食品安全系统的变革与展望

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中国是一个食品生产和食品消费大国,食品工业是对外开放较早的行业。改革开放30年来,中国食品工业增长迅速,市场化进程不断加快,经济效益不断提高,产业竞争力逐渐上升,有效地参与世界食品资源配置战略,国际化程度不断提高;与此同时,中国不断建立健全食品安全监管体系和制度,全面加强食品安全立法和标准体系建设,对食品实行严格的质量安全监管,积极推行食品安全方面的国际交流与合作,食品安全状况不断改善,有效地增强了中国食品贸易竞争力。作为世界贸易大国,中国在食品安全控制和促进全球食品贸易健康发展方面正在做出不懈的努力。

一、中国食品贸易竞争力与食品安全体系的变迁

改革开放以来,中央及地方各级政府都十分重视食品工业,制订了一系列支持食品工业发展的政策,促进食品工业的发展,使食品工业形成门类齐全、技术不断进步、产品日益丰富、运销网络较为通畅的生产经营体系,成为国民经济中具有重要战略地位的大产业。中国食品贸易发展迅速,出口食品安全程度也大幅提高,为国家经济发展提供了大量的建设资金和外汇。截至2007年底,中国共有食品生产加工企业44•8万家,作为劳动密集型产业,食品工业为中国提供了大量的就业机会。

1•中国食品贸易竞争力不断增强

本文采用国际通用的考察贸易竞争力的指数:世界市场份额(WMS)、贸易竞争力指数(TC)、显性比较优势指数(RCA)以及产业内贸易指数(GL)来分析改革开放30年中国食品贸易竞争力的变迁。从世界市场份额考察,中国食品出口的绝对贸易额呈逐年上升趋势,世界市场份额的变化比较平稳。1985年中国出口食品的世界市场份额为2•13%,此后缓慢增长,1990年上升至2•49%,2000年~2002年均维持在3%以上,但是2003年开始又有所下降,到2005年跌至3•61%,2006年略有上升,为3•69%。与此同时,食品出口占中国出口总额的比重却呈现出下降的趋势。1986年食品出口占中国出口总额的比重高达17•08%,此后不断下降,1990年为12•67%,2000年降至5•44%,2006年进一步降为2•88%,低于同期世界食品出口占世界出口总额的比重水平。这与中国世界市场占有率的逐年上升并不矛盾,因为世界市场占有率的上升只说明中国食品出口相对于世界食品出口的上升,并不能说明中国食品工业与国内其他产业相比更具有竞争优势,同时这也与技术含量高的机电和高新技术产品成为拉动中国对外贸易快速增长的主要商品以及传统大宗商品出口增长缓慢的现实相符。贸易竞争力指数(TC)主要从产品进出口的数量来分析某类产品在国际市场上的表现,具有简单、直观、明了等特点,能够快速反应产品在某一时点或连续某一阶段的竞争力变化。考察中国食品贸易竞争力指数可以发现,中国的食品贸易竞争力整体水平不高,并且正在呈现逐年下降趋势。1985年~1989年间,中国贸易竞争力指数不断下降,从0•42降至0•15,1990年开始回升,从0•26升至1993年的0•54,为历史最高水平,1994年以后又开始下降,到2004年出现负值,2005年仅为0•07,2006年略有回升,为0•1。从中国食品出口与进口贸易额的差额来看,中国是食品的净出口国,除2004年外,1985年~2005年间中国食品贸易差额均为顺差,其中1994年最高,食品贸易顺差达到71亿美元,到2005年降至30•94亿美元,2006年食品贸易顺差为49•47亿美元。显性比较优势指数(RCA)指一国总出口中某类产品所占份额相对于该产品在世界贸易总额中所占比例的大小。1985年~1991年间,中国食品RCA指数大于1•25,中国出口食品具有较强竞争力,但是1992年以后,中国食品贸易RCA指数逐年下滑,1998年以后低于0•8,国际竞争力很弱,并有继续降低的趋势。2001年中国食品RCA指数降为0•7437,2002年~2006年分别降为0•6804、0•6030、0•5117、0•4946和0•4608。产业内贸易是指同一产业内的产品(主要是制成品)通过外部市场与内部市场在不同的国家或地区间形成的双向流动。国际上最常用的产业内贸易指数是格鲁贝尔—劳埃德指数(简称GL指数),GL指数越小,表明产业间贸易比重越小;GL指数越大,表示产业内贸易比重越大。采用GL指数公式计算中国产业内贸易指数可知,中国食品的产业内贸易指数是呈现逐年上升趋势的。20世纪80年代基本以产业间贸易为主,进入90年代产业内贸易指数不断增高,2001年为79•41,2003年为87•51,2004年、2005年、2006年均高出90的水平,产业内贸易特征非常明显。

