国内食品贸易发展措施

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随着现代生物技术的飞速发展,牛肉味的西红柿、含胡罗卜素的大米等种种幻想食品都将可能通过转基因技术变为现实。其实,在全球经济一体化的今天,此类转基因食品已经悄然摆上了我们的餐桌。由此引发的转基因食品安全问题也因此成为影响人类生活方式、影响世界各国贸易往来的主要议题之一。目前,美国和欧盟之间的转基因食品贸易争端最为激烈,这种分歧是由多种因素造成的,如政治制度、消费者观念等等。由于美国与欧盟对转基因作物及食品的区别认识不统一,因此,两者对转基因作物的发展、推广、食品应用和食品标签制度规章也不一致。本文主要介绍了美国与欧盟转基因食品贸易争端的背景、欧洲转基因食品的历史及其影响公众观念的主要因素、分析了欧盟最近通过的有关转基因食品的新立法议案及其对美国与欧盟农业贸易的影响以及我国对转基因食品及贸易的认识和对策。

1欧美转基因食品贸易争端的背景

1•1美国与欧盟间的农产品贸易情况若把销售与服务加在一起,美国和欧盟都是对方的主要贸易伙伴,双方构成了世界上最大的双边贸易关系。双方市场上农业产品的出口额十分接近,例如,美国2002年向欧盟的农产品出口额为61亿美元,占美国农产品出口额的10%,其中主要出口产品为大豆、烟草和饲料(包括麦)。欧盟向美国的农产品出口主要是葡萄酒和啤酒,出口额为79亿美元。

1•2欧盟拒绝转基因食品,损害美国向欧盟的贸易出口90年代末,转基因食品在欧洲成为一个充满争议的话题。随着欧洲民众对转基因食品担忧的不断增加,欧盟采取了新的标识规定,中止审批转基因类新产品,实际上禁止了对新的转基因类产品的审批。由于大宗的出口货物一般混有许多农场种植的小麦,其中就包括未获欧盟批准的转基因类作物品种,导致美国对欧盟的小麦出口大幅度下滑。例如,1997年以前,美国每年向西班牙和葡萄牙的小麦出口达到175万吨,他们是美国小麦在欧盟国家中的主要买主。但在1998年至1999年一年当中,西班牙所购买的美国小麦还不到前一年的十分之一,而葡萄牙根本就没买。美国农场联合会估计美国每年因此损失约3亿美元。

2最近争端

2003年8月7日华盛顿发表新闻公报,美国贸易谈判代表罗伯特•泽奥利克与美国农业部长安•M•维尼曼宣布,针对欧盟在审批生物工程类产品的审批问题上实行的5年非法贸易限制,美国将要求世贸组织成立纠纷协调小组,从而进一步在世贸组织上对欧盟的这一政策提出挑战。欧盟这一事实上的贸易限制使美国向欧盟国家的小麦出口量大幅度减少,因为这些出口小麦中一般均含有一定量的未经欧盟批准的生物工程类品种。实际上,自1998年10月开始,欧盟便不再批准新的转基因产品上市。1999年,法国、意大利、奥地利、比利时、丹麦、希腊和卢森堡等7个欧盟国家干脆对转基因产品实施了为期4年的禁令。2002年1月,欧盟委员会又通过一项法规,要求凡是含有1%以上转基因DNA或蛋白质的产品上市都必须实行许可和标签制度。欧盟对转基因产品的排斥,引起了美国等转基因作物生产国的不满。2003年5月13日,美国、加拿大和澳大利亚等国正式将此问题提交到世界贸易组织。2001年7月,欧盟委员会又提出了有关转基因的两项立法建议,以统一欧盟15国的转基因管理体系。2003年7月2日,欧洲议会通过了这两项法规。法规主要涉及到转基因产品的标签制度、可追踪性、安全性和上市申请等问题。

