食品贸易中私营依据及用途

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20世纪80年代后，一系列食品安全事件发生，国际社会对食品质量安全管理进行了讨论和深刻反思。不少国家转变食品安全监管方式，强调生产加工企业必须担负起食品安全责任。同时，生活方式的改变以及生活水平的提高也令消费者对食品的要求不再只局限于感官和外观特点，而对安全、质量以及诸如动物福利、环境保护、劳工条件等加工生产方面投注了更多的关注。为了达到政府日益严格的质量管理要求，满足消费者越来越高的消费需求，食品贸易中的质量安全等要求也越来越复杂、越来越严格。这些都进一步催生了私营食品标准的兴起和发展，并由此引起了各方对于私营食品标准的关注与讨论。2005年，圣文森特和格林纳丁斯在WTO的SPS（卫生与植物卫生）委员会上对其输欧香蕉提出贸易关注，认为有关香蕉的私营标准造成其小生产者的损失。该提案引起与会成员的热烈讨论。私营标准及其影响特别是对发展中国家的贸易影响的讨论由此浮出水面并成为SPS委员会的常规议题之一。其他国际组织也多次召开会议探讨私营标准问题。2007年6月，联合国贸易与发展会议（UNCTAD）和WTO联合就商业和私营标准问题举行了非正式信息交流会。2008年6月，标准和贸易发展基金（STDF）也就商业和私营标准举行了信息交流会。世界动物卫生组织（OIE）对于私营标准对贸易的潜在限制和扭曲作用也很关注，认为国际贸易中私营标准的运用及影响是一个全球性问题。

一、私营食品标准的多种分类

在国际食品贸易领域中广泛讨论的私营标准类似于国内经常谈到的企业标准，但是其内含却又比我们日常所说更为复杂和广泛。根据UNCTAD的统计，目前，世界上有400多个私营食品标准体系，关注内容从食品的安全到质量，由生产加工控制到动物福利，从环境保护到劳工健康……标准的制定和参与者也形形色色，从生产者、供应商到零售企业、消费者团体。从标准制定的角度看，私营标准可以是具体企业制定的标准，既包括生产企业制定的标准，如荷兰的TastyTom西红柿标准，也可以是采购环节的零售企业标准，如家乐福、乐购（Tesco）等零售商私营标识标准；当然，私营标准也可以由行业组织或协会制定，如SQF1000标准、食品安全和农场保证体系EurepGAP、澳大利亚谷物委员会的谷物质量标准；还可以是国际标准组织制定的，如ISO22000。从标准适用范围着眼，私营标准可以是由企业为其所出售的产品而自行根据国内、地区或国际标准制定的标准，它仅对本企业范围具有约束作用，要求往往更严，例如家乐福、乐购对采购新鲜产品的质量要求；也可以是由协会、联合组织制定的全国性标准，这类标准也多以国内、地区或国际标准为基础，但往往比它们更为严格，如英国零售商协会的BRC标准；另外，一些在世界范围内得到运用的标准也属于私营标准，如全球食品安全行动（GlobalFoodSafetyInitiatie）、EurepGAP和ISO22000。当然，从标准所涉及的食品链环节分析，私营标准又有涉及特定环节的私营标准体系以及涉及多个环节/整个供应链的私营标准体系之分（戚亚梅，2009）。但是，尽管表现形式不一而足，私营标准具有一个共同点，即它在法律上不具备强制性，是自愿标准。

二、私营食品标准的规范价值与发展

（一）私营标准的规范价值

1.私营标准体系有助于加强对食品链的控制。政府对于食品的管理其目标多在于结果或者说最终产品，即不论通过何种手段，只要生产者和进口者负责保证最终产品能满足要求即可；而食品行业大多数私营标准的特点是监测和评价生产过程行为，如质量控制的ISO9000、环境的ISO14000以及关于社会责任的SA8000。可见，私营标准的着眼点重在过程，标准和要求多为整个生产和供应系统而设置，对生产和检查具有具体指导，因此，私营食品标准弥补了现有食品质量安全监管方面存在的不足，有助于加强对供应链的控制。