2•中国食品贸易的世界地位不断提升

全球食品产业主要集中在美洲、欧洲和日本等发达国家和地区,经济规模化和集中度突出。随着食品贸易格局由传统格局向现代格局的转变,发达国家在食品贸易格局中日益占据主导地位。根据WTO公布的贸易统计数据,目前世界十大食品出口国为:美国、荷兰、法国、德国、比利时、西班牙、中国、意大利、加拿大和英国;十大食品进口国为:美国、德国、日本、英国、法国、荷兰、意大利、西班牙、比利时和中国。中国是唯一进入食品进出口贸易额前十位的发展中国家。从世界市场份额考察,根据WTO公布的贸易统计数据计算,在十个国家中美国的出口食品世界市场占有率始终排在第一位,荷兰在国际市场贸易中的地位不断上升,从2000年开始,超越法国成为世界第二大食品出口国,法国出口食品的世界市场份额居第三位。中国出口食品的世界市场份额变化幅度也不大,始终介于2%~3•3%之间。从TC指数考察,根据WTO公布的贸易统计数据进行计算,美国的TC指数水平较低,从1990年的0•17下降为2006年的-0•07。这是因为美国在大量出口食品的同时,也大量进口食品,2002年出现食品贸易逆差,2005年的逆差为111•75亿元,美国从而由一个食品净出口国转变为净进口国。中国、法国、加拿大均为世界食品净出口国。从食品出口的显性比较优势指数考察,根据WTO公布的贸易统计数据进行计算,1990年~2006年期间,美国食品出口RCA指数一直保持在0•9~1•2之间,贸易竞争力水平一般;荷兰食品的RCA指数较高,介于1•8~2•2之间;法国RCA指数均高于1•4,具有较强的竞争力;中国RCA指数由1990年的1•38跌至2005年的0•49,贸易竞争力一直处于下降趋势,这与食品出口在中国出口总额中的比重不断下降相吻合。从食品产业内贸易指数考察,根据WTO公布的贸易统计数据进行计算,美国、西班牙、中国均属于食品产业内贸易指数水平较高的国家。以2006年为例,美国食品产业内贸易指数为92•59,西班牙为96•67,中国为90•26;法国、加拿大、意大利次之(见表1)。

3•中国食品贸易结构多元化

并呈现较高集中度中国食品出口贸易结构变化的特征表现在各类食品贸易的规模和比重的变化上。根据WTO公布的贸易统计数据进行计算,从1995年~2005年各类食品的贸易规模和比重变化上来看,增减变化的趋势和幅度差异均比较大。1995年水产品出口规模位居第一位,出口占比29•2%;其次是畜产品,出口占比为25•16%;蔬菜出口为第三位,出口占比19•17%;水果的出口占比为5•08%。到2007年,水产品出口仍居第一位,出口占比33•29%,蔬菜出口上升到第二位,出口占比21•27%;畜产品出口下降为第三位,占比为13•80%;水果出口跃居第四位,占比为12•78%;粮食出口占比从1991年的1•17%上升为2007年的7•59%。茶叶和坚果的占比比较稳定,但是干果的占比呈不断下降趋势。中国食品进口结构变化较大。1995年食用油籽仅占中国食品进口的1•14%,到2007年,占比已经高达37•2%,贸易规模居中国食品进口第一位;植物油进口占比较为稳定,1995年为25•38%,到2007年下降为20•89%,居食品进口第二位;畜产品1995年进口占比为15•36%,2007年为20%,居第三位;粮食进口曾居中国食品进口第一位,但是到2007年已经降至第六位,占比从1995年的37•69%下降为2007年的1•66%,是波动最大的进口食品。

