资金投入与污染防治攻坚任务分析

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生态环保投入与生态环保需求有差距

污染防治既是攻坚战，也是持久战。当前，我国生态文明建设和生态环境保护既面临前所未有的挑战，又面临难得的历史机遇，打好污染防治攻坚战机遇大于挑战。尽管目前我国生态环境保护投入逐年加大，但与当前生态环境保护需求尚存在一定差距，资金投入与治理任务不匹配。一是常态化生态环境投资增长机制尚未建立，生态环境治理的投入难以实现稳定增长。2016年至2018年，全国财政生态环保相关支出规模累计安排24510亿元，年均增长14.8%，增幅高于同期财政支出增幅6.4个百分点。2016年至2018年，全国财政生态环保相关支出占财政支出的比例由3.7%提高到4.2%。其中，中央财政生态环保相关支出累计安排10764亿元，在支持打赢蓝天保卫战、深入实施水污染防治行动计划、落实土壤污染防治行动计划、支持推进农村环境综合治理、支持开展重点生态保护修复等方面发挥了重要作用。不仅中央财政投入逐年大幅增加，地方财政投入力度也在不断加大。2019年，广东省级财政安排节能环保支出103.16亿元，同比增长109.3%；河北省在强化生态治理方面安排140.4亿元，增长41.8%；云南省级财政安排节能环保支出13.7亿元，比上年年初预算增长32.4%；上海市已经连续3年环保投入占GDP比重高于3%；四川省级财政不断加大环保领域财政投入，特别是近3年，年增幅达到20%以上，2019年环保领域财政投入46.59亿元。尽管近年来各级政府对生态环境保护的重视程度不断提高，生态环境保护投入力度较以往也有大幅增加，但仍缺乏常态化的投资增长机制。比如，西部某市除市本级和市辖区2016～2018年生态环境保护投入占该市GDP比重超过1.5%外，其余县（区）投入比例不足1%，难以满足生态环境治理的需求。再如，某县备用水源地建设，规划投资1亿元左右，虽然现场核查证实目前工程量已完成95%，但应拨付到位的资金仅2000万元左右，拖欠建设单位资金问题比较严重。二是投资效率不高。如城镇和农村环境污染治理、工业污染治理以及流域环境综合整治等方面，污染治理设施建设和运行效率较低。部分污染治理设施由于前期未充分考虑有效的运营模式、技术路线及当地情况，建成后难以有效运行。三是社会资本投入积极性不强。目前生态环境保护投资主体主要为政府和工业企业，尽管近年来大力推行政府和社会资本合作（PPP）、环境污染第三方治理等模式，但多元化的投融资格局和吸引社会资本投入生态环境保护领域的市场化机制尚未真正建立。

确保资金支持力度同污染防治任务相适应

当前，生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决突出生态环境问题的窗口期。我们必须坚决贯彻落实作出的“生态环境保护该花的钱必须花，该投的钱决不能省”的重要指示精神，不断加大财政投入，确保打好污染防治攻坚战的资金支持力度同污染防治任务相适应，切实强化财政保障支撑作用。一是要加大生态环境保护财政投入力度。严格落实《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》要求，将资金投入向污染防治攻坚战倾斜，坚持投入同攻坚任务相匹配，加大财政投入力度。总体上，污染防治攻坚战每年财政的投入增幅不能低于财政收入增长幅度。二是要大力提高生态环境保护投资效率，提升生态环境治理效果。采用直接投资、投资补助、运营补贴等方式，规范支持PPP项目，落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》要求，推进政府资金由补建设买工程向补运营买效果转变。大力推行按效付费机制，对政府实施的生态环境保护项目，鼓励采用环境绩效合同服务模式，将公共财政支付水平同环境治理绩效挂钩。落实《政府采购法》《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》等法律法规文件要求，对于满足政府购买服务规定范围的项目，鼓励通过政府购买服务方式实施生态环境治理和保护。三是健全社会资本投入的市场化机制，充分激发市场主体活力。完善助力绿色产业发展的价格、财税、投资等政策，推进社会化生态环境治理和保护。在企业污染治理方面，研究出台“散乱污”企业综合治理激励政策，引导落实企业环境治理责任，加大企业污染治理投资。在引导社会资本投入方面，逐步将生态环境领域作为推进PPP模式的优先领域。加快完善生活污水、生活垃圾、医疗废物、危险废物等领域价格形成机制，完善污水处理收费政策，确保污水处理和污泥处置设施正常运营。降低第三方环保企业污染治理成本，提高环保企业收益能力，从而推进环境污染第三方治理模式，大力培育生态环境保护产业。四是推进金融产品和服务创新，提高生态环境保护项目融资能力。大力发展绿色信贷、绿色债券等金融产品，加大对社会资本投入生态环境保护的引导力度。2018年以来，四川省广元市按照“政府主导、人行推动、部门参与”的绿色金融改革工作机制，将绿色金融纳入全面深化改革重点任务，大力推进试点改革。截至2019年9月，全市绿色信贷贷款余额107.18亿元，可再生能源及清洁能源项目贷款余额77.69亿元，绿色交通运输项目贷款余额21.34亿元，绿色农业开发项目贷款余额1.15亿元。支持项目累计节约标准煤687.69万吨，减排二氧化碳当量191.02万吨。在绿色金融助推高质量发展方面，广元市走在了全省前列。此外，应鼓励开发贷款周期长、融资成本低的创新金融产品，鼓励金融机构为相关项目提高授信额度、增进信用等级。创新设立生态环境保护彩票，多渠道增加生态环境保护投入。同时，结合各地探索实践，支持开展排污权、收费权、购买服务协议质（抵）押等担保贷款业务，探索利用污水垃圾处理等预期收益质押贷款，提高中小企业融资担保能力。

