信息时代的环境保护论文

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1环境领域中信息角色的凸显

信息是人类理性行为的基本要件，在环境领域中尤其明显。环境问题的未知性与不确定性，主要源于相关信息的缺乏。现代社会中的污染问题很少是甲导致乙受害这样的简单情形，受害者常常不知道自己遭遇什么样的潜在损害、这些损害来自何人以及可能造成多大的影响，甚至某一损害是否真实存在都难以确定。即使能够在特定的污染源和具体的受害者之间建立起可识别的联系，后续的两个问题出现了：谁应承担控制污染的责任；谁来监督责任的履行，此时又存在不同的解决方案。很明显，在环境规制过程中存在大量的信息缺口，如能获得填充，将实质性地改善环保部门应对污染的能力。考虑到信息所扮演的基础性角色，其已成为一个重要的规制工具，“旨在为交易主体或规制机构提供决策信息以改善决策质量”[1]。信息工具呈现不同的形式，具体到环境领域，主要包括两个面向：一是受规制对象的信息公开，即鼓励企业披露自身的环境信息，强化市场机制和公众意见对企业排污行为的制约；二是规制机构的信息公开，即推进环保部门公开环境信息，强化对环保部门执法的公共监督。二者之间具有相互连动的关系，其中又以前者尤值注意。原因是企业对其环境信息的公开，不仅可以消解规制者与被规制者之间的信息不对称，更可以鼓励公众参与环境保护，合作解决环境问题。在环境领域中，朝向企业的信息工具多以两种形式出现：一是环境标志计划，目的是通过揭示环境外部性，使消费者知悉其生活方式、购买决定对环境造成的影响，从而改变消费习惯。例如，美国首个重要的环境信息政策发端于节能考虑，受20世纪70年代能源危机的影响，联邦政府要求家电厂商标注其产品的能源成本，推出了适用于家用电器的能效标志[2]。受其影响，德国在1978年制定“蓝色天使”计划，我国也在1993年启用“绿色十环”标志。二是社会成本披露计划，不同于环境标志的主要目的是帮助消费者在不同产品间做出选择，该计划的目的是告诉公众企业生产过程中的污染物排放情况，推动企业自愿减少排放。最典型的例子是美国1986年《紧急规划和社区知情权法》（EmergencyPlanningandCommunityRight-to-KnowAct）引入的TRI——有毒物质排放目录（ToxicsReleaseInventory）制度，要求超过一定规模的企业每年报告有毒化学物质的排放量[3]。我国《清洁生产促进法》和《环境信息公开办法》（试行）中也规定了类似要求①。

2信息工具的产生背景和实际效果

信息为何能成为一个重要的规制工具？存在不同的原因，主要还是来自公众长期以来对传统的命令控制式规制的不满，希望通过信息公开方式激发企业自我约束的动力，减轻环保部门的执法负担。

2.1产生背景

2.1.1对命令控制式规制的批评

命令控制式规制是一种自上而下的规制方法，在环境领域中主要表现为两种形式：一是环保部门规定污染物排放标准，一般通过排污许可证制度落实；二是环保部门规定企业必须达到的技术标准，以最佳可得技术为代表。命令控制式规制的功能主要是否定性的：通过行政处罚或刑事责任阻止企业违反环境法律。这类规制现已受到严厉的批评，实践反复地揭示，其常常是无效率的。首先，命令控制式规制严重依赖于政府，其成败取决于环保部门的热情、能力以及执法资源的投入情况；其次，环境执法中一直不能根除的寻租和俘获问题，削弱了命令控制式规制的公正性；最后，命令控制式规制也因过于静止而受到批评，企业在达到排放标准后，不再有动力进一步减少排放，无法激励企业的自愿改进行动。美国斯图尔特教授认为，对命令控制式规制的过度依赖，导致不断上升的“规制疲劳”，即公众要求越来越高的规制保护，而规制机构似乎越来越不能以有效的方式提供这样的保护[4]。