2.私营标准可以提高效率改善效益。经济合作发展组织（OECD）、世界银行等开展的研究显示，私营标准体系可以改善效率，通过更好地使用化学品、组织生产行为等降低成本，降低负面影响。此外，有研究者认为，诸如EurepGAP、全球食品安全行动等私营标准体系使用扩大，正成为全球标准。随着食品系统在世界范围内内部联系的加强，通过私营标准使用的增加或进一步扩展，有助于减少国家间的标准差异，使得全球范围内生产、销售流通能以更大的规模、更优的效率进行更好的协作（OECD，2006a）。

3.私营标准有利于生产者融入全球食品供应链。由于私营标准使用不断增加，生产者在生产活动中采用它更有利于其产品打入全球市场，这对于出口者开拓市场，建立更长期的贸易关系很有助益，同时，也能引导供应商进入价格更高的市场。Dolan和Hhumphrey（2000）等对肯尼亚青豆贸易进行了研究。肯尼亚从20世纪70~80年代开始为英国市场生产青豆，但是到90年代，英国食品安全法案实施，零售商提出大量质量要求，对产品和农场的审核也随之出现。这样，那些不能达到要求的生产者就被排除在供应链之外，只有那些满足要求的生产者能与出口商签订合同，保持出口。另外，诸如社会责任等私营标准也能通过正确着装、化学品使用以及贮藏程序要求等改善工人安全状况。同时，鉴于农产品出口是不少发展中国家的重要支柱产业，因此，保持产品出口市场，还有利于扩大当地就业。

（二）私营标准的发展趋势可能正是因为私营标准具有上述的一些价值，使得私营食品安全与质量标准在统一协调的趋势和速度方面的发展超过公共管理领域的发展。综观私营食品标准体系的发展，有如下趋势显现：

1.要求的广度扩大，深度增加。为适应消费者、采购商的需求，私营标准体系的广度和深度在不断发展，如要求生产者遵照标准要求，提供与特定食品安全相关的更准确资料，对产品的追溯越来越重视，相应地，对信息技术运用的要求也越来越高。

2.注重监测产品和过程特性标准体系的建立。私营食品标准重视监测和评价生产过程行为的管理，将更多的注意力集中在过程上，针对整个生产和供应系统对生产方法和检查过程提出许多具体的要求与指导（OECD，2006b）。

3.私营标准的商业重要性日益提高。企业联合制定私营联合自愿标准，维护产品与品牌的信誉成为食品行业近20年来的重要发展趋势之一。伴随标准联合发展的趋势日益突出，私营标准协调一致化过程加速，EurepGAP、全球食品安全行动等私营标准体系使用扩大，其商业地位与重要性在进一步增强。三、私营标准的争议热点然而，伴随私营标准使用的扩大化，在肯定私营标准规范价值的同时，针对私营标准执行成本高、市场准入门槛提高以及与国际法难以协调等问题的争论也趋激化。这些争论大致分为两类，一类关注的是贸易与经济影响，另一类与国家、国际法规的协调问题相关。

（一）对贸易经济的考虑

1.自愿性与强制性。表面上，私营标准不是强制性的，生产供应商可以选择是否采用私营标准，然而，由于显而易见的协调趋势，私营标准俨然已成为行业的标准。特别是在少数食品零售商占有很大销售份额的情况下，如果不遵循其确定的私营标准，生产供应商进入市场的机会就会大大减少。当零售商的标准体系事实上在供应链中被当作行业标准时，选择是否遵守自愿标准就变相成为选择留下或退出市场。私营自愿标准和强制性“官方”或“公共”要求之间的差别也因此模糊了。一句话，虽然私营标准是自愿性的，但是，它们在商业活动中却是一种经常性要求，具有事实上的强制性。

