论欧美碳交易立法的选择及启发

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统一性的碳排放交易立法路径

欧盟在设计碳排放交易的立法路径时，曾面临两种选择：在各成员国内部分别建立各国的碳排放交易体系和欧盟层面统一的碳排放交易体系［2］。最终，欧盟委员会采取了构建统一性的碳交易立法路径，即欧盟排放交易体系﹙EUETS﹚，它也是迄今为止最大规模、最具有影响力的碳排放交易体系，目的在于以最大程度地创造碳配额市场的高度流通性，推动碳交易市场的深入发展。﹙一﹚欧盟统一性碳交易立法路径的特点欧盟碳交易机制采用统一性的立法路径，并通过两种方式实现统一性的路径：“自上而下”和“自下而上”。具体表现在：1.欧盟碳交易体系的形成上。第一，以《建立欧盟温室气体排放配额交易机制的指令》﹙Directive2003/87/EC，以下简称《欧盟排放交易指令》﹚为基础的法律体系的安排，确立了欧盟层面“自上而下”建立的碳排放权交易体系的立法模式；具言之，《欧盟排放交易指令》和欧盟委员会的其他一系列政策和法律形成了欧盟范围内的碳排放权交易的规范体系，构建了欧盟层面一个统一的碳排放交易系统，即欧盟排放交易体系﹙EUETS﹚，它也是迄今为止最大规模、最具有影响力的碳排放交易体系。第二，成员国通过“自下而上”的方式建立碳排放交易市场的先行经验为欧盟“自上而下”的立法路径提供了基础和前提，尤其是英国、丹麦和荷兰成功构建碳排放交易体系的经验为日后欧盟排放交易体系﹙EUETS﹚的确立奠定了先决性条件。2.欧盟碳交易机制的具体制度实施上。欧盟碳排放交易体系﹙EUETS﹚在交易机制的具体操作层面上，也体现着“自上而下”和“自下而上”特点的融合，其中最典型的表现在于碳交易运行的基础———总量﹙Cap﹚的设定上。第一，“自下而上”的方式表现在，欧盟碳排放交易体系﹙EUETS﹚的总量设定由各个成员国通过国家分配计划﹙NationalAllocationPlan，简称NAP﹚各自设定排放量，然后相加之总和而来［3］。第二，“自上而下”的方式表现在，各成员国制定的国家分配计划﹙NAP﹚必须满足《欧盟排放交易指令》规定的原则和标准，国家分配计划﹙NAP﹚的生效也必须通过基于欧盟委员会的审核和批准。同时在第三履约期内﹙2013—2020﹚，欧盟取消国家分配计划，将在欧盟委员会层面统一设定排放总量，再将配额分配至各成员国。﹙二﹚欧盟实施统一性碳交易立法路径的原因探究在欧盟，碳交易在内的环境立法问题属于共享权能领域，欧盟和成员国都享有立法权。笔者认为，欧盟各成员国自愿让渡权力，授权欧盟推行统一碳交易立法路径的原因可以从以下五个方面来解释。1.统一的环境立法基础。欧盟碳排放交易体系之所以能够形成统一性的立法路径，首先在于统一的环境立法基础，即欧盟环境法律体系。环境问题是欧盟基础条约关注的内容之一。欧盟环境法律不仅体现在欧盟基础条约和缔结的国际条约，还体现为条例、指令和决定等一系列的立法形式和环境标准等约束性条件：《单一欧洲法令》为欧盟环境立法权奠定了法律基础，欧盟在这一基础条约中首次规定了环境政策并规定了欧洲共同体环境政策的目标、原则、决策程序及权限。1992年通过的《欧盟条约》在法律上确立了环境保护为欧盟宗旨和活动之一。欧盟《第六个环境行动规划》﹙2002—2010﹚，明确提出将气候变化作为需要采取进一步行动的优先领域，并将环境政策与其他政策相协调，由此形成欧盟环境政策一体化的趋势①。其次，《欧盟条约》确立了欧盟权能行使的基本原则———辅助性原则﹙PrincipleofSubsidiarity﹚。