2.1.2作为替代的信息工具的兴起

命令控制式规制实施中的不尽人意，引起了是否可通过其他成本更低的规制方法达成环境保护任务的争议。一些学者主张以市场机制来替代，如庇古税、科斯的产权理论、排污权交易以及利用消费者的良心支持环境友好产品等[5]。问题是这些基于市场的规制方法仍依赖于对环境问题的科学理解，导致其继续受到信息缺口的困扰。有鉴于此，一些理论认为，通过新的、分散化的信息规制，可以改善企业的环境表现。例如，理性行为理论建议，如果受影响群体能以更低的成本获得污染信息，将减少对污染者采取集体行动的成本；环境正义理论认为，当公众知道自己暴露于污染时，他们所具有的比较正义感将促使其采取针对污染者的行动等[6]。与命令控制相比，信息规制的优势表现在：首先，具有更大的弹性。信息规制除要求企业公开环境信息外，并没有其他的要求，既未直接限制企业的经营活动，也未强制企业达到法定的排污标准，是“一种最尊重市场的市场友好型规制工具”[1]121。其次，可以减轻环保部门的信息收集负担，提高执法积极性。信息规制通过将企业掌握的环境信息转变为公共物品，可以克服环保部门信息不足的问题；而且污染信息的披露，即使不能消除寻租和俘获现象，至少能够向环保部门施压，减少消极执法情形。最后，可以增强环保部门的民主负责性。一个运行良好的民主制度必然要求一定程度的信息公开，使公众能够参与决策过程和监督政府，据此就算信息规制不能以更低的成本，弹性地实现环境保护任务，起码可以使环保部门更加具有民主负责性。

2.2效果分析

一个不可争议的事实是，命令控制式规制的无效率，并不代表其他的规制方法必然更好。在一个次优的世界中，重要的不是规制体系带来理想上的效率，而是证明其有效[7]。因此，信息工具能否替代命令控制，不能仅仅基于理论上的推导，更应看其实际效果。

2.2.1成功表现

评估信息工具的实际效果，最直接的一个方式是看能否促进企业自愿减少污染物排放。以美国的TRI制度为例，环保署的一项调查显示，执行TRI规定的年度报告的企业和机构中，有70%声称他们因为TRI的缘故强化了其减排工作。据统计，该制度实施的头十年（1988年到1997年），列入TRI的化学物质排放量就削减了42.8%，其中主要都是企业自发性减排的结果。TRI制度取得的成效，促使环保署和白宫不断扩大其适用范围，而且在美国境外也引发了仿效，如经合组织在1996年建立“环境污染物的排放移动登记制度”，欧盟也在2000年决议建立污染排放登记系统[8]。此外，还可以观察信息工具是否促进了消费者的知情购买。以环境标志计划为例，有调查显示，我国有37.9%的被调查者表示关注能效标识；有39.1%的消费者表示通过查看能效标识或节能认证标志来辨别产品是否节能；超过50%的消费者表示会选购节能产品[9]。

2.2.2负面效果

仅仅看到信息工具的成效是不够的，还需要进一步分析其负面性。首先，信息公开可能产生扭曲的结果，更糟糕的是，公开的要求可能使公众更不知情。例如，来自美国富兰克林联合会的一项调查显示，聚苯乙烯水杯比涂蜡纸杯在生产中少耗费31%的能源，大气排放也少了46%，但讽刺的是，后者贴有环境标志，前者却没有，反映了环境标志有时是“实际污染问题的糟糕的显示器”[2]1449～1452另外，信息公开本身以及所要求的准确性，反而导致污染企业根本不披露任何信息，出现所谓的“规制国的悖论”[10]。其次，信息公开所带来的有毒化学物质排放下降，可能使高收入者或受过良好教育的群体不成比例地获益[11]。政府或企业主要通过互联网公开环境信息，“数字鸿沟”问题日益凸显，扩大了公众在接近信息上的差距；而且，洪水般的信息也对公众分析和处理信息的能力提出更高的要求，这些都导致信息工具对老人、贫穷或受教育程度低的人具有相对弱的效果。

3信息技术与环境保护之间的适应

当信息成为重要的规制工具后，必然对其收集、分析和传播提出更高的要求，信息技术的迅速发展使这一要求具有了现实性。同时，为确保信息技术能迅速、有效地用于环境领域，现有的制度结构也需要重新调整。

3.1环境保护的技术提升

3.1.1信息收集

合理的环境决策离不开充分的信息供应，近年来在纳米技术和小型传感器研究上取得的突破，极大提升环保部门在细微层面发现和评估污染物的能力，而且，卫星遥感技术的应用，也推动了不受时间、地理限制的、成本更低的地面监控的实施。环境保护部负责建设的环境一号卫星系统已初步建立，在全国生态环境状况调查、内陆水体水华监测、秸秆焚烧、沙尘暴监测以及应对突发环境事件等方面取得突出成绩[12]。这些在环境监测上取得的进步显著改善了环保部门对污染物的跟踪和评估工作，提高其对污染暴露途径、不利影响和剂量反应关系的理解，再与医学上的进展相结合，使污染与损害之间的联系更容易识别。