生态环保投入方向要紧紧围绕污染防治攻坚任务的重点难点

党的报告提出，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。全面加强生态环境保护、坚决打好污染防治攻坚战，是党中央的重大决策部署。要加快构建生态文明体系，确保到2035年节约资源和保护生态环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式总体形成，生态环境质量实现根本好转，美丽中国目标基本实现。到本世纪中叶，生态文明全面提升，实现生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化。具体而言，一是保底线。将环境质量不降级、环境服务功能不退化作为发展的底线和最基本要求，实行刚性约束。建立符合全面建成小康社会环境要求、表达方式覆盖所有公众可以接受的环境底线的指标体系，如遏制重污染天气、削减劣Ⅴ类水体和黑臭水体、减少因污染而导致的环境突发事件或环境健康事件等。二是抓典型。针对超标严重、环境问题复杂、质量改善难度大的区域，提高治理目标，加严管理措施，提出差别化的管理政策，并适当进行政策扶持与财政投入，污染物总量排放与资源环境协同管理措施先行先试。三是抓单元。突出管理措施的“点”上累积效应，以京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原为抓手，实施环境质量改善网格化、精细化管理，引入公众力量参与制定环境质量改善清单，明确工作重点、治理进程、阶段目标，以清单为基础开展分区分类管理，实施差异化总量控制与项目准入，安排生态补偿资金和环境保护专项资金，实施财政奖惩等。四是促协同。在把握环境治理客观规律的基础上，吸取国际经验和教训，实施综合整治，开展区域、流域协同治理，实施多污染物协同控制，对SO2、NOx、VOCs、一次颗粒物和NH3的排放控制制定综合管控策略，保护水生态空间，减污增容，从而建立多污染源、多污染物综合控制体系。因此，生态环境保护投入方向要紧紧围绕污染防治攻坚任务的重点难点，资金分配向治理任务重点区域行业、体制机制改革创新重点地区、环境治理工作绩效突出重点地区倾斜，切实提升资金分配精准度和效率。在投入保障的重点支持方向上，要围绕坚决打赢蓝天保卫战、打好碧水保卫战、推进净土保卫战、加快生态保护与修复、改革完善生态环境治理体系，扩大中央财政支持投入范围，切实加大污染防治投入力度。

细化措施有效保障生态环境部门稳健运行

环保投入作为一种政策性、战略性、公益性的投资，是国民经济和社会长期健康、稳定发展的需要，也是公共财政的一项重要支出职责。对环保投入进行有效管理，是各级生态环境部门稳健运行的重要保障。近年来，各地生态环境保护投入不断加大，生态环境保护建设能力不断加强。但是，相比其他公共服务类的财政支出，节能环保支出财政资金支持仍然不足，这就导致一些基层生态环境部门运行困难，不利于环境质量改善。为此，笔者提出以下四点建议：一是建立稳定的环保投入机制。全面落实“211环境保护”支出科目，建立生态环境保护支出与经济发展、财政收入双向响应机制，稳步提升环境保护科目支出额度，逐步提高生态环境保护支出占财政支出的比重。二是按照编制内实有人数和国家规定的工资、津贴补助标准核定人员经费，同时提高日常公用经费财政预算定额系数。三是专项业务费要按照工作需要予以重点安排。根据环境监测、监督执法工作的实际需要，制定有关仪器设备配备标准，并逐步配备到位。对各种仪器设备所需的维护、维修和消耗费用予以充分保障，保证其正常运转。四是按照“211环境保护”支出科目，全面落实生态环境保护管理事务支出、环境监测与监察支出、污染治理支出、自然生态保护支出等。同时，继续坚持从财政转移支付体系中明确一定比例支持生态环境保护能力建设，不断提高基层环境监管能力。

作者:张厚美 单位:四川省广元市生态环境局