根据辅助性原则，成员国的个别行动无法实现公约的目标但在共同体层面可以更好地实现，则共同体将采取统一的行动②。因而，辅助性原则的设置为欧盟采取统一性碳交易立法路径提供了宪法依据。据此可见，欧盟已经形成了一个较为完整的环境法律体系，确立了欧盟层面对环境问题的立法权，同时环境保护问题也为欧盟各成员国提供了一个统一的标准［4］。欧盟完善的环境法律体系为日后形成统一性环境决策和环境行动铺垫了法律基础和立法权限，具言之，为实施统一的欧盟碳排放交易制度﹙EUETS﹚提供了立法基础。2.“共同决定”﹙co-decision﹚的环境立法程序。欧盟适用特定多数的表决方式和欧洲议会在环境立法程序中权力的扩张为欧盟采取应对气候变化行动和实施碳排放交易制度提供了可行性。根据《欧盟条约》的规定，欧盟就环境事务的决策主要采用的是特定多数的表决方式，而并非全体一致的表决方式；同时，“共同决定”的环境立法决策程序，使欧洲议会得以享有和欧盟部长理事会同等的立法权，增强欧洲议会在环境事务上的话语权，削弱代表精英阶层和大的经济利益团体利益的欧盟部长理事会的权限，形成了立法程序中的民主模式和精英决策相抗衡的模式③。因而，“共同决定”的立法程序为欧盟通过有关环境保护问题的法案和设立统一的碳排放权交易制度提供了可行性。3.成员国达成共识。欧盟成员国对气候变化问题形成共识以及欧盟委员会对各成员国差异性的重视，为统一碳交易立法路径的施行提供了可能。﹙1﹚欧盟大多数成员国已经对应对气候变化问题达成共识，这为欧盟通过统一的碳交易机制奠定了基础。例如，欧洲国家申请加入欧盟一个条件在于尊重并承认欧盟的基本价值，具体表现在31个领域，应对气候变化是其中商谈的议题［5］。因而，欧盟成员国对应对气候变化的认同避免了施行统一性碳交易机制的冲突，降低了统一性碳交易运行的成本和困难。﹙2﹚欧盟在制定并运行统一的碳排放交易体系的过程中，重视各成员国之间的差异性，注重协调不同经济发展水平成员国国家经济之间的经济利益。比如，在欧盟碳排放交易体系运行的第二阶段﹙2008—2012年﹚中，欧盟委员会了各成员国配额分配计划。从该计划中，我们可以看出，原欧盟15国承担了大部分的减排义务，它们在第二阶段的排放量相比2005年度下降了8.5%；而新欧盟12国则得到允许———在2005年的基础上增加3.6%的排放量①。因而，欧盟对各成员国差异性的重视减少了各国对施行统一碳交易机制的矛盾和冲突，更容易使各成员国达成一致意见。4.国际战略性政策的考量。欧盟推行统一的碳排放交易体系的发展路径，也离不开对国际因素的分析和评估，一方面是出于对《京都议定书》项下国际义务履行的考量，另一方面是寻求国际事务领导地位的政治考虑。﹙1﹚在《京都议定书》谈判过程中，欧盟内部就已经明确确立温室气体减排的国际义务以及内部的责任分配②，同时欧盟当时15个成员国也就共同减排目标达成了“减排量分担”的协议。因而，欧盟推动统一性的碳排放交易体系，也是为了更好地协助各成员国履行《京都议定书》项下的减排承诺。﹙2﹚在气候变化问题上，欧盟既有寻求国际事务领导者的意愿，也具备影响国际气候谈判的能力［6］。一方面，自美国退出《京都议定书》后，对气候变化议题，欧盟无论从制度层面还是国际谈判上都作出了不懈的努力，从1990年联合国正式启动气候变化谈判到2005年《京都议定书》的生效，到确定后京都谈判路线图的巴厘岛会议和哥本哈根会议，再到确立绿色气候基金的德班会议和刚刚结束的确定《京都议定书》第二履约期的多哈会议，欧盟都在其中发挥了不容忽视的重要作用和影响；另一方面，欧盟成员国大多是发达国家，具备发展低碳经济、实现节能减排目标的经济基础、技术基础、民众基础和政治意愿。