加强环境与贸易协调的意义

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国家环境保护“十二五”规划》将促进环境与贸易协调作为实现“十二五”环保目标需要完善的重要政策措施，提出要“积极参与环境与贸易相关谈判和相关规则的制定，加强环境与贸易的协调，维护我国环境权益。研究调整‘高污染、高环境风险’产品的进出口关税政策，遏制高耗能、高排放产品出口。全面加强进出口贸易环境监管，禁止不符合环境保护标准的产品、技术、设施等引进，大力推动绿色贸易”。同时，对不同主管部门提出了相关要求，例如：“环境保护部门要加强环境保护的指导、协调、监督和综合管理。商务部门要……推动开展绿色贸易，应对贸易环境壁垒。海关部门要加强废物进出境监管，加大对走私废物等危害环境安全行为的查处力度，阻断危险废物非法跨境转移”。与《国家环境保护“十一五”规划》和《国家环境保护“十五”计划》相比，“十二五”环保规划关于环境与贸易协调的相关内容既延续和继承了前两者的相关内容，如强调积极参与环境与贸易相关谈判，又适应时代要求有了较大发展，如由“十一五”环保规划中的积极应对绿色贸易壁垒，到“十二五”环保规划中的积极研究制定相关政策。具体而言，针对环境与贸易协调的有关内容，“十二五”环保规划具有如下几个特征：首先，目标定位更加明确，强调从环境保护的角度，加强环境与贸易协调的重要目标是要维护我国的环境权益，是服务于节能减排目标实现的重要途径；其次，指导原则更加清晰，加强贸易与环境协调就要主动参与国际环境公约与贸易规则的制定而非被动参与，主动制定相关协调环境与贸易的政策而非被动应对和调整；第三，政策措施更加具体，“十二五”不是简单提出笼统的原则，而是具体提出调整“两高”产品的进出口关税政策，具有很强的可操作性，方便落实；第四，规划内容更加全面，不但对准入政策，而且对准出政策予以明确规定，一方面完善准入政策，禁止不符合环境保护标准的产品、技术、设施等引进，另一方面，建立遏制高耗能、高排放产品出口的准出政策；第五，责任落实更加到位，首次对相关责任主体，如环保部、商务部、海关等部门，提出了加强环境与贸易协调的具体分工要求。

总之，“十二五”环保规划进一步强调了加强环境与贸易协调的重要意义以及对于实现可持续发展目标的重要作用，同时提出了更加具体的要求和责任落实及保障机制，增加了目标实现的可行性。“十二五”以前我国加强环境与贸易协调的主要工作和进展自20世纪90年代以来，随着全球生态环境恶化和人们环境意识不断增强，贸易保护主义不断抬头，环境与贸易的冲突日趋激烈。反映到世界贸易组织（WTO）多边贸易体制中，有三个基本变化：一是2001年多哈回合谈判设立了唯一一个新议题——贸易与环境议题；二是法律体系内制定了与环境有关的规则，例如将“可持续发展”纳入到WTO宗旨中，提出“应依照可持续发展的目标，考虑对世界资源的最佳利用，寻求既保护和维护环境，又……”，将环境保护作为WTO基本原则的一般例外，在部长决定和宣言中做出决议，如《关于贸易与环境的决议》、《关于服务贸易与环境的决议》等；三是相关的环境与贸易争端不断涌现，例如1998年加拿大诉欧盟石棉案、2000年马来西亚诉美国虾龟案等。自2001年成为WTO成员以来，我国不可避免地开始受到国际环境与贸易问题的影响，同时必须适应和应对国际社会环境与贸易相关要求。具体体现在：一是，随着入世后我国对外贸易的飞速发展，贸易顺差也带来了巨大的“环境逆差”。到2010年,我国贸易顺差达到1831亿美元，成为世界第二大经济体和出口总量第一大国。而根据环境保护部环境与经济政策研究中心环境与贸易专家组与国务院发展研究中心的联合研究，2007年我国净出口产品虚拟二氧化硫排放量约占全国排放总量的24.43%；净出口产品虚拟COD排放占全国排放总量的21.85%；净出口产品虚拟二氧化碳排放占全国二氧化碳排放量的30.82%。二是，我们有权利，也有责任有义务参加相关环境与贸易谈判。三是，我们必须接受相关政策审议和监督，必须应对美、欧等就原材料出口退税等问题在WTO对我国的起诉。成为WTO成员，对我国而言，既有机遇也有挑战。为应对国际社会环境与贸易的影响和压力，我国采取了积极措施，加强环境与贸易协调。