4•中国食品贸易地区分布较为集中

中国食品出口到世界上200多个国家和地区,但主要出口市场相对较为集中。从地区分布看,亚洲始终是中国食品最大的出口市场。2005年亚洲市场占中国食品出口总额的67•84%,2006年为62•69%,2007年为60•83%;欧洲是中国食品第二大出口市场,2005年、2006年、2007年分别占到中国食品出口总额的14•71%、16•31%和18•11%,呈现逐年上升趋势;北美洲为中国食品出口第三大市场,2005年、2006年、2007年分别占中国食品出口总额的11•86%、13•76%和13•59%,也呈现缓慢上升趋势;南美洲、非洲和大洋洲出口市场较小,三个大洲合计占中国食品出口的5%左右,未来有很大的增长潜力。从单个出口市场考察,2005年~2007年日本、美国、香港、韩国和俄罗斯始终位于中国内地食品出口市场的前五位。五个国家和地区市场合计占中国食品出口的57%。从出口的国家和区域经济一体化组织的分布看,2005年~2007年日本仍位居中国食品出口市场第一位,占中国食品出口的23•85%;欧盟(25国)居第二位,占中国食品出口的13•44%;美国居第三位,占中国食品出口的11•97%;东盟(10国)居第四位,占中国食品出口的10•63%;韩国居第五位,占中国食品出口的9•82%。日本、欧盟、美国、韩国是中国食品的四大出口市场,其出口额在2007年合计占中国食品出口的59•41%,说明中国出口市场集中度很高。

5•中国食品工业国际化程度不断提高

中国食品工业开放较早,吸引外资较为广泛,外资进入形式多样。早在20世纪80年代,中国就鼓励国内食品企业以合资、合作、补偿贸易等形式参与国际贸易,同时还接纳了部分行业的跨国公司以独资的形式进入中国。在这种政策支持下,食品工业成为吸引外资的重点行业之一。此后,随着中国进一步深化改革、扩大开放和市场经济的发展以及加入世贸组织,跨国食品公司来华设厂的速度进一步加快,并普遍开始采取长期战略、全国战略和本土化战略,着眼于在中国境内的整体布局和长远发展。位于全球食品工业前50位的大型跨国公司大多已在中国各地区设立了合资公司、独资公司、研发中心、信息中心和物流中心等经济、技术机构。中国食品加工业对外联系的提高反映了食品加工业国际化的趋势,同时也反映了在资源和市场两个方面,食品工业对国际经济环境依赖性的增强。

