食品安全的瓶颈效应及措施

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随着食品贸易全球化的发展，食品安全越来越受到广泛关注提高食品的安全，是保证人类获得充足健康食物的纂本要素〔’〕。食品安全的这种特殊性，使其在国际食品贸易中表现出明显的“瓶颈”效应，即对国际食品贸易的“阻碍”(Barrier)和“促进”(Enhanec)作用〔2〕。这种’.瓶颈”效应，如果正确运用，可以成为进口国和出口国处理国际食品贸易的有效手段，达到“双赢”的目的。进日国可以发挥食品安全在国际食品贸易中的“阻碍”作用，根据SPS和TBT协议的规定，实施技术性食品贸易措施，达到保护国民健康和国内农业发展的健康秩序;出口国可以利用食品安全的“促进”作用，增加食品出口，实现社会经济的发展。中国已加人世界贸易组织(WTO)两年多，丛对食品安全在国际食品贸易的“瓶颈”效应有所认识，但在运用SPS和TBT协定规则方面还是一个新于。因此，进一步r解和研究食品安全在国际食品贸易的特殊作用，具有很强的现实意义。

一、食品安全受到国际社会广泛关注的背景

(一)食品安全与健康密切相关(I)川l、人!l、牲畜以及食品越过边界的流动不断扩大这种扩大，为食品源性的流行提供了较大的机会，给食品安全管理带来了较大的困难。据世界_lJ-生组织的报道，在土业化囚家，耳年有30%的人受到食品源性的影响。2、发展中国家快速的城市化发展，大量文化水平低、缺乏IJ牛知识的人涌人食品生产加工行业，而且快速发展的城巾也无力为食品件产加工提供安全的饮用水、污水处理以及必需设施，增加了食品安全的隐患。3、免疫力退化人数(ImmuneeompromisedpeoPle)的增多。例如，人日的老龄化，降低了人群对食品源性疾病的抵抗力4、饮食习惯趋向的社会化，提高了对食品安全的要求。随着社会现代化程度的不断提升，人们的饮食习惯也在不断变化。据资料报道，美国1990年人均在家庭的食品消费支出为1100美元，2001年降为1050美元丰l}反，1990年在家庭外的人均食品消费支出为940美元，2001年则升至990美元。5、新的有毒有害因素以及抗药致病菌的出现，增加了食品安全的危险性。发生于上个世纪的疯牛病，几嗯英以及0157事件，给全球食品的安全带来了新的威胁;一此老的致病菌，由于产生了抗药性(如抗菌沙门氏菌)，同样给食品安全造成了新的危害。在_l业化国家，由沙门氏菌等致病菌引起的食源性疾病占人口的30%，在发展中国家的比例更局。6、犯罪分子利用食物进行犯罪活动保证食品安全，是国际反恐的重要内容。犯罪分r极易利用食物进行犯罪活动，2002年9月14日发生在南京汤山的食物投毒造成百人中毒，就是一起极典刑的利用食物进行犯罪的案件。

(二)食品安全与食品贸易的密切关系l、每年的国际食品贸易额超过4000亿美元(400billion)〔5〕，约750，0发生在工业化国家。有资料表明，不少新的食源性疾病的流行与国际食品贸易相随。比如英国的疯牛病和比利时的二嗯英污染事件撇2、食品_L业是美国最大的工业之一，雇有l/4的国家劳动力，其生产值占美国GDP的20%〔7〕。美国是世界上最安全的食品消费国之一，因而十分重视国际食品‘}，的食品安全问题。3、食品和饮料工业是欧盟的领头f一作，每年产流达6000亿欧元，占总生产量的巧%;耳年出日创汇500亿欧元。鉴于食品在经济领域中的重要性和‘J健康的密切关系，欧盟把食品安全作为一个新的整体予以优先考虑，并了《食品安全白皮书》〔”〕。4、中国进出口农业产品(食品和原料)在2001年达到一60，6亿美元(16.63billion)〔9〕，其中，出口美国9.5亿元，进口22.7亿元;出口日本50亿美元，进口75亿美元;出口欧盟16乡亿美元，进口14亿美元等等。日本、欧盟等国家常常以食品安全为由，采取技术性措施，阻正或禁止中国农业产品(食品和原料)的进口。例如欧盟2002年决定暂停进口包括蜂蜜在内的中国动物源产品，并规定蜂蜜中氯霉素检查含量不得超过0.lppbo

(三)食品安全与社会稳定密切相关1、1999年，比利时发生二嗯英污染食品的事件，不仅造成了7.5亿美元(750million)的巨大经济损失，而且还造成了巨大的社会影响。许多媒体大声疾呼:“我们还能吃什么?”二嗯英污染事件最后导致了比利时政府垮Z入〔6〕口2、2001年9月14日〔’o〕，吉林市万科工贸有限责任公司将其生产的1.7万余袋学生豆奶销售给吉化公司中小学，致使6000名学生出现胃肠道不良等不同程度的中毒症状，引起各方面的关注。在事件发生后的2年里，不少学生的家长仍在上访和上诉。3、2002年9月14日南京市江宁区汤山镇发生特大毒鼠强食物中毒事件，引起中央和地方各级领导的高度重视，卫生部门、公安部门以及部队参与了救治工作。这次事件造成300多人中毒，40多人死亡〔”〕。

