生态环境保护与管理

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一、生态环境保护面临的形势

（一）南水北调中线工程产生重大影响

南水北调工程改变了地区生态环境本底条件，由此导致的负面影响严峻，主要体现在如下方面。水供给能力减弱。南水北调中线一期工程设计年均调水量为95亿立方米。调水后，汉江中下游水位将平均降低0.5米，多年平均流量和过境水量将减少1/3。水环境容量降低。调水后汉江流量减弱，水体环境容量降低。据测算，水体环境容量大致降低26%左右，中下游河段的自净能力大幅度降低。预计汉江中下游COD环境容量的损失量为11.81万吨/年，其中襄阳段环境容量的损失量为6.95万吨/年，占整个汉江中下游环境容量损失量的58.8%。水污染影响加剧。随着汉江中下游年均径流量减小，势必造成水体自净能力下降、污染物浓度增加。汉江中下游丰、平水期历时减少，枯水期将延长，在高气温、低流量情况下，诱发“水华”污染现象的可能性增大。以上多种因素叠加后，导致汉江纳污能力减弱，且一旦受污染无法扩散并会加剧反应，由此导致受污染的影响程度加剧。水生态逐步恶化。由于水资源减少，汉江流域生态系统将发生突变。一是湿地面积锐减。中线工程实施后，由于枯水期的历时过长将会导致目前处于干湿交替的边滩湿地、洲滩湿地逐步消失，预计岸边河滩、江中洲滩湿地减少面积将达到3716.9—4062.75公顷。二是以湿地消失为前提，依赖湿地生物的生存环境也将不复存在。湿地消失，湿地植物锐减，与之对应流域内陆地和水域生物种群数量下降。越冬候鸟、鹤、鹭、蛙、狼、狐狸、蛇等动物将明显减少。三是由于水位降低，一旦遇到降雨减少，沿岸农作物、树木极有可能由于根系无法接触水分而大量死亡。目前，这一现象已在汉江流域开始频繁发生。四是沿岸植物覆盖度降低，其涵养水源、保持水土、防风固沙和调节沿江小气候的生态功能也将减弱。五是由于丹江口库区水位大幅提高，下泄水的水温将降低，对汉江中下游水生植物和鱼类将产生不利影响。水利等其他环节受冲击。水利方面，受水位下降影响，中下游干流通航能力、供水区内灌区绝大多数闸站取水能力等均大幅降低。另外，由于汉江正常水位下降，生活生产用水将吃紧。沿江各水厂的功能将受到影响，平均供水保证率下降34.7%。沿江人口产业布局依赖既有自然资源发展起来，一旦其中一个基本环节发生变化，与之配套的生产力布局将随之变化。就目前来看，汉江流域农业、渔业、工业都受到了较大冲击。这一变化，尤其对于中下游城镇化工业化加速发展地区将影响巨大。

（二）经济社会发展进程对环保工作提出更高要求

鄂豫陕交界地区基本上处于城市化、工业化中期，属于经济社会加快推进阶段。从经济发展来看，区内各城市第二产业占据主导，按照一般经济发展阶段规律来看，第二产业内部从低技术资金投入的原材料依赖、劳动密集型轻工业向高技术资金投入、资本技术密集型重工业发展。工业结构的变革对于资源环境的破坏性不会减轻，甚至有加重的态势。从社会发展来看，鄂豫陕交界地区处于城市化发展中期，意味着城市化进程仍将加快推进。经济的快速发展、人口的高度集聚，对于生态环境的破坏难以避免。另外，本地区在新中国成立后，尤其是三线建设时期，布局了相当多的重工业。一方面，国有经济和地方经济的产业链衔接一直存在问题；另一方面，这些重工业的发展加剧了地区资源消耗、生态破坏和环境污染。目前区内城市除襄阳、潜江人均GDP高于全国平均水平外，其余城市均远低于全国人均GDP；地区人均GDP平均水平仅约为全国平均水平的三分之二。如果为了保护生态环境而抑制经济社会发展，对于地区本身欠公平；如果一味突出经济社会发展，其对生态环境的破坏问题又非常严重。两者之间的矛盾突出。从另一方面来看，如何绿色发展、和谐发展，是当前经济社会发展阶段对区域发展提出的新要求。

（三）先期实践为生态环境保护奠定了较好基础

近年来，鄂豫陕交界地区生态环境保护受到党中央国务院的重视，尤其是围绕南水北调工程，地区生态环境保护逐渐得到强化。另外，为保障丹江口水库水质安全，成立了由国家发展改革委牵头，11个有关部门和三省人民政府组成的部际联席会议制度。区内各省市对生态环境保护和治理问题也非常关注。目前，国家西部开发战略、中部崛起战略、老工业基地改造、扶贫开发、资源枯竭型城市转型等政策，以及南水北调工程，都从不同方面涉及到本地区生态环境保护与建设。另外，直接涉及生态环境规划文件也较多，如《汉江综合整治规划工程（2011—2015）》、《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持“十二五”规划》、《国家南水北调中线工程丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》等等。省市一级如《陕西省汉江综合整治规划》、《汉江综合整治规划工程（2011—2015）》、《关于进一步加强汉江水质保护工作的意见》、《陕西省汉、丹江流域水质保护行动方案》，等等。这些规划政策为地区生态环境保护奠定了较好基础。在此前提下，一批生态环境保护实践迅速开展，包括退耕还林工程、天然林保护工程、生态公益林建设工程、湿地保护及生态恢复工程、长江防护林建设工程、低产林改造工程，等等。另外，各地结合自身实际情况，以各种形式推动生态环境的保护。例如，汉江上游的安康市探索“飞地经济”模式，通过园区联合共建、产业集聚、集中治污的方式，在提高经济利润的同时降低污染消耗。再如，各地大力开展循环经济园区建设，企业开展循环经济及再制造试点建设，部分城市结合资源枯竭型城市转型在绿色低碳方面展开探索等。