3影响欧洲拒绝转基因食品的主要因素

据报道,根据欧盟委员会2001年开展的调查,由于消费者担心转基因食品可能对环境和健康造成不利影响,70%的欧洲人不想吃转基因食品,94%的欧洲人希望能选择是否购买含转基因物质的产品。欧洲人如此谈转基因食品色变的主要原因有以下几点。

3•1多次食品安全危机对欧洲人产生深远影响

欧洲的消费者,特别是英国的消费者,已经由于接二连三的食品危机而对食品供给上的任何变化都变得异常敏感,而且也不再信任政府的食品安全管理机构了。虽然这几次食品安全危机并不是由于转基因食品引起的,但人们在安全上对转基因食品的怀疑提醒人们注意此类产品可能给环境和健康带来不为人知的危害。敏感的欧洲消费者很快对其表现出了担忧。欧洲调查委员会(Eurobarometer)组织的民意调查显示,公众心目中最有可能在生物工程技术问题上说实话的群体除医生(54%)之外,就要算消费者权益组织(49%)和环保组织(46%)。

3•2饮食历史与文化的影响

只要看一下欧洲人看待食品的历史与文化背景,人们不难理解为什么欧洲人如此关注食品卫生,同时对负责食品卫生的管理者满腹狐疑。从历史上看,欧洲人与他们吃的食物的关系比美国人要紧密得多。例如,专栏作家阿伦•古德曼写道:“在法国,美食与愉悦紧密相连。但在过去几年中我们有了‘疯牛病’,有了比利时的鸡瘟,现在又有了对转基因食品的不断增长的担忧;他们动摇了美食与愉悦之间的联系———这正是美国与欧盟谈判受阻的症结所在。”在一些人眼中,发展生物工程技术是不自然和不道德的,特别是基因转移技术。举例来说,英国王储查尔斯曾称,人类开发基因工程类食品,“实际上是侵入了一块上帝独有的禁地。”

3•3其他因素

除了以上两个因素之外,转基因食品的价值、需求和环境保护等因素也是直接影响欧洲人拒绝转基因食品的主要因素。在很多欧洲人眼里,至今可能只有种植者认为转基因作物有价值,消费者不能因此得到任何直接的好处,此类食品的营养价值并未提高,口味也未见改善。欧盟委员会农业、渔业、消费者权益事务部长兼法律顾问托尼•范•德尔哈根说:“现在的形势是食品过剩,而且到目前为止转基因食品并没有表现出什么额外的价值。那么欧洲的消费者就要问———何必冒这个险?”欧洲调查委员会的调查表明,近几年欧洲人对转基因作物和食品的敌对有所缓和,但大部分接受调查的人称无论转基因类产品会带来什么好处,他们仍会对此类产品说不。

4美国对欧盟转基因食品政策的反应

4•1美国政府的反应

欧盟自1998年起实际上不再审批新的转基因类食品的批准申请,一部分欧盟成员国甚至对已获欧盟批准的转基因作物采取了拒绝措施。针对这种现状,克林顿和布什两届美国政府都提出了抗议,并且在世贸组织上对欧盟的贸易限制提出了挑战。例如,2003年5月,美国等几个国家依据世贸组织纠纷协调机制正式起诉欧盟,称欧盟在审批上的实际贸易限制违反了世贸组织的协议。美国政府认为,欧盟的标识规定毫无必要,而且歧视了美国的产品。同时,美国政府也对欧盟监管规定的费用和必要性表示担心,这些监管规定将要求食品生产过程中各个环节的企业对其原料和产品进行监管,同时进行登记注册,建立从田里到盘里的“监管链”。美国农业与工业方面的官员强烈表示,欧盟的这一贸易限制是对贸易的非法限制,因为它与欧盟自己的贸易规则和制度背道而驰。同时这些官员称,转基因类作物和食品与传统食品一样安全,因此出于健康和安全上的考虑对其进行限制是没有科学依据的。美国政府认为有必要对欧盟的贸易限制提出挑战,以防其他国家,特别是一些发展中国家,将欧盟的管理方法作为他们对生物工程类农产品的管理借鉴,从而导致美国贸易受到更大的影响。