二、食品安全在国际食品贸易中的“阻碍”效应

(一)不同的国家对食品安全有不同的理解由于各国的食品生产方式及食品消费观念不同，世界各国对食品安全的感知(percePtions)是不尽相同的。这种感知的差异，使食品安全在国际食品贸易中表现出“阻碍”的效应。比如对基因食品，美国政府认为是安全的，美国的老百姓也能接受;而欧盟却持有不同的看法，老百姓也难以接受，并采取了限制或禁止进口的措施。还有，美国和加拿大认为对牛使用促进其生长的激素是安全的，而欧盟则认为不安全，并禁止进口含有促生长激素的牛肉〔6)。

(二)国际贸易可能引进一些新的食品安全危害在贸易全球化的时代，食品危害较容易从发生国流向其他国家。比如比利时发生的二呼英食品污染事件，就影响了整个欧洲的食品产品。还有转基因食品的安全性，仍然是一个受许多国家关注的问题。因此，WTO与WHO对贸易与健康关系十分重视，并联合制定了《公共卫生与世界贸易组织协定〔‘2〕))o

(三)食品安全管理和标准的不同提高了食品贸易通关的难度在食品安全管理和标准方面，发达国家占有明显的科学和技术上的优势。在今后的巧年里，发达国家在食品安全管理方面将会更加严格，主要表现在以下7个方面〔13卜

1、制定政策时更加注重公共卫生和消费者健康。危险性分析(riskanalysis)将被视为制定政策的科学手段，对食品实行从农田到餐桌(farmtotable)的安全管理。运用危险性分析进行食品安全管理，发展中国家在科学和技术上存在难度，目前，中国尚未健全危险性分析的科学体系和运行机制。

2、采纳更严格的食品安全标准发达国家采纳更严格的食品安全标准，表现在两个方面:(l)规定严格致病菌，如E.Coli或沙门氏菌以及药物残留的限量指标。比如，欧盟规定蜂蜜中氯霉素的残留限量为olPpb;(2)扩大标准的范围。比如，欧盟为了预防疯牛病的扩散和二嗯英的污染，对动物饲料作出了严格限制。这些标准将会给发展中国家的农产品出口造成很大的困难。

3、采取HACCP管理，保障食品安全欧盟对食品供应的所有层面(alllevelsoffoodsup-Plychain)强制实行HACCP，美国对内的屠宰和加工(meatslaughterandproeessing)强制实行HACCP管理。通过实施HACCP管理，进一步加强企业的食品安全责任，并对HACCP运行过程实行监督。

4、实行嫁接管理(Adoptionofhybridregulatorysystem)将HACCP与终末产品的执行标准(Performancestandardsforfinishedproduets)相结合，实行嫁接管理。终末产品的执行标准为检验HACCP计划是否得到正确实施提供了一个平台。运用准确和快速程序(moreac-eurateandspeediertestingproeedures)，尤其是对致病菌，以提升出口商证实或验证特定的食品安全水平(如沙「了氏菌)。

5、提高对认证和溯源的依赖(Increasedrelianceoneertifieationineludingtraeeability)企业和政府外的机构被要求提供食品安全保证工作文件记录(thesafetyassuraneeaetion)，以便追溯食品产品的源头、供应链(thesupplyehain)以及消费者。一旦发生食品安全问题，能迅速查出问题，采取控制措施。

6、立法更加透明根据WTO的规则，国家层面的法规(Nationallevelregufations)变得更加透明，政府必须清楚地陈述立法的理由及合理性，并通知法规执行的时间。这种透明度，使立法者不得不考虑所立法律对贸易的影响，比较容易处理将食品安全标准(foodsafetystandards)用作贸易壁垒的问题。

7、输出某些管理责任和负担(ExportofsomeregulatoryresPonsibilityandburden)为了保证进口食品的安全，进口国将要求出口国建立让进口国满意的食品安全管理体制，对种植养殖以及食品加「过程进行监管。将管理食品安全的某些责任和负担输出给出日国，作为食品进人发达国家市场的代价(thePriceofentryintodeveloPedeountrymarkets)。

(四)执行标准、开展监测和评价，增大了成本加人世贸组织后，成员国在农业产品和食品贸易上应遵循的是“国民待遇”原则。然而，就目前而言，发达国家在农产品和食品的达标、监测以及验证等方面的技术明显优于发展中国家。发展中国家的农产品和食品要进人发达国家，必须在标准、监测以及验证等方面增加投人，因而增大成本。出口成本的增大，导致发展中国家向发达国家的农产品和食品出口贸易受到不同程度的阻碍。