3.1.2信息分析

为简化环境争议，环境问题的解决长期以来被限定在人们可以理解和管理的信息范围内。计算机技术的发展改变了这一做法，人们不再局限于简单的数据收集，更深入的数据挖掘趋于普遍，海量信息以有助于环境决策的方式被提纯和处理，一个更加实证的、定量的环境保护成为可能。计算机可以帮助环保部门归类、储存和分析原始数据，快速有效地提取有用信息，而且，数据分析工具的应用也减少了信息管理的复杂性，极大消解了因信息过多而压垮环保部门的担忧。尽管环境问题的复杂性仍然存在，不确定性也不可能消除，但计算机通过以一种更系统、先进的方式填充信息缺口，可以改善环保部门在问题识别、因果关系判断、环境影响评估及政策应对方面的能力，更好地解决环境争议。

3.1.3信息传播

正如一些观察家已经注意到的，无线通信和互联网预示着距离的消失和时间的崩溃。信息传播的速度戏剧性地增加，成本却急剧下降。几乎位于任何地方的数据，现在都能随时获得。这些技术上的突破在环境领域具有潜在的重要性[13]。互联网最显著的特点是快速、低成本的信息传播能力，过去因时空限制而无法搜索及获取的信息，如今能以更具成本效益的方式进行传播，扩大了公众对环境问题的发言权。更重要的是，互联网可以促进信息的深层次交流和沟通，比如在线对话机制可以帮助公众了解其他人的立场并相互交换意见，不仅加深了这些“门外汉”对复杂环境问题的理解，也促进了更有回应性、针对性的信息的产生，使公众参与的质量得到显著提高。

3.2适应技术发展的制度改进

信息技术所带来的信息缺口的有效填充，影响到环境保护的规制工具选择以及制度结构；反过来，制度安排也制约着信息的产生和利用。为使信息更有效地流入环境决策过程，应适当调整环境保护制度，确保信息技术迅速地用于环境领域。

3.2.1借助披露光谱，实现信息规制目标

如果信息规制的目标不能清楚地确定，不仅会增加企业的负担，也会导致环保部门无法合理使用信息工具，更不能判断信息规制的成效。根据公众对环境信息的需求，可将信息排列在一个光谱上，越往光谱的上方移动，信息指向的对象越宽泛，如与全球变暖相关的信息，可放在光谱的顶部；越往下方移动，信息越指向特定的对象，用于实现一个狭窄的、明确的目标，如涉及环境执法的具体信息，可放在底部。通过披露光谱，可以明确企业需披露的信息类型和披露程度，提高信息规制的可操作性。据此，面对消费者的环境标志计划，因其主要目标是揭示环境外部性，促进消费者的知情购买，这就要求该计划应朝向光谱的下端进行适当调整。具体而言，环保部门应确保企业对环境标志的使用，能够让各个层次的消费者都能正确理解环境标志所传达的信息，并在比较的基础上做出适当的购买决定。面对公众的社会成本披露计划，根据披露内容的不同，其主要目标或是促进企业的自我规制，或是促进公众对环境问题的一般关注。在前者，社会成本披露计划需要向光谱的下端移动，即要求所有重要的生产企业精确地提供其污染物排放情况，使公众清楚地发现企业之间的排放差异，通过公众压力促进企业自愿减少排放；在后者，社会成本披露计划可以移向光谱的上端，成为一个更一般的信息披露要求，如要求企业公开年度环境保护目标、年度资源消耗总量或废弃产品回收利用情况等，提供公众关于节能减排或遏制全球变暖等争论的基础材料。总之，环保部门需依据信息规制目标，确定信息公开的具体要求。如果某一信息的公开无法实现该目标，反而增加企业的负担，就不宜要求企业做出披露。

3.2.2加强与公众的交流，健全信息沟通机制

信息规制依赖于成功的交流，美国TRI制度成功的关键因素之一在于没有停留在纯粹的信息公开，而是具有了信息交流的特性[8]386。很明显，简单的将信息公之于众，并不会提高信息的有用性，公开的信息必须及时、准确地进入公众的信息结构，同时，还能够被公众理解，这样才能为信息规制提供必要的认知保障。问题是，在分工程度日益深化的现代社会，专业化已经成了重要的无知之源，大部分公众对于自己职业知识以外的其他信息都存在一定的认知盲点[14]。这就需要在企业和公众之间架设信息沟通的桥梁。信息沟通机制的建立，首先要求环保部门应当努力确保公众收到精确的信息，填补企业披露的信息中的空隙，并承担教育公众有效利用这些信息的责任。例如，美国在20世纪70年代推出能效标志后，能源部立即被赋予了发展消费者教育计划的责任；国会在1990年又通过《国家环境教育法》（NationalEnvironmentalEducationAct），在五年内拨款6.5亿美元，在环保署建立环境教育办公室，作为绿色教育材料的信息交流中心[2]1437～1441。其次考虑到公共执法资源稀缺，环保部门不能以一种隔离的方式使用信息工具，而应争取中间的社会机构，如媒体和环保组织的参与，通过他们对信息的解读，增进公众的理解。如在2010年，环保民间组织列出29家IT品牌企业的产品名单，提示消费者注意这些产品的生产企业存在的各种环境违规记录，呼吁消费者谨慎选择这些产品[15]。通过充分的信息沟通，公众将被逐渐纳入环境保护体系中，进而形成国家环境保护任务的分权化。