统一碳排放权交易体系的建立，能够实现资金、技术以及碳交易模式的输出，这无疑有助于欧盟扩大在国际社会的影响力。5.其他因素。欧盟内部的其他一些因素对于欧盟层面统一性排放交易体系的运行也起到了催化剂的作用，如绿党政治势力的兴起、碳税法案的失败和先行碳排放交易体系的实践。﹙1﹚环保主义势力的崛起。强调保护环境、生态平衡的绿党势力的崛起也是推动欧盟气候变化行动的重要因素，随着绿党的兴起，甚至成为执政党，其已经影响到欧洲各国的政治格局和国家决策。﹙2﹚碳税的失败。1992年，欧洲委员会向理事会提交了旨在降低温室气体排放量的碳税方案③，遗憾的是碳税法案最终未能通过［7］，而环境税和排放权交易是两种最主要的应对气候变化的经济政策工具，可以说某种程度上碳税法案的失败开启了碳排放交易体系的大门。﹙3﹚如上文所述，英国、荷兰和丹麦先于欧盟碳排放交易体系的排放权制度为EUETS的建立提供了经验和基础，欧盟主要的石油生产商BP和Shell各自推行的内部排放交易实验﹙InternalExperi-mentWithEmissionsTrading﹚某种程度上也刺激了欧盟层面统一的排放交易体系的形成。

地方自主性的碳排放交易立法路径

在气候变化的问题上，美国联邦政府的姿态和做法与欧盟相差甚远。一方面，美国自布什政府拒绝签署《京都议定书》﹙KyotoProtocol，简称KP﹚以来，设立全国碳排放交易市场的气候法案在国会中屡屡受挫，联邦层面几乎没有出台任何有关应对气候变化、减少温室气体排放的法律法规①。另一方面，美国国内有些州积极主动地担当起应对气候变化、控制温室气体排放量的先行者角色，启动了地方自主性的碳交易立法路径，形成数个区域性、州际之间的碳排放交易体系：美国东北部10个州组成了美国区域温室气体行动﹙RGGI﹚，西部的7个州发起了西部行动倡议﹙WesternClimateActionInitia-tive，简称WCI﹚，中西部7个州建立了中西部温室气体减排协议﹙MidwesternGreenhouseGasReductionAccord，简称MGGA﹚以及加州总量控制与交易计划﹙CaliforniaCap-and-TradeProgram﹚②。下文将对美国地方自主性碳交易立法路径的特点和原因进行分析。﹙一﹚美国地方自主性碳交易立法路径的特点美国州政府通过州内立法和区域性合作机制打破应对气候变化的僵局，以地方自主性的立法模式推进碳排放权交易市场的构建，试图通过地方和区域碳交易体系发展成为国内的推力，最终促成联邦层面碳交易市场的制度构建，实现“自下而上”的发展路径。其地方性碳交易的法律制度表现在两个层次﹙以RGGI为例﹚：第一，RGGI各参与州签署构建区域排放体系的“谅解备忘录”﹙MemorandumofUnderstanding﹚和“标准规则”﹙ModelRules﹚，为各个成员州碳排放权交易机制的运行奠定制度和框架基础。同时，各成员州通过州内法律或行政法规的形式对“谅解备忘录”和“标准规则”的内容予以确认，在最大程度上保障各州碳排放交易机制基本原则和主要内容的协调一致③。第二，RGGI在具体规则上赋予各州自主裁量权，制定出符合各州具体实践的政策和规则。例如，“谅解备忘录”3.G.条和“标准规则”XX−3条［8］指出各州在配额分配上拥有自主权，可以在履约期内决定拍卖配额的数目以及约定拍卖收益的分配方案。﹙二﹚美国实施地方自主性碳交易立法路径的原因探究1.国会对气候变化和碳交易问题的特殊考量。联邦层面的碳排放交易体系法案在国会中屡屡受挫的原因在于美国国会的特殊安排和考量。