6•中国进出口食品安全体系不断完善

中国政府一直把加强食品质量安全摆在重要的位置。中国不断建立健全食品安全监管体系和制度,全面加强食品安全立法和标准体系建设,对食品实行严格的质量安全监管,积极推行食品安全的国际交流与合作。中国已经建立了一套完整的进出口食品安全法规体系,有《中华人民共和国食品卫生法》等8部法律、《进出口商品检验法实施条例》等8部法规、《进出境肉类产品检验检疫管理办法》等18个部门规章、国家食品标准1800多个(其中强制性国家食品标准634个)、出入境检验检疫行业标准近746个,食品安全检验检测体系框架基本形成。中国非常重视食品出口安全的管理问题,食品出口需经过五个步骤:对出口食品的原料种植、养殖基地实施备案管理;对出口食品的生产企业实施卫生注册制度;在生产过程当中,出入境检验检疫机构对出口食品的生产过程实施全过程监控;出口食品还要按要求加贴符合要求的标签或标识,以便进行追溯或对问题产品的召回;在出口前,中国还要逐批进行检验,合格的才可出口。如果进口国有要求的话,还会为食品出具官方证书。无论是在产品的生产、流通、进出口等各个环节上,还是在立法、执法、监督、管理等各个方面,中国都采取了非常负责任的态度,建立了从食品生产到出口的全过程管理体系。中国与有关国家建立的食品安全合作机制在促进双边和多边食品安全合作、保证进出口食品安全、解决各方关注的食品安全问题方面发挥了积极作用。

二、中国食品贸易竞争力的前景展望

根据WTO公布的世界货物贸易数据,1980年世界食品贸易规模为2238•32亿美元;1990年世界食品贸易规模突破3000亿美元大关,达到3155•59亿美元;1995年世界食品贸易规模突破4000亿美元大关,达到4526•85亿美元;2003年世界食品贸易规模突破5000亿美元大关,达到5514•96亿美元;2004年世界食品贸易规模突破6000亿美元大关,达到6321•91亿美元;2006年世界食品贸易规模突破7000亿美元,达到7548•37亿美元。庞大的世界食品贸易规模、富有潜力的世界食品市场前景、食品贸易的迅速增长,为包括中国在内的WTO成员国的食品出口提供了前所未有的机遇。中国食品工业将逐步进入加速成长期的中期阶段。这主要是由于国际国内食品需求量持续增加,尤其是中国居民收入由较低水平进入持续快速增长的情况下,食品工业的产值、从业人数及在GDP中所占的比重都将不断增加。中国食品贸易状况取决于食品工业的发展,因此,未来应从食品工业产业结构的优化、产业关联度加强、产品结构优化和产业组织结构优化等方面发力,来进一步提升中国食品贸易的竞争力。

1•中国食品工业产业结构优化

中国现行食品工业体系中,属于嗜好类产品的烟草加工业的比重较高,特别是利税比重很高。将食品属性很弱的烟草加工业包含在食品工业体系内,因其利税等经济效益指标贡献很高,抬高了以平均值衡量的食品工业的经济效益水平,掩盖了食品加工业、食品制造业和饮料制造业经济效益偏弱的现实。如果将烟草加工业排除在外,食品工业的地位和经济贡献将明显降低。食品工业的经济贡献过度依赖嗜好类的烟草产品支撑,反映了我国食品工业结构欠佳。未来中国食品工业发展的重点行业包括粮食加工业、食用植物油加工业、果蔬加工业、肉类加工业、水产加工业、乳制品加工业、饮料制造业、制糖工业等行业。中国食品工业发展的主要任务,包括构建食品工业科技创新体系、加快发展食品装备制造业、建立现代食品物流体系、完善食品安全保障体系。而且,随着科学技术的进步,高新技术研究与应用的比重不断增大,将促使食品工业发生革命性的变化。包括膜分离技术、微胶囊技术、超临界萃取技术、超微粉碎技术、微波技术、超高压杀菌技术、冷冻干燥技术、食品生物技术在内的食品高新技术能够不断开发出新食品材料,实现食品营养质构的人工重组。基因工程、细胞工程、酶工程和发酵工程等现代生物技术与食品工业紧密相关,将成为中国未来食品产业的重要发展方向。