首先，我国重视并积极参与WTO贸易与环境相关谈判及环境与贸易规则制定。具体包括：一是，我国派代表团积极参加WTO环境与贸易委员会历次会议及服务贸易委员会相关会议。二是，在谈判中积极发言并提交相关提案，引导谈判进程。例如在2011年1月10-14日举行的WTO贸易与环境委员会谈判特会和小范围磋商会上，我国指出新成员普遍在环境服务上做出了广泛承诺，应在今后谈判中纳入考虑。2011年4月15日，为反映发展中成员在WTO环境产品与服务谈判中的诉求，中国和印度联合向WTO秘书处提交了名为“解决发展问题，实现三赢目标”的提案。三是，我国在入世时做出开放环境服务市场的承诺，承诺水平与部分发达成员相当，树立了我国负责任的形象。四是，环境保护部成立了环境与贸易谈判支持领导小组，并成立专门的环境保护部环境与贸易谈判支持专家组，作为环境与贸易谈判的支持力量。

其次，相关部门协同推进，积极制定相关环境政策，促进环境与贸易协调。具体工作包括：一是，积极制定出口退税等相关贸易政策，抑制“高耗能、高污染、资源性”产品的出口，促进经济增长方式转变和经济社会可持续发展。例如：2007年6月18日财政部和国家税务总局商国家发展改革委、商务部、海关总署《财政部国家税务总局关于调低部分商品出口退税率的通知》，规定自同年7月1日起，调整部分商品的出口退税政策，包括进一步取消553项“高耗能、高污染、资源性”产品的出口退税；降低2268项容易引起贸易摩擦的商品的出口退税率等。另外，财政部和国家税务总局2010年6月22日联合下发《关于取消部分商品出口退税的通知》（财税[2010]57号），明确从当年7月15日起，取消包括部分钢材、有色金属加工材、化工产品等在内的“两高一资”产品，包括406个税号的产品出口退税。制定并修订更新《“高污染、高环境风险”产品名录》，包括500余种“高污染、高环境风险”产品、40余种环境友好工艺和10余种环境保护专用设备，已被纳入相关行业政策和出口退税等贸易政策中。二是，制定和调整针对具体产品的政策，加强管理，避免生态环境风险，与WTO规定保持一致。例如：针为避免稀土生产对生态环境的破坏，国家颁布了相关规定和指导意见：《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》（国发【2011】12号）、《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》（财建【2006】215号）、《关于加强稀土矿山生态保护与治理恢复的意见》（环发【2011】48号）、《关于开展稀土企业环保核查工作的通知》（环办函【2011】362号）、《稀土工业污染排放标准》（环境保护部、国家质量监督检验检疫局2011年1月24日）等。三是，其他相关环保措施。例如开展ISO14000和环境标志认证，建立绿色包装体系，加强进出口商品的检验和检疫等等。当前我国在环境与贸易协调问题上面临的严峻形势尽管我国在环境与贸易协调方面做出了巨大努力，但毕竟环境与贸易协调本身是新事物，而且我国成为WTO成员的时间不长，所以在环境与贸易协调问题上仍然面临着严峻的形势。

第一，环境与贸易协调成为我国对外贸易谈判焦点问题，谈判任务日益繁重，谈判难度日渐增大。首先，作为WTO成员，既有义务接受政策审议，也有审议其他成员相关政策的权利和义务。政策审议需要对所有颁布新政策进行梳理、评价，既要求熟悉WTO规则，又要求了解国内政策形势和其他国家的政策规定，工作难度和强度都非常大，对于中国是很大挑战。其次，我国环境与贸易谈判任务日益繁重。例如：除上面提到的WTO贸易与环境议题以外，WTO服务贸易议题谈判也将环境服务贸易谈判作为重点谈判议题，中国正在开展政府采购协定（GPA）谈判，环境服务是GPA参加方对我国要价中的重点关注部门和主要要价，截至2011年5月，所有14个GPA成员中，10个成员对我国明确提出了开放环境服务政府采购市场的要价，我国面临很大的出价压力；亚太经合组织（APEC）正在开展环境产品清单谈判，要求2012年制定清单，各经济体酌情但必须在2015年底前将环境产品关税水平降至5%或以下；中国正在与五大洲的28个国家和地区建设15个自贸区，环境与贸易问题，特别是环境服务业市场的进一步开放一直是中国双边和区域自贸区谈判面对的重要要价，甚至成为中国能否得到更多海外利益的关键，例如，在中国-新西兰自贸区谈判中，环境服务贸易谈判一度成为能否顺利按时完成整个自贸区谈判的筹码。这种谈判情况下，一是由于谈判任务量大，被动应对的成分更多些；二是，WTO、GPA、APEC和FTA谈判主管属于不同部门，不同政策属于不同部门主管，相互间沟通协调需要进一步加强。