首先，美国两党派之间对于气候变化问题持巨大分歧。目前，美国国会中共和党依然占据多数席位。和相比，共和党更为奉行保守主义，对全球变暖一直持怀疑态度④。其次，美国不同于欧盟，美国的经济增长模式更为依赖化石能源，减少二氧化碳排放量意味着美国的经济发展会受到直接的影响。美国国会认为环境规制是经济的负担，碳排放权交易机制的确立会损害美国经济的发展。再次，国会认为国内采取应对气候变化的碳排放交易机制有损美国的国家利益，一方面会使得美国生产商在国际竞争中处于相对不公平和弱势的地位，另一方面会给予中、印发展中国家和二氧化碳排放量大国以竞争优势地位，会有利于中、印的经济发展。因此，由于国会对上述因素的考量，导致其短期内无法通过并确立联邦层面碳排放权交易制度的法案。2.不同利益集团在碳交易问题上的博弈。美国联邦政策往往是不同利益集团博弈的产物①，这种模式被有的学者称为“铁三角”或者“次级政府”②。因而，美国政府和国会在制定政策和法规时，往往会考虑到不同利益集团的诉求。在气候变化问题上，不同利益集团的立场和态度迥然不同。传统产业利益集团担心碳排放交易体系的施行会增加其生产成本，对其既得利益和利润造成冲击。新兴产业利益集团则认同气候变化的科学论证，支持碳排放交易体系，以拓展其市场份额和获利空间③。公益性利益集团更是联邦气候政策和碳排放交易体系的积极支持者和推动者。因而，一方面目前联邦政府尚无法满足和平衡利益集团的不同诉求，另一方面不同利益集团无法实现相互的妥协，这是美国联邦层面的碳排放权交易体制无法施行的另一个原因。3.州就碳交易体系自行立法的宪法依据。美国州政府积极推进碳排放交易体系的立法活动和建立区域合作机制与美国联邦制的政治体制有着紧密的关系。美国宪法规定，联邦的权力来自于州权力的让渡，联邦政府和地方政府就各自权力范围内，互相对等而独立［9］。州政府可以通过地方行动、司法审查等推动联邦行动。同时，环境事务不属于联邦政府的专属管辖事务，因而州政府完全有权力在其范围内推动碳排放交易体系的立法和施行。因此，美国宪法中联邦制的规定给予了州政府施行碳排放交易制度的法律根据，确立了州可以就碳排放权交易自行立法的宪法依据。4.地方先行立法的环境立法传统。美国环境立法较为常用的方式是通过州的行动推动并实现全国性的环境法律法规的出台。上个世纪美国通过的很多环境法案都是先在州层面进行立法，包括清洁空气法、清洁水法、野生动物保护法、土地保护法等。美国环境法律制度属于博弈型的“联邦———州合作制”［10］，众多的环境法案都是由州层面先行出台法律，借助州和地方的推动作用，通过确定一条高效率且政治上可行的方案，最终实现“自下而上”的立法模式，例如1970年《清洁空气法》的出台与加利福尼亚州制定地方汽车尾气标准直接相关［11］；同样的，1990年的清洁空气法案的修正案也采取了相同的路径：酸雨是当时主要的国际问题之一，由美国北部的一些州开始确立控制酸雨的法案，采取区域行动，最终促成了修正案﹙TitleIVoftheCleanAct﹚的通过。因而，在碳排放权交易问题上，美国或许会采取和以往相同的立法方式，而这也是刺激州政府积极推行区域性碳排放权交易体系的一个动力，州政府希望借此来影响联邦政府的决策。5.州政府推动碳交易立法的现实考量因素。美国州政府积极推动区域性碳交易体系，有着更深层次的原因，即碳交易的推行使得州政府在政治上能够获得选民的支持，在经济上能够促进就业，同时也能够满足《清洁空气法》对空气质量规定的法定标准。﹙1﹚选民的支持。民众对碳交易在内的气候变化行动和绿色能源表示出支持。根据调查83%的美国民众认为联邦政府应针对气候变化采取行动和措施，并支持州和地方政府目前在联邦政府不作为的情况下所采取的碳排放权交易等其他环境措施［12］。