一。生态环境部先后了《水泥工业污染防治可行技术指南(试行)》《排污许可证申请与核发技术规范水泥工业》(HJ847—2017)和《排污单位自行监测技术指南水泥工业》(HJ848—2017)等排污许可配套文件。在达标判定和执法环节，生态环境部组织编制了《水泥工业大气污染物排放标准》(GB4915—2013)、《水泥窑协同处置固体废物污染控制标准》(GB30485—2013)。

2各项环境管理制度之间存在的主要问题

2.1环评和排污许可两个名录的分类管理要求不一致。针对环评和排污许可，生态环境部分别了《建设项目环境影响评价分类管理名录(2021年版)》(以下简称《环评分类名录》)和《固定污染源排污许可分类管理名录(2019年版)》(以下简称《排污许可分类名录》)，两个名录基本覆盖了水泥行业的各类项目，但是其相关管理要求存在不一致之处。(1)两个名录对“水泥制品制造”“砼结构构件制造”两个小类的管理要求不同《环评分类名录》中要求“水泥制品制造”和“砼结构构件制造”建设项目全部编制环评报告表，而《排污许可分类名录》中对上述两个小类企业均实行登记管理。环评与排污许可的分类差异造成了一定的管理混乱，环评阶段需编制环境影响报告表进行准入审批的建设项目，在排污许可阶段却不需要申请排污许可证。(2)对水泥窑协同处置固废项目的管理要求不同《环评分类名录》中明确水泥窑协同处置危险废物、生活垃圾处理、城市和工业污水污泥处理等项目属于“生态保护和环境治理业”“公共设施管理业”范畴;而《排污许可分类名录》中，水泥窑协同处置固废依照产品类别，属于“水泥(熟料)制造”范畴，《排污许可证申请与核发技术规范水泥工业》(HJ847—2017)规定了水泥窑协同处置固废排污许可管理要求。对于水泥窑协同处置固废的企业，一般是成立专门的环保公司运营水泥窑协同处置固废［1］，即水泥生产线的主体为水泥企业，而固废预处理的主体则是环保公司。该类企业申领排污许可证时，原则上按照HJ847—2017申领许可证即可，但环保公司隶属于固废处置行业，且该类行业配套有《排污许可证申请与核发技术规范工业固体废物和危险废物治理》(HJ1033—2019)和《排污许可证申请与核发技术规范环境卫生管理业》(HJ1106—2020)，导致该类企业申领许可证时，存在一定的混乱现象。调研的某水泥企业拥有5000t/d生产线，同时协同处置生活垃圾和危废，协同处置生活垃圾和危废分别由不同公司运营。水泥企业申领了行业类别为“水泥制造”“危险废物治理—焚烧”“固体废物治理—生活垃圾焚烧”的许可证，而运营协同处置生活垃圾企业申领了行业类别为“水泥制造”“固体废物治理—生活垃圾焚烧”的许可证，运营协同处置危废企业则申领了行业类别为“水泥制造”“危险废物治理—焚烧”的许可证。2.2环评文件与排污许可证内容没有完全衔接。一是水泥行业许可排放限值的核定未考虑环评相关内容，制度之间存在割裂现象。项目环评基于原料和燃料煤的成分、治理技术水平、环境质量现状、区域污染源情况等计算污染物排放浓度和排放量，并预测项目的环境影响，具有预判作用。而在核定企业排污许可限值时，根据国家或地方排放标准确定许可排放浓度，而许可排放量则根据许可排放浓度、基准烟气量计算确定，未考虑环评阶段核算的数据。如陕西省某水泥厂拥有4500t/d生产线，环评阶段计算二氧化硫排放量、排放浓度分别为27t/a、7mg/m3，而排污许可证核定的许可排放量、排放浓度分别为191.8t/a、100mg/m3，2019年该企业执行报告年报显示二氧化硫实际排放量为46.3t/a、实际平均排放浓度为13mg/m3。环评阶段污染物排放与实际运行完全“脱钩”，项目建设环境影响的真实性无从判断。二是环评文件格式不能很好地支撑排污许可证申请。除了许可证中环境管理台账及排污许可证执行报告要求外，许可证中要求的其余内容在环评文件中均有体现，但分散在各个章节，难以快速获取，不能很好地支撑排污许可证申请填报，企业在填报排污许可证申请表时不能直接利用环评文件。三是项目实施后相较于环评发生的变动内容在排污许可证中没有体现。