第二，中国在WTO争端解决机制中被起诉案件所占比例越来越高，环境争端日益凸显。入世后，中国开始遭受其他成员在国民待遇、知识产权和数量限制等问题上的起诉，在WTO中被起诉案件的比例和数量都呈上升趋势。自2001年来，WTO一共受理了185起贸易纠纷，中国已经占了被诉方的12%。最近两年，WTO一半案件与中国有关。这些案件中，中国以被动参与为主，以主动申诉为辅。例如：2009年6月23日美国、欧盟向WTO申诉中国限制部分工业原材料出口，称中国对矾土等九种原材料，采取出口配额、出口关税和其他价、量控制，违反了加入WTO时的承诺和WTO规则，造成世界其他国家在钢材、铝材及其它化学制品的生产和出口中处于劣势地位，要求与中国在WTO争端解决机制下展开磋商。由于磋商未能找到解决方案，进入争端解决机制，2012年1月30日，WTO最终裁决报告，称中国限制九种原材料出口关税和配额措施不符合WTO规定和入世承诺，且未满足环境例外条款，中国败诉。该案只是欧美在WTO诉中国的“问路石”、“敲门砖”，现在已经开始进行稀土磋商，以后还有可能面临其他方面的诉讼。

第三，我国遭受的绿色贸易壁垒日渐增多，影响越来越大，对国内环境标准造成很大挑战。新的贸易形势下，关税、配额、许可证已不是主要关注点，反倾销、反补贴、技术性贸易壁垒、绿色贸易壁垒以及劳工和社会标准，特别是以技术贸易壁垒和绿色贸易壁垒为核心的新贸易壁垒越来越成为影响我国出口贸易的最主要因素。2010年，中国遭受技术性贸易壁垒与绿色贸易壁垒520起，占遭受总贸易壁垒的55%。从国别来看，遭受的绿色贸易壁垒主要来自美国、欧盟和日本，其中，美国最多，为207起，占40%。从行业看，机电产品和其他产品是受技术性贸易壁垒与绿色贸易壁垒影响最严重的两个行业。从产品看，事件涉及的产品种类很多，覆盖面广。例如：2010年9月2日，欧盟通报中国产冷冻鱿鱼爪，通报原因是检查出含有金属镉；2010年6月17日，美国消费品安全委员会与Target公司联合宣布对中国产儿童腰带实施自愿性召回，召回原因为该腰带扣表面涂料铅含量超标，违反了美国联邦含铅涂料标准。数据显示，近几年，我国已成为世界绿色贸易壁垒的最大受害国，每年绿色贸易壁垒造成的出口损失占到当年出口总额的20%左右，因不满足国际环保标准而损失的出口商品价值近400亿美元。

第四，中国现有环境政策与贸易政策不协调，特别是某些“绿色贸易”政策，可能与WTO规则不一致。我国近年来出台了一系列针对限制“两高一资”产品出口的宏观调控政策，对促进我国产业结构调整和优化升级，改善环境质量，促进经济“又好又快”发展发挥了积极作用。以焦炭政策为例，2004年底取消了焦炭出口退税；从2006年底开始对焦炭开征5%的出口关税；2007年5月21日进一步将焦炭出口关税提高10个百分点至15%；2008年开始，焦炭出口关税再度提高10个百分点，达到25%。焦炭出口配额逐年减少，获得焦炭出口配额的企业则趋向集中。这些政策措施实施后取得了明显的成效，我国焦炭出口量大幅减少，直接带来了一些地区环境质量的改善。焦炭生产和出口大省山西，2008年省内各地环境空气质量明显改善，11个省辖市环境空气质量优良率达到90%以上，其中有8个省辖市及35个县（市、区）环境空气质量达到二级标准。虽然环境效益明显，但是我们的一些政策可能与WTO规则不一致，包括出口配额、部分“两高一资”产品的出口关税等。例如：GATT第十一条规定，WTO成员不得维持除关税、国内税或其它费用外的出口限制措施（即“普遍取消数量限制原则”）。我国采取的出口配额措施、最低出口价格、出口经营权等违反了这个规定。加快环境与贸易政策协调，服务“十二五”节能减排目标实现做好环境与贸易协调工作对于维护国家利益，加强环境保护具有十分重要的意义。一是有利于贯彻第七次全国环保大会提出的“坚持在发展中保护，在保护中发展”方针，通过协调环境与贸易工作实现环境与发展综合决策，进一步以环境保护优化经济发展；二是将绿色贸易作为减排手段，为节能减排、结构调整做出重要贡献，可最大限度地减少“十二五”期间新增“氨氮”、“氮氧化物”两项约束指标的减排压力。从理论上讲，环境与贸易不协调的根源不是贸易本身，而是环境成本没有被内部化，从而加剧了环境方面的市场失灵。所以，环境成本内部化是协调贸易与环境发展的最佳途径。但现实操作中问题并非如此简单。促进环境与贸易协调是一项系统工程，除了考虑环境成本内部化外，还要考虑发达国家向发展中国家转移污染、环境政策制定阻力、各国产业保护政策等因素。因此，需要加强认识，高度关注和重视环境与贸易的协调问题，加强国际合作，从政策和实践出发，结合我国国情，共同推动环境成本由外部化向内部化转移，从而最终解决贸易与环境的协调问题。为实现“十二五”环保规划中关于促进环境与贸易协调的相关目标，结合《“十二五”全国环境保护法规和环境经济政策建设规划》，“十二五”期间，建议我国从以下方面着手促进环境与贸易协调工作。