2.成本的增加。如前所述，私营标准要求更严，涉及范围更广。对于不同的客户，生产者可能还需要应付不同的标准，这也使产品在设计、选料和生产的过程中，需要做出不同的安排，从而削减了企业生产的规模效应，增加了成本。同类产品由于采用的标准不同，就只能分别供应给特定的客户，一旦出现贸易纠纷，企业往往比较被动。另外，对于私营标准的认证程序也缺乏透明性。很多采用私营标准的采购商会要求生产企业到其指定的机构进行认证。这不仅可能增加企业检测、认证等方面的费用和时间，而且，有些认证机构为了保住这部分业务，往往不会对外公布检测方式和程序，这样，企业只能完全依赖于某几个甚至仅仅一个机构的检测，处于十分被动的局面。

3.边缘化效应。作为监管食品链的工具，私营标准对于发展中国家的生产者而言也是一大挑战。对发展中国家生产者的调查显示，这些挑战更多地与对生产者的要求改变相关。出口商和生产者发现，满足与最大残留限量、微生物污染预防、杀虫剂选择应用以及收获后检测、田间生产记录保持与追溯相关的要求通常开支都很大而且难以做到。要完成这些要求往往需要熟练工，而又因为发展中国家熟练工的稀缺进一步增加了人员成本。此外，还需要在化学品贮藏、卫生设施方面的投入以及海外市场管理与私营标准执行的信息。这些要求势必可以将那些缺少资金和熟练工人的中小生产者的特定生产者排除在外，或者说将他们边缘化。面对这些私营标准，发展中国家的中小生产者既有其内在的限制，如生产规模、生产者文化水平等，又有与经济、基础设施和服务相关的外在限制，如缺少可靠的能源供应、低质量的交通和电讯系统、缺少实验室和冷藏设施、技术推广援助不足。这些制约中的一些对生产者或生产过程而言是内在的，有可能通过加大投入、自身努力而改善，而另一些制约是外部的，难以通过自己的努力得到缓解（FulponiL，2007）。

（二）对法规协调的考虑除了私营标准对市场准入、贸易影响的讨论之外，很多学者和研究人员也对其与国际国内法的协调一致问题提出了讨论。自从2005年SPS委员会上，圣文森特和格林纳丁斯就欧盟超市对其出口香蕉和其他产品的EurepGAP要求提出了申诉，认为超市的SPS和TBT要求比政府要求更为严格，对其出口产生影响后，对于私营标准与以《SPS协定》为代表的国际法的讨论也越来越多。

1.约束范围与目的。一般而言，私营食品质量安全标准都会比所在国或地方的官方标准更为严格。同时，各国的强制性标准受世贸组织相关协定（如《SPS协定》附件A（1）（a））的限制，只能在与人类健康、安全、环保等有关的方面做出限制规定，但私营标准的范围则更广，有关产品品质、规格等的标准都可以纳入其中。这一方面满足了商业团体对产品品质的特殊要求，帮助其建立自身特有的竞争力，吸引更多的消费者，但另一方面，却给广大的供应商带来了更大的挑战。