民众的支持解释了州和地方政府采取包括碳交易在内的环境行动的政治上的原因。﹙2﹚经济利益。区域性碳排放交易的实施能够减少对石化燃料和能源的需求与依赖，减少能源价格的波动性，促进地方经济的发展。同时可以增加当地的就业机会和当地政府的财政收入。﹙3﹚满足《清洁空气法》的法定要求。《清洁空气法》要求美国各州必须对污染物进行治理，实现空气质量的最低标准。没有达到最低标准的州不会从联邦政府获得财政支持和其他支持。州层面采取区域性碳交易制度一方面可以实现减少二氧化碳排放总量，另一方面也直接履行了《清洁空气法》中对各州法定义务的要求。6.州施行碳交易基于自身的特殊性。另外一个推动美国州政府实施区域性碳排放的原因是这些州自身的特殊性，即其地理特点和经济发展的特点。﹙1﹚地理特点。从下图［13］中可以看出，推行区域性碳排放权交易体系的州多数位于沿海地带，它们的地理位置决定了其应对气候变化能力的脆弱性，也意味着一旦全球变暖导致海平面上升，这些州会首当其冲受到影响①。图1美国实施碳排放权交易机制的各州﹙2﹚环境保护历史传统。美国东北部和西部各州很早就注重环境保护，应对气候变化。除了上文中提到的，在美国二氧化硫总量限制与交易体系中，美国东北部作为先行者通过法案外，西海岸各州也很早就采取了应对气候变化的行动，比如，俄勒冈州在1997年就通过法案，要求新的发电厂要抵消其17%的二氧化碳排放量；而加州更是美国环境政策的积极行动者②。因此，对环境问题重视的历史传统也是美国这些州推动区域性碳交易体系的原因，同时各州熟谙碳交易运行的特点和规则也是其施行碳交易体系的另一原因。﹙3﹚经济发展的特点。美国东北部各州和加州经济发达，且大多不属于美国主要的化石燃料生产商或者主要的消费者①，煤电比例较低，因此在推行碳排放交易体系时，遇到的传统能源利益集团和行业带来的阻力和压力也会相对小。另外，美国东北部还属于高电价地区，美国东北部的能源成本水平高于全国平均水平，原因在于美国东北部缺乏能源供应，长期都对能源供应和能源价格存在担忧。因而，通过实施区域性碳排放交易体系，除了实现温室气体减排的环境目标之外，还可以实现扩充能源燃料的多样性以及减少其总能耗［14］，降低传统能源供求的紧张关系。因此，美国各州自身的特点和特殊性是美国州政府和地方政府积极推行区域性碳排放交易机制的原因。

对欧盟和美国不同立法路径的评价

欧盟统一性碳交易立法路径﹙见图2﹚和美国地方自主性碳交易立法路径的选择，再次说明各国﹙或组织﹚对碳排放权交易立法路径的选择并不仅仅是单纯的环境问题或者法律问题，同时也是复杂的政治经济关系的产物。图2欧盟统一性碳交易立法路径﹙一﹚欧盟和美国构建碳交易立法路径的不同考量因素比较欧盟和美国在确立碳排放权交易体系这个议题上有着一些相似处：内部都有来自民众的支持、传统能源利益团体的反对声、短期内会对经济发展有着一定的影响、都有不同经济利益和政治利益的博弈、都有一定的环境法律基础；在国际上都面临着承担减排的义务或者要求其承担减排义务的压力。然而，两大主体在政治制度、经济发展及寻求国际战略目标的差异性，导致他们采取了两种不同的碳排放交易体系的立法路径，具体说来：1.政治层面和立法体系对碳交易立法路径的影响不同。美国联邦制的政治制度、三权分立的特殊安排和“铁三角”中利益团体的影响一方面体现了美国联邦政策法规的出台更多是不同利益的妥协，可是另一方面也导致了美国出台联邦层面政策法规的无效率和漫长性。而欧盟无论是表决程序的改变、欧盟议会权力的扩张还是成员国之间已有的共识都为欧盟出台统一的碳排放交易体制提供了更大的可能性。