2•中国食品工业与前后向产业关联度增强

食品工业的发达程度取决于产业链各环节的竞争力,它不仅取决于食品工业本身的企业组织效能和技术研发能力,还取决于前向的投入原料的农业、投入生产设备的装备制造业以及后向的包装、运输、储藏、销售等行业的整体竞争力。中国食品工业在国民经济中涉及多个产业部门。原料生产、食品加工和制造以及食品流通和消费分散在各大产业中。食品工业布局与农业生产布局衔接不紧密,农业生产与食品加工生产互为促进的机制尚未建立起来,造成原料供应与食品工业发展的要求不相适应。目前发达国家农产品加工产值与农业产值之比是3∶1,中国仅为0•5∶1;发达国家深加工用粮占粮食总产量的比重在70%以上,中国则只有8%。未来国际食品市场竞争的核心将集中在加工业的规模和科技水平方面,即通过实现规模经济和提高核心竞争力来争夺更大的市场份额。为此,就需要推进规模化生产和资源综合利用,发展食品加工业,建立现代食物产业,在大力发展优质食物生产的基础上,充分利用人工种植养殖的各种初级农产品资源,拓宽加工范围,开拓加工领域并积极开发野生资源。同时,还要加强食品加工业与金融、保险、信息、运输等相关产业的有机联系和协同效应。

3•中国食品工业产品结构优化

中国食品消费已经由量的追求转向对质的追求,向质量、营养、方便、安全的目标转变,食品消费结构变化加剧,对食品制成品的需求迅速上升。食品生产企业必须牢牢把握新时期食品工业发展的变化趋势,顺应消费市场的需求,制订既有前瞻性又具有可操作性的发展规划。中国食品工业中食物资源粗加工多,深加工和精加工产品少,附加值低,正处于成长期。目前中国加工食品占消费食品的比重仅为30%,远低于发达国家60%至80%的水平。优化食品工业产品结构,提高居民食品制成品消费水平,向精深加工发展,进行多品种、多层次、高附加值的加工,使加工食品方便化、适用化、系列化、多样化。运用新技术大力开发具有中国特色的、适合不同消费者饮食特点的传统食品,实现传统食品现代化,现代食品国际化。畜牧、养殖、采集、水产等劳动密集型食品产业,中国特有的可食资源、地方特产禽畜、果蔬、黄酒、白酒等特色资源食品产业,中国烹饪餐饮产品、保健食品、名优食品等风味食品产业,均具有独特优势,具有较好的贸易增长前景。食品业应注重对国际市场的分析和跟踪,根据市场需求积极调整产品结构,努力开发适销对路的新产品,改变和增加花色品种,增加产品的市场竞争力。同时,更应加强食品安全,带动多类食品产品提高质量、档次,增强中国食品在国际市场的贸易竞争力。

4•中国食品工业产业组织结构优化

中国食品工业的生产集中度明显低于发达国家水平,中小企业比例高,技术水平低,同质化严重,价格竞争激烈,利润空间狭小。食品行业的企业规模普遍较小,大多数中小型企业的资金有限,主要从事食品生产活动,缺乏研发机构和经费投入。随着行业整合及行业成熟度的提高,行业利润向大企业迅速集中,行业龙头企业将担当起行业资源整合的重任,积极适应消费升级、注重品牌培育、渠道建设与管理绩效持续改进的中国本土优势食品企业。中国作为正在崛起的发展中大国,食品加工企业在国际市场和国内市场上面临着发达国家食品加工业的跨国公司的激烈竞争。中国食品业需要全面提升自主创新能力,突破一批重大关键技术,形成一批技术创新能力强的食品企业和产业集群。

三、完善食品安全体系,提升中国食品贸易竞争力

全球范围内越来越多的国际组织关注食品安全,目前,除了国际食品法典委员会(CAC)制定的《国际推荐操作规程:食品卫生的通用原则》及其附录《HACCP体系及其应用准则》以外,国际标准化组织(ISO)也于2005年制定并颁布了描述食品安全管理体系要求的使用指导标准———ISO22000:2005标准。争夺食品安全国际标准主导权成为发达国家的战略选择,发达国家在国际食品安全标准制定和修订方面,积极争取承担起草工作,以保证国际食品安全标准充分体现本国利益。各国政府制定和实施的食品安全法律法规及标准日趋严格,但是在具体内容上各国还是存在巨大差异性。这些差异既有贸易保护主义的原因,也反映出各国在风险意识、科学传统、地理环境等因素上的差别。不同的食品安全标准在国际贸易环境下难免导致贸易冲突。食品安全标准不断趋严成为限制发展中国家食品出口的最大障碍。建立和完善统一、协调、科学、高效的国家食品安全保障体系,是未来进一步提升中国食品贸易竞争力的必然要求。