（四）水电工程对生态环境的负面影响逐步加重

根据长江水利委员会编制的《汉江干流梯级开发规划报告》，汉江流域共规划有16座大坝。这些大坝的修建将利于蓄水发电、抬高水位发展航运、防洪灌溉、水库养殖，但是其弊端，尤其是对于生态环境的破坏不容忽视。由于沿江大坝的建设使汉江水体从自然流态转变为相对静止的湖泊状态，整个流域自然生态系统发生改变。大坝最直接的负面影响包括水体纳污能力降低、污染由于无法扩散而反应加剧、鱼类无法回溯产卵、由于水位抬高导致回水区域内水体容积增加等。以襄阳崔家营大坝的建成对水体造成的影响为例，库区的年平均水位由2.96m提升到5.70m，年平均流速由0.83m/s下降到0.33m/s。仅从对污染物承载的水环境容量来看，据预测在丰水期，汉江襄阳市区段COD环境容量将从79590.1t降低至75767.2t；NH3-N的环境容量从932.0t降低至905.7t。由于生态环境是整体系统，且目前科学水平对自然的认知有限，由此而导致的连锁反应和深度破坏尚无法完全探知。

二、生态环境保护的基本思路

鄂豫陕交界地区要坚持将生态环境保护作为基本前提和首要任务，按照系统性、综合性、统筹性的基本原则，以生态环境突出性、战略性、症结性问题为主要内容，注重区域合作、防治并重、功能分区，通过生态环境的改善来增强人民生活福祉。以生态环境保护为基本前提和首要任务。鄂豫陕交界地区联南接北、横贯东西，是我国陆地生态系统生物多样性重点区域、全国重点生态功能区、优势农产品主产区、重要粮食生产基地、长江中上游的生态屏障、南水北调中线工程的水源地。本地区生态环境保护是全国生态安全格局中的重要一环，同时，也为国家粮食安全保障、经济快速发展、社会和谐稳定提供坚实基础。鄂豫陕交界地区必须以生态环境保护为基本前提和首要任务。以系统谋划、全局统筹、综合治理为基本原则。生态环境问题的症结，尤其是人为导致的生态环境问题，往往不在于生态环境本身。以人类需求满足为核心，人对自然的征服能力为前提，城市化工业化进程为主体，由此引发的生态环境问题只是最终表现和结果。因此，治理表象的生态环境问题，必须从实质症结入手，以系统性、综合性、统筹性思维来开展生态环境的保护和治理。另外，鄂豫陕交界地区各县市相互之间的统筹协调机制尚未充分建立，甚至不同地区严重分割。区域生态环境问题紧密联系，尤其是以流域为基础的生态环境保护更需要在上下游之间系统谋划、全局统筹、综合治理。以生态恢复和保护、环境污染控制、生产生活系统性优化为主要内容。鄂豫陕交界地区生态环境突出性问题主要集中在以水土流失、生物多样性降低、湿地退化、地质洪涝等自然灾害为主的生态问题；以工业尤其是重化工业、小乱工业、采矿及冶炼业，农业尤其是农药化肥污染、畜禽养殖污染、农业废弃物，以及城镇生活污染等为主的环境问题。另外，应考虑到本地生态环境的战略性问题，重点体现在南水北调之后，汉江本底条件发生改变，依托水系发展的经济社会生态整体将面临系统性变化。这对于区域整体生态系统、全国生态安全，甚至国家经济社会发展格局将会产生巨大深远的影响。生态环境的保护，应从问题的主要症结入手，对症下药、统筹解决。生态恢复和保护方面，包括水土流失综合治理、林业建设、生物多样性保护、湿地恢复、防洪减灾等；环境污染控制方面，包括各类农业、工业、生活污染的控制和减量等；生产生活的系统性优化方面，包括城镇园区的合理布局、产业循环化清洁化发展、生活生产减量化和处理能力提升等。以区域合作、防治并重、功能分区作为重要手段。鄂豫陕交界地区涉及三个省份、众多城市，各自之间在生态环境保护方面缺乏合力，导致生态环境保护缺乏统筹协调。必须强化区域合作，增强保护的时效性。在生态环境保护中要秉持防治并重的理念，既要对现实性问题开展整治，又要对潜在性深入研究，做好充分预防。突出生态功能分区的重要性，协调处理好保护与发展的问题，统筹解决好不同区域的保护问题。以着力增强人民生活福祉作为根本目标。生态环境保护的根本目标是为了保障当代及后代人的生存及发展需求。经济发展的目的亦是如此。一方水土养育一方人，必须保护好本地生态环境，增强人民生活福祉。

作者:王丽 单位:国家发展改革委国地所助理研究员