2.经济发展特点和模式对碳交易立法路径的不同影响。碳交易制度的确立会给经济造成一定的影响，由于美国历史上存在以高能耗为特点的经济发展模式，比起欧盟更为清洁的发展模式，其受到碳排放权交易机制的冲击会更大。同时美国国内不同州的经济发展模式相差甚远，联邦层面统一的碳排放交易体系会直接影响到以化石燃料为动力的能源大州。因此，经济模式的不同也造成二者碳排放交易机制立法路径的不同。3.国际诉求对碳交易立法路径的影响不同。美国在国际事务中更多体现的是“单边主义”价值观，美国认为在当下履行应对气候变化的国际义务更像是道德责任，更何况美国一直以中印等发展中国家承担和发达国家同等义务为谈判筹码，来为自己争取更多的利益，这也是美国对于出台联邦层面碳交易立法不热衷的一个因素。对于欧盟来说，应对气候变化是提升其国际领导力和影响力的一个舞台，欧盟意图通过欧盟碳排放权交易体系来影响国际上更多的国家，寻求更具有优势的国际政治地位。﹙二﹚碳交易两种不同立法路径的评价那么统一性的碳排放交易机制的立法模式和地方自主性碳排放交易体系的立法安排，二者孰优孰劣呢？就温室气体排放量减排而言，自然是统一性的碳排放权交易机制比区域性的碳排放交易机制能够更好地实现减排目标，原因在于，第一，气候变化问题是个全球性的问题，单靠国内的某一个区域性减排机制，效果几乎微乎其微。第二，统一性的碳排放交易机制比起区域性减排机制更有效率，避免了资源的重复浪费，也避免了不同区域间的规则的不统一和冲突，为规制对象和规制的企业提供了标准的交易规则，减少规制企业和规制行业的减排成本。第三，统一性的碳交易机制比起区域性的碳交易机制，能够避免“碳泄露”的出现，更有利于一个公平碳交易市场的构建。然而，在国家层面法律和政策悬而未决的情况下，从区域、州、地方先行实施区域性碳排放权交易机制也不失为一个较优的选择，因为实施区域性和地方性的碳交易机制有其特有的优势：第一，可以使政策决策者进行更多的尝试和实验，以吸收、积累地方和区域交易机制成功的经验和不足。第二，区域性碳排放权交易机制更为灵活，地方上可以针对本区域采取适合当地经济发展和环境污染特点的具体的、不同措施。第三，可以事先获得对地方和区域性碳排放交易机制创新的意见反馈，从而更好地协调不同利益团体的利益，为实现统一性的碳排放权交易机制奠定基础。

欧美碳交易立法路径对我国的启示

十八大提出实现“美丽中国”的目标，要求积极开展碳排放权试点，实现可持续发展的目标［15］。我国政府在国际社会中也做出减排承诺，并于2013年实施碳交易试点［16］。构建碳排放权交易是我国自身经济社会发展的迫切需求，亦是我国积极承担国际社会责任的表现。因而，对我国碳交易立法路径的探讨和选择有着显著的现实意义。有学者认为，由于欧盟和美国的政治制度与我国不同，其碳交易立法路径对我国并没有借鉴意义。然而笔者认为，欧盟和美国碳交易的立法路径对我国碳交易立法路径的选择和具体操作都具有启示意义，原因在于：第一，减少温室气体排放，应对气候变化已经在全球范围内形成共识，也是欧盟、美国和中国试图通过碳交易机制实现的共同目标。第二，碳交易立法路径研究的目的在于从法律层面解读哪一种路径能够更好地推进国内碳交易市场的形成和发展，这本身对于构建我国碳交易市场就具有启示意义。第三，尽管欧盟具有超国家性质，然而不可否认欧盟排放交易制度﹙EUETS﹚为世界上影响力最大的排放交易体系，欧盟排放交易制度在交易结构和实施内容上提供了很多制度层面和操作层面的经验，这些都为我国和世界其他国家提供了有益的借鉴。