2.私营标准与SPS/TBT协定。《SPS协定》第13条规定，“各成员对在本协定项下遵守其中所列所有义务负有全责。各成员应制定和实施积极的措施和机制，以支持中央政府机构以外的机构遵守本协定的规定。各成员应采取所能采取的合理措施，以保证其领土内的非政府实体以及其领土内相关实体为其成员的区域机构，符合本协定的相关规定。此外，各成员不得采取其效果具有直接或间接要求或鼓励此类区域或非政府实体，或地方政府机构以与本协定规定不一致的方式行事作用的措施。各成员应保证只有在非政府实体遵守本协定规定的前提下，方可依靠这些实体提供的服务实施卫生与植物卫生措施。”这就引申出如下问题：根据《SPS协定》的规定，私营食品标准体系所涉主体是否在“非政府实体”范围之内？《SPS协定》中并没有充分定义“非政府实体”的概念（WTO，2007）。同样应用于农产品的《TBT协定》提出了一个“非政府实体”的概念，在《TBT协定》第4.1条中的“非政府实体”与《SPS协定》第13条精神类似。这里，“非政府实体”清楚地指“非政府标准制定机构”。出于同样的考虑，在《TBT协定》附件1第8点中有“非政府机构（non-governmentalbody）”为“中央政府机构和地方政府机构以外的机构，包括有执行技术法规的法定权力的非政府机构”。尽管这个定义相当模糊和开放，可能会引起争论，但是，根据《SPS协定》和《TBT协定》的内容和目的，“非政府实体”不是单个的经济运营者（或相关者）而是私营实体，他们受政府委托具有特定的任务或者关于SPS/TBT规则执行和发展的特定的法律地位（LeeC，2006）。然而，联系实际，以EurepGAP为例，EurepGAP标准由选举的技术标准委员会制定，这些委员会有50%的零售商和50%的供应商。供应商包括农户、农民组织、农民协会、出口商、进口商或其协会。他们并不代表他们的企业或协会而是从其代表的选区被推选出来。委员会邀请其他相关专家和利益相关者参加会议。这样，作为一个自愿标准，EurepGAP没有法律效力，也没有政府委托。因此，EurepGAP与《TBT协定》中的“非政府机构”定义并不符合。因此，在国际贸易中，由私营标准而引起的纠纷、争端，虽然有成员提出申诉，但是，《SPS协定》、《TBT协定》下的规则是否适用于这些问题也悬而未决。

3.对等效的不同理解与运用。在一些具体原则的运用上，私营标准与协定也存在分歧。例如，对于等效的概念，以EurepGAP等为代表的私营标准要比SPS和TBT协定中的等效概念更为严格。WTO协定中使用的是结果（outcome）的等效概念，如果出口成员能证明自己的措施可以达到进口成员设定的保护水平，即使具体措施并不相同，WTO也要求成员遵循等效性原则接受出口成员的产品。然而，EurepGAP使用的是过程（processes）的等效概念。例如，对于非动物源性食品，欧盟按照WTO的《SPS协定》的规定，要求“风险结果等效性（equivalenceofrisk-outcome）”。只要最终的进口产品（thefinalimportedproducts,outcomes）通过成员的官方控制（如最大残留限量标准），欧盟就不会检查其生产或加工过程。相比之下，EurepGAP和BRC则要求“体系等效性（equivalenceofsystems）”。它们对于最终产品的安全性不设置更高的标准，而是要求对产品的生产或加工进行更严格的过程控制（UNCTADsecretariat，2007）。

四、政策启示

一方面是私营标准在国际贸易中使用的不断增加，一方面是各方对于私营标准影响、合法性等的争论，面对这样纷繁复杂的情势，作为发展中国家，我国如何应对？回避显然是不可能的，积极准备，未雨绸缪才是关键。私营商业标准是一个较新的议题，国际上特别是WTO、OECD、UNCTAD等国际组织目前正对此问题进行积极讨论。鉴于我国食品及农产品贸易自入世以来屡受国外卫生与植物卫生措施的影响，私营标准的兴起与运用将对我国贸易提出更多挑战，为此，国内应加强对国际私营标准发展动态和相关研究情况的跟踪、研究，及早从私营标准的经济影响以及法律问题等多方面入手研究，积极参加SPS委员会等相关组织的讨论，争取话语权，表达我国的观点。除了相应的跟踪、研究之外，OECD、世界银行等已有的一些研究也表明，鉴于发展中国家以小生产者居多，应对国际贸易中日益严格的标准、要求非常困难，为了支持农产品贸易的顺利发展，政府还应从改善基础设施服务，提供更为完善的技术支持，开展能力建设，帮助生产者及时了解市场要求，选择正确的市场和产品策略等入手，为中小生产者的产品出口提供技术、经济等物质条件的支持与帮助。