环评与排污许可衔接的基础模式为:环评—排污许可—验收。由于建设项目可能存在变动，而企业申请排污许可证时按实际情况进行填报，在申请阶段，建设单位应自行判定实际建设内容是否与环评存在差异，根据判定结果开展非重大变动评价后申请排污许可证或重新报批环评后申请排污许可证。但由于排污许可证中未体现出变动内容，若建设单位在申请阶段未自行判定，核发部门核发许可证时无法及时掌握变化情况。《水泥建设项目重大变动清单(试行)》中明确“水泥熟料生产能力增加10%及以上”属于重大变动情形［2］，通过全国排污许可证管理信息平台，梳理了排污单位填报的1134条水泥熟料生产线的水泥回转窑窑径，进一步由窑径确定水泥熟料产能，如4.8m窑径对应熟料产能为5000t/d［3］。通过将《工业和信息化部关于印发钢铁水泥玻璃行业产能置换实施办法的通知》中“水泥熟料产能换算表”与环评批复产能相比较，共计569条生产线涉及重大变动，占比为50.2%，而许可证核发时，并未要求上述生产线重新报批环评文件。2.3环境监管执法与排污许可互动不足。一是水泥行业缺少自动监测数据达标评判和管理要求，难以确定执法尺度。不同于欧美国家，我国缺少自动监测数据达标考核要求［4］，排放限值对应的考核时段不明，自动监测数据小时均值达标、日均值达标出现在不同的政策文件中，还造成水泥窑在启停烟气温度过低导致治理设施无法投运等特殊情况，企业面临“普遍性违法超标排污”风险。对全国963家水泥企业2019年的主要污染物自动监测数据进行统计，结果表明，窑尾排放口颗粒物、二氧化硫和氮氧化物小时均值浓度全部达标的比例分别仅为10.77%、20.18%和8.13%。HJ847—2017中涉及水泥窑启停期间二氧化硫和氮氧化物排放浓度的“豁免”规定，在考虑“豁免”规定和水泥窑全年运行规律的情况下，窑尾排放口颗粒物、二氧化硫和氮氧化物小时均值浓度达标的比例分别为79.82%、87.20%和83.51%，虽然有一定上升，但距离100%达标仍有一定距离，且HJ847—2017未考虑烟气排放连续监测系统(CEMS)的特殊状态。二是水泥行业排污许可证证后监管力度和深度不够。从2018年开始，河北省、上海市、江苏省等地陆续开展了排污许可证专项执法检查，生态环境部于2019年针对重点地区组织开展了两轮排污许证专项检查，但检查的内容仅局限在排污许可证核发范围、管理类别等方面，停留在企业排污许可证“有没有”阶段，未对许可证中的自行监测方案、执行报告、环境管理台账等内容进行检查。此外，HJ847—2017中明确要求企业在次年1月15日之前提交上一年度执行报告，但根据排污许可信息管理平台数据，截至2020年5月31日，提交2019年年报的仅为1676家，而应提交的至少应为3419家，尚有近50%未提交，且年报基本均存在内容不完整的问题，例如，污染治理设施正常运转信息中缺少污染治理设施运行费用、自行监测情况表中缺少排放口污染物浓度监测结果、遗漏超标排放信息表或该表中未说明是在线监测设施异常还是环保运行设施异常等。2.4多套污染物排放量数据导致“多本账”。排污许可、环境统计等都会开展污染物实际排放量核算。通过调查发现，部分水泥企业在环境统计和排污许可证执行报告中的实际排放量数据不一致。究其原因，一是纳入实际排放量核算的污染源不同。排污许可核算主要排放口、一般排放口的实际排放量，而在核算一般排放口的实际排放量时，采用HJ847—2017规定的方法。HJ847—2017设计时，基于水泥企业一般排放口数量较多的现状，为降低企业核算难度，要求核算煤磨、水泥磨、破碎机和包装机的实际排放量，并除以其占全厂所有一般排放口排放量的比值，水泥(熟料)制造排污单位比值取0.75，独立粉磨站比值取0.65，即得到全厂一般排放口的实际排放量。而在环境统计中，采用全口径核算，除了核算主要排放口和一般排放口的实际排放量外，还包括无组织排放量。二是获取数据的途径不同。环境统计通过企业自行上报排放量，然后对存疑数据进行人工校核。排污许可证执行报告中的实际排放量尚未开展校核，数据质量有待提高。