1、积极参与环境与贸易相关国际谈判。入世10年来，中国在WTO及其他区域组织或双边自贸区协定谈判中主要有三个阶段：一是学习，学习贸易协定的相关规则；二是被动应对，主要是应对其他成员的要求；三是主动参与，提出提案，利用机制，提起诉讼。但目前仍然以学习和被动应对为主。建议未来积极参与环境与贸易相关国际谈判，更多过渡到第三阶段；积极参与WTO对华贸易政策的环境议题审议，以及中国对WTO其他成员方贸易政策的环境议题评议。当然，这就需要打牢基础，做好人才、体制、机制、经费等保障：一是进行能力建设，下大力气培养人才。“十二五”期间要加紧集中培养一批精通WTO规则、懂法律和国际贸易、知晓环境政策、善于谈判、精通英文或其他联合国语言、了解中国国情、有国际视野、具有团队精神的复合型国际高端人才和专家队伍。二是进行体制建设，恢复原环境保护部环境与贸易领导小组，加强领导。三是进行机构建设，环境保护部相关司局成立环境与贸易处，并作为环境保护部环境与贸易领导小组秘书处；以原环境保护部环境与贸易专家组为基础，成立环境与贸易专门研究室，为环境与贸易谈判和政策制定提供技术支持。四是加大资金投入，为环境与贸易国际谈判、人才培养和机构建设拨付专项资金，提供保障。只有这样才能在环境与贸易相关谈判中变被动为主动，积极主动提出对案，参与相关规则制定，从源头上既防范对我国不利的条款制定，又可充分考虑和最大限度维护我国利益。

2、积极制定相关环境与贸易协调政策，构建绿色贸易体系。一是，绿化对外经济贸易计划和规划以及战略体系，制定对外贸易的可持续发展战略，加强贸易政策和规划的战略性环境影响评价，实现环境与贸易的综合决策。二是，完善环境与贸易协调政策，完善准入和准出政策，避免违反WTO规则，例如推动修订取消出口退税的商品清单和加工贸易禁止类商品目录，采取禁止、限制、允许、鼓励等手段，减少由于贸易导致的环境污染和生态破坏；取消有些原材料的出口配额限制、出口经营权、最低出口价等政策措施，将不允许使用的产品出口关税改用边境调节税；大幅度提高征收原材料生产环节的资源环境税（费），对加工过程中造成的环境污染，征收高额超标排污费；加强海关环境监管。三是，严格环境标准和法规，建立和完善我国的环境壁垒体系，例如可以借鉴欧盟经验，通过立法机构具有法律约束力的指令保护国内产业和环境，以协调贸易与环境之间的相互联系。

3、加强环境与贸易相关协调理论和政策研究。一是，加强环境与贸易协调的基础理论研究，包括环境成本、经济本质、制度分析、方法论等。二是，加强贸易政策的环境影响评价研究，例如开展加入WTO对环境影响的后评估，中国加入自贸区的环境影响评价研究等。三是，开展国内环境政策和措施的贸易影响分析。四是，推动对外投资和对外援助的环境保护研究工作，研究制定中国企业境外投资环境行为指南，强化境外中资企业和对外援助机构的社会责任。五是，研究制定既充分考虑我国自身的贸易利益，又尽可能地拓展出口市场的环境服务和产品清单。

4、建立环境与贸易的有效协调机制，加强信息沟通。环境与贸易协调涉及环境保护部、商务部、海关、发改委、工业和信息化部等多个部委，既涉及环境利益，又涉及贸易利益、经济利益和产业利益。对外环境与贸易谈判中使环境与贸易相协调，首先需要建立国内的环境与贸易协调机制，未来应进一步加强内部沟通协调，为我国争取更多的利益。一是，建立信息交流和沟通机制，如委托环境与贸易专门研究室定期编制环境与贸易政策和信息专报；二是建立部门间沟通和协调机制，定期举行部门间的环境与贸易政策对话会等。