3.2.3克服组织惰性，改进内部管理

信息技术为解决环境领域中的信息缺口难题提供了一个可行的突破点，不过，这一可能性建立在增加的信息能够切实影响到环境规制的基础上；否则，增加的信息对环保部门而言仅仅是无价值的垃圾，随着时间的流逝，信息技术的吸引力也将萎缩。环保部门长期以来主要是一个典型的消极机构，即在环境损害发生后对违法者给予制裁。信息数量和质量的改进及所带来的公众参与的经常化，都要求环保部门克服组织惰性，有效引导信息流入规制过程，努力实现事前预防环境损害的发生。由上所述，要求企业披露信息是一回事，确保环保部门在实际上考虑这些信息又是另一回事，信息技术潜力的发挥必然要求将更多的注意力投向环保部门的内部管理。这些新的管理上的问题主要有：（1）时间，相比命令控制式规制，信息规制在目标实现上是否花费更多的时间；（2）成本，信息规制是否要求环保部门投入更多的行政资源，处理增加的信息；（3）回应，环保部门怎样回应信息，是将其作为建设性的意见还是作为负担；（4）角色，环保部门有无察觉到在从事信息规制时他们的角色有何不同；（5）协商，信息透明度的改善是否增加环保部门与公众之间的协商；（6）结果，相对于命令控制式规制，信息规制是否及在哪些方面带来改善。环保部门可根据这些因素及时调整组织管理，消除影响信息规制发挥效果的内部障碍。

4环境保护的信息规制之道

信息争议出现在许多的环境污染事件中，收集、加工、分析和交流信息的活动占用了环保部门大量的执法资源。部分是出于信息缺口问题，环境执法受到公众的严厉批评。在这个意义上，促进信息的产生理应成为环境保护制度的关注重心。传统上主要依赖政府动用公权力直接提供环境信息，通过命令控制方式消除信息缺口及信息不对称给环保部门造成的困扰。可是，这一规制方式不断被环境问题的复杂性所超越。美国布雷耶大法官提出了一种精英式的、以国家为中心的解决办法，即创建一个比环境保护署更大、更强有力的超级行政机构[5]1231。问题是，在一个公共资源稀缺、认知受限的真实世界中，期望政府能消除一切信息缺口，为公众提供完善的信息，这是不合情理的。命令控制式规制在实践中的不尽人意，引起了能否以一种成本更低的、更具弹性的方式达成环境保护任务的思考。随着信息在环境领域中的基础性角色获得普遍认可，信息规制日益普遍化。它充分利用了市场机制的惩罚效果和公众“用脚投票”的威慑力，促使企业主动减少污染物排放，在相当程度上分担了环保部门的执法负担，为破解当前的环境执法困境打开一片崭新的视野。孙斯坦教授甚至认为，信息规制或通过披露规制，已成为美国法在本世纪最重要的发展[16]。在消极方面，信息规制是评判环保部门是否尽责的直观反映；在积极方面，可提高公众的环保自觉，激发企业自愿减少污染行为，最终促进环境保护从直接规制转向自我规制。然而，从实施情况看，信息规制的效果尚不突出，增加的信息似乎对环保部门的执法未产生明显的影响，也未促进公众的理解，唤起其对污染企业采取集体行动的意识，甚至公开的要求反而使公众更不知情。信息技术近年来取得的突破正不断缩小信息规制面临的技术上的限制，因此，主要的障碍来自环保部门。这就要求环保部门认真克服制度上及管理上的限制，积极回应一个更加信息强化的世界，使信息工具能有效运用在规制过程中。必须看到，环境治理是一个系统性工程，任何单一的工具都不足以解决环境问题。信息工具的规制力度较弱，有些时候离不开命令控制方式的支撑。这就需要在实践中探索环境保护的最佳工具组合，有效聚合公众、环保组织、企业和环保部门的力量，建设美丽中国。

作者：曾娜工作单位：昆明理工大学法学院