4•2农业组织的反应

美国的农业组织认为,这种苛刻的贸易限制将会造成农产品出口的巨大损失。他们担心,欧盟国家的消费者只要还有转基因食品的替代品可供选择就不会购买转基因类产品,如果这种情况发生,美国每年将在对欧盟的农产品出口上损失40亿美元。针对欧盟新的标识与监管制度,美国的农业组织和其他方面都极力敦促美国政府采取措施。美国农场联合会的伦•嘉斯基尔称,这些标识与监管规定“与以前的贸易限制一样,都与世贸组织关于消除贸易壁垒的协议不相符。”

4•3企业与公司的反应

关于新的监管与标识制度对美国农产品出口的影响,美国的生物工程技术公司以及食品生产和加工企业均表现出极大的关注和担心。他们认为,欧盟的这些规定花费巨大,难以实施,无法执行,毫无必要,同时对美国农产品怀有歧视。他们宣称,欧盟事先断定转基因食品与其他类食品相比更为危险或存在本质上的不同,这种武断的结论是毫无科学根据的。

4•4转基因作物种植者的反应

美国的种植者非常担心,这些新规定可能会影响到大豆等几种至今未受欧盟审批贸易限制影响的转基因类作物。依据新规定,像牲畜饲料和豆油这样的大豆制品将需要进行标识,表明其中含有转基因成分。但是,以前并不需对这些产品进行此类标识。他们担心,欧洲那些对“转基因”三个字异常敏感的消费者将回避购买标明含有转基因成分的食品和饲料。因为美国市场上对粮食的一般做法是将转基因类的粮食或大豆品种同普通品种混合起来。要想躲开欧盟的标识规定,美国的种植者和食品加工者就不得不在从粮食收割到生产加工的各个环节将转基因品种同普通品种分开来。专家称,这一要求将使现在的商用谷物生产机制的效率和竞争力大受影响。很多业内人士称,无论使用何种方法,要将产品中的转基因类成分含量降至0•9%以下,即使可能也是非常困难的。即便将不同的作物品种分开储藏,可能仍会有一些转基因类谷物品种混在非转基因类品种之中。

5我国对转基因食品及其贸易的对策

我国是最早开始商品化种植转基因作物的国家之一,但面积增长缓慢。主要原因是我国大面积种植的粮食作物的转基因产品尚处在“环境释放”或“生产性试验”阶段,“商品化种植”未被批准。关于我国转基因作物及食品的发展,我国政府总体上采取“积极研究、稳妥发展、严格管理”的管理政策,制定了相关的转基因生物安全管理法规条例,以规范转基因生物及其产品的管理。例如,2001年5月23日国务院第304号令颁布了《农业转基因生物安全管理条例》,将农业转基因生物安全管理从研究试验延伸到生产、加工、经营和进出口,并明确规定对农业转基因生物实行安全评价制度、标识管理制度、生产许可制度、经营许可制度和进口安全审批制度。2001年7月11日,农业部通过了《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》和《农业转基因生物标识管理办法》3个规章,分别对农业转基因生物安全管理的安全评价制度、进口安全审批制度和标识管理制度做出了具体的规定。但是,对转基因生物及其产品的商业化生产,笔者认为,我国应该从尊重科学、保证安全、加快发展为出发点,重视和完善生物安全性评价体系,加强管理,加快产业化。具体地讲,应该大力支持生物安全评价、检测、监测和控制措施等基础科学和技术方法的研究。健全和完善转基因植物与食品监控体系,加强对已批准项目的跟踪、监控,不仅有利于及时发现问题并采取相应对策,而且可为转基因和非转基因产品的进出口贸易提供技术保障。同时也应注意,对转基因产品的监控不应限制和延缓我国生物技术的发展,而是正确引导,在保障人类健康和环境安全的前提下促进其健康快速发展。