1•建立健全食品安全法律法规体系

中国食品安全立法既要借鉴国外的经验,又要立足于中国国情。兼收并蓄国外先进的立法经验和知识,包括世界发达国家食品安全立法的先进思想和理念,食品安全国际组织的指南或示范性标准,以及WTO/SPS和WTO/TBT协议,加快食品质量安全法规以及配套法规的规章起草,依法管理食品生产经营和进出口,监督食品质量,制定无公害食品生产和消费的政策。

2•完善食品安全标准体系,与国际标准接轨

中国政府应加快食品安全标准的修订进程,增强制标的科学性,推动标准的国际化进程,更多地参与国际食品安全标准的制定。建立完善食品生产加工标准体系,从源头抓起,把生产、加工和出口等主要环节全部纳入标准化控制;建立食品市场准入门槛,确保产品质量适应目标市场要求;健全食品质量检验检测和监控体系;建立食品出口企业的信用管理体系;降低检验检疫管理风险及提高产品质量信誉;做好质量体系和环保体系等认证工作,确保出口食品质量等。

3•建立食品安全预警机制

中国应加快信息网络建设,建立食品安全与食品贸易的TBT/SPS预警机制,完善的预警机制包括检验检疫信息收集、传播、决策、反馈系统。通过建立国内外技术法律、法规、标准及合格法定程序数据库、WTO/TBT、SPS通报评议数据库、出口企业及产品数据库、专家数据库和典型案例数据库,实现查询、通报、评议、预警和咨询五大功能,使食品出口企业可充分利用该网络平台,方便快捷地了解主要贸易伙伴国家的技术标准、技术法律、法规、技术政策、标准结构的变化动向和国际上技术壁垒的最新动态等信息,对WTO成员国特别是中国主要贸易伙伴国的有关措施、标准和合格评定的信息进行系统全面的收集、研究和咨询,为国内企业争取更多更好的国际发展空间。

4•严格把关,保障进口食品安全

中国各级检验检疫部门应全面加强进口食品的风险分析工作,严格对出口国的食品安全体系进行评估。进一步规范进口食品、动植物产品检疫审批工作。加强口岸能力建设,提高进口食品的检验检疫水平和执法把关能力,对大宗、重点食品要实施进口食品安全监控计划。加强对进口食品的监督管理。严厉打击敏感食品的非法入境行为,查堵非法入境食品的销售渠道。

5•增强与食品安全有关的贸易争端处理能力

中国政府应尽快具备与食品安全有关的争端处理能力,善于运用WTO争端解决机制,根据WTO/SPS协定,有效地排除贸易障碍,在一个相对公平的环境中解决纠纷,维护中国的贸易利益。

6•积极参与国际食品安全活动,加强食品安全国际合作

食品贸易的增加将会促使食品监管部门对外交往增加,食品安全领域多边、双边国际交流与合作增加。中国政府应积极参加各类国际食品安全组织活动,特别是积极参与国际标准的制定,在采取国际标准的同时,应尽力争取将本国已具有优势的项目标准纳入到国际标准中去,使国际标准尽量反映中国的意见和要求。同时应注重食品安全的国际技术交流与合作,积极创造条件,鼓励和支持技术专家参与各类食品安全技术培训、研讨、交流和水平比对等活动,并欢迎国外技术专家来访、学习和培训。作为一个负责任的贸易大国,中国应通过保障食品安全,不断提升食品贸易竞争力,更好地保障国家经济安全和国际贸易的发展。