三、食品安全在国际食品贸易中的“促进”效应

(一)社会对食品安全性的要求不断提升，驱使食品体系的变革。随着社会的发展，人们在解决温饱之后，对食品安全性的要求越来越高，这种社会发展的需求，驱使食品体系(foodsystem)的变革，即食品在种植和养殖过程的品种选择、环境质量监控、以及食品加工、运输、储存和销售等各个环节都会发生改变，促使食品生产者、经销商不断地提高食品的安全性和质量。一旦食品的安全性和质量得到提高，就会促进出口。

(二)使食品生产经营者在国际贸易中的价值得到提升。国际食品贸易的争端多数与食品安全和质量问题有关，如果食品生产经营者能解决好食品的安全和质量问题，就能在国际食品贸易中提升其价值，实现最大利润。

(三)国际食品贸易为消费者提供较低的食品安全成本。在国际食品贸易活动中，只有安全的食品，才能站稳脚跟。国际食品贸易为社会提供安全的食品，降低了消费者在食品消费上的安全成本(lowercostsoffoodsafety)。这种消费成本的降低，会增加消费水平，从而进一步促进国际食品贸易的发展

四、减少食品安全“阻碍”效应和增加“促进”效应的途径

(一)正确运用S尸S协定根据SPS协定的规定，成员国为保护本国的人民、动物和植物的生命或健康，有权采取必要的卫生措施，但应当满足两个条件:(1)所采取的措施应当具有科学性和充分的科学依据;(2)不能用于伪装以限制国际贸易。发达国家在运用这妙规定上得心应手，因为他们拥有先进的技术和人员。例如，欧盟为了阻正中国蜂蜜的进口，规定蜂蜜中氯霉素的残留量不得超过0.lppb，即0.1/10亿。制6定这样超限量的极限标准，应当有危险性评估(Riskas-sessment)的科学证据。据报道，欧盟巧个成员国都建立起危险性评估研究所(InstituteofRiskAssessment)，专司危险性评估的研究。相比之下，发展中国家动作要慢很多，这里不仅是技术的问题，还有观念和体制上的问题。中国在技术上不存在大的问题，关键是在观念和体制上，即国家的人力、财力、技术资源“部门化”，得不到有效的整合。如果中国能象欧盟那样，积极采取措施，整合资源，成立国家危险性评估研究所，就能较好地解决目前食品贸易上的争端和对我国不利的被动局面:(l)对中国食品出口的农业产品及种种措施进行危险性评估，提出我们自己的科学证据，保护我国的出口利益;(2)对国际食品贸易可能带进来的各种危害因素进行危险性评估，并依据SPS协定，争取技术性措施，以有效保护国民的健康利益。

(二)建立有效的食品安全管理体系进人21世纪后，许多国家都加强了本国食品安全丹理体系的建设，欧盟成立了食品安全局。中国在食品安全管理体系方面也做了不少的工作，但是职责不明、互相扯皮、效率低等问题，尚未能得到较好的解决。中国食品安全体系的建立，可以借鉴美国和欧盟的经验，把保护国民健康和维护国家经济利益放在第一位。中国完全有条件，也有能力建立一个高效的食品安全管理体系。

(三)对农田到餐桌的食品链进行危险性评估，实施HACC尸管理美国于1997年就推行了从农田到餐桌的食品安全国家行动计划，进行危险性评估，并在此基础上合理分配和使用资源，实施HACCP管理。近些年来，中国在“农田到餐桌”的食品安全管理上做了不少工作，也取得了较好的效果，但在部门配合、资源利用，以及项目预估等方面还有很大的空间值得改进。HACCP是目前国际公认的有效的食品安全管理方法，然而，在中国的应用面还很窄。有的企业只重视HACCP的认证，却不重视HACCP的实际应用，尚未真正体会到HACCP的益处。作为世界贸易组织的成员国，有些国家已将HAccP作为本国强制标准及批准进口食品的必备条件。而中国在这方面没有大的动作，力度也不够。只有食品的安全性和质量得到保证，才能从根本上消除食品安全在国际食品贸易中的“阻碍”作用。

(四)提高公众的食品安全意识公众是食品的最大消费者。他们有权了解食品的安全情况，有权对食品安全提出要求，有权参与食品安全的管理。一旦公众的食品安全意识提高到一定层次，不仅有利于促进本国食品安全和质量的提升，还有利于抵制国外“不安全”食品的侵人。比如，美国与欧盟在转基因食品问题上争执了多年，最后欧盟因科学证据不足，不得不向美国开发市场，但要求标明转基因食品这样一来，因为消费者不购买转基因食品，美国的转基因食品在欧盟市场销售不利，间接达到了阻z卜美}，浦转基因食品进入欧盟市场的目的。