3完善水泥行业全过程环境管理的对策建议

3.1统一环评和排污许可两个名录，减轻企业负担。建议动态修订《环评分类名录》，推动水泥行业环评与排污许可实现“一个名录”。在《环评分类名录》中将“水泥制品制造”“砼结构构件制造”环评类别改为“登记表”，对应《排污许可分类名录》登记管理。对于水泥窑协同处置固废项目，不论是水泥企业还是环保公司，下一步，在许可证换发时，应严格按照HJ1033—2019和HJ1106—2020界定的适用范围(二者均明确水泥窑协同处置固废适用HJ847—2017)，HJ847—2017要求申领行业类别为“水泥制造”的排污许可证时，环保公司需在许可证中注明与水泥企业的关系。在排污许可管理上避免行业交叉现象，便于对水泥窑协同处置固废企业的后续管理。3.2创新环评与排污许可衔接方式，提升环境管理效能。一是分类确定水泥行业主要污染物许可排放量。对于新建项目，在环评阶段核算污染物排放量时，首先按国家或地方排放标准确定，若预测结果表明项目建设环境影响可以接受，则污染物排放量基于标准值给定;反之，则应结合环境影响、区域环境承载力和生态环境质量改善需求等因素进一步确定项目的污染物排放量;上述方法核算出来的污染物排放量直接作为许可排放量。通过上述方法，实现排污许可与环境质量挂钩，约束企业的排污行为，促进区域环境质量的改善［5］。对于现有项目，对许可证有效期内执行报告年报中实际排放量进行校核，在对数据进行校核的基础上，在许可证延续时，以实际排放量为基础核定下一周期许可排放量。二是统一环评文件和排污许可申报格式。环评文件中项目概况、工程分析、原辅料情况、治理技术措施、污染物排放、自行监测计划等内容应结合HJ847—2017规范等要求，形成标准化表格，在环评审批的同时也可提升后续排污许可证的填报效率。三是明确企业申领排污许可证时应附其重大变动自查清单。《水泥建设项目重大变动清单(试行)》目前共有10条规定，需将其表格化，企业在申领许可证时，应对照检查，并将其作为排污许可证申请文件附件一并提交，便于核发部门掌握项目实际建设情况，确保发证科学、有效。3.3完善排污许可证后监管政策与标准体系，尽快开展专项执法检查。一是尽快研究出台水泥行业主要污染物自动监测数据达标判定管理办法，建议以1小时平均浓度为达标判定依据，并补充完善水泥窑启停和自动监控设施维护、故障等特殊情况下烟气自动监测数据管理规定，在修订行业排放标准时将相关要求纳入其中。二是在2019年已开展的排污许可证专项检查工作的基础上进一步深化该项工作，重点关注执行报告、环境管理台账、限期整改事项、自行监测要求的落实情况，严格查处并公开一批典型违法违规行为。3.4以排污许可为基础，逐步统一排放量数据。完善水泥行业执行报告年报中实际排放量报送要求，并通过抽查、数据校核等手段，提高实际排放量报送质量;实际排放量检查工作也可与环境保护税报送数据校核相结合。在保障数据质量的基础上，将排污许可证执行报告中实际排放量数据作为环境统计数据［6］，不再要求企业按其他制度单独报送该部分数据，逐步实现水泥行业固定污染源“数出一门，服务多方”。

参考文献:

［1］刘科，张作顺．我国水泥窑协同处置危险废物运营模式及其利弊分析［J］．中国水泥，2019，34(5)∶84－85．

［2］关于印发制浆造纸等十四个行业建设项目重大变动清单的通知［EB/OL］．(2018－01－29)．

［3］工业和信息化部关于印发钢铁水泥玻璃行业产能置换实施办法的通知［EB/OL］．(2017－12－31)．

［4］江梅，李晓倩，纪亮，等．国内外水泥工业大气污染物排放标准比较研究［J］．环境科学，2014，35(12)∶4752－4758．

［5］柴西龙，邹世英，李元实，等．环境影响评价与排污许可制度衔接研究［J］．环境影响评价，2016，38(6)∶25－27．

［6］管蓓，周徐海，董騄睿，等．新排污许可制度与现有环境管理制度衔接的探讨［J］．中国资源综合利用，2019，37(1)∶102－104．

作者:许红霞 刘大钧 王忠臣 袁方 单位:1.生态环境部环境工程评估中心 2.北京国寰环境技术有限责任公司 3.安徽海螺集团有限责任公司