第四，虽然美国联邦与州的关系和我国中央与地方的关系相差迥异，然而美国地方自主性的碳交易立法制度以及不同州之间碳交易立法机制的协调可以为我国试点以及区域性碳交易机制的构建有所裨益。﹙一﹚对我国碳交易立法路径选择的启示对欧盟和美国立法路径的比较分析可以得出，碳交易立法路径的选择并非单纯取决于环境因素或者法律制度的安排，它更是一个国家﹙或组织﹚经济产业结构、能源使用特点、政府对环境问题重视程度、不同利益团体博弈等多种因素综合衡量的产物。欧美碳交易立法路径对我国的借鉴首先要基于对我国构建碳交易市场的自身特殊性的解读。1.单一制国家的特点更有可能实现统一性碳交易的立法路径。与欧盟、美国相比较，我国是一个统一的单一制国家，实现全国统一性碳交易的立法路径具有现实可能性。同时政府已经认识到应对气候变化的重要性，并尝试通过碳排放权交易机制等市场机制来解决气候变化问题①。因此，在我国单一制的国家中，国家政府对构建碳交易机制的重视和支持，更容易实现全国统一性的碳排放交易立法路径。2.经济发展阶段和产业结构特点更适合由统一性碳交易立法路径做出宏观调整。与欧盟、美国相比较，第一，我国当下仍然处在现代化和工业化的高速发展时期，发展仍是解决我国所有问题的关键②，如上文所述，欧盟各成员国多是经济发达且能耗较低的国家，而且其成员国采用清洁能源的成本较低。第二，我国的经济结构也和欧美差别很大。一般而言，二氧化碳排放量大多来自于第二产业工业生产和交通运输业；然而目前第二产业依然是我国经济发展的支柱产业，占据中国国民生产总值﹙GDP﹚的最大部分，为46.3%，但是美国最重要的经济支柱产业是第三产业，其中第二产业仅仅达到国民生产总值的20%［17］。碳减排制度的施行会对我国的经济发展、能源结构和产业结构带来重大挑战。因此，全国统一性碳交易立法路径更能平衡减排措施和经济发展的矛盾，同时更能够考虑到我国经济结构和区域发展不平衡的问题。3.我国处于萌芽发展阶段的碳交易市场更需要全国统一性碳交易法律法规的出台。与欧盟、美国相比，我国碳交易市场仍然处于萌芽阶段，碳交易市场运行规则多是空白，市场主体对碳交易的把握比较模糊，地方政府盲目而无序地发展低碳产业，实施与碳交易相关的政策③，我国混乱无序的碳交易市场亟需全国性统一的碳交易规则的出台，为市场提供碳交易机制的基础性规则和程序，确立市场主体的基本权利义务关系，使得市场主体在交易过程中有法可依、有章可循，同时降低市场的政策风险，给市场主体更多的信心。4.全国统一性的碳交易立法路径更能实现我国国际诉求。我国与欧盟、美国相比，既不同于欧盟意图通过欧盟碳排放交易模式、节能减排技术以及资金的输出来追求更大范围内的国际影响力和更广泛的国际事务的领导力；也不同于美国一方面需要照顾到碳排放交易体系对美国经济发展和美国传统的产业的冲击，另一方面希冀推翻欧盟主导的《联合国气候框架公约》下的国际气候谈判，更为热衷于双边气候谈判［18］。我国成为二氧化碳排放量最大的主体之后④，在国际社会上面临着极大的压力，一方面，西方发达国家在强调“中国环境威胁论”⑤，迫使中国承担具有约束力的碳减排义务，另一方面，小岛国联盟﹙AllianceofSmallIslandStates﹚和最不发达国家也提出要求包括中国在内的新兴国家承担强制性减排协议。在如此严峻的国际形势下，全国统一性碳排放交易机制的构建有助于向国际社会明确表明中国政府的立场，提升我国的国际形象，在未来全球碳交易国际规则制定中扩大影响力。综上，我国自身的独特性要求我们在确立碳排放交易机制的立法路径过程中，既没有必要坚持走欧盟统一性的碳排放交易机制，亦无需跟随美国采取区域性碳排放交易机制。我们认为，我国应当在区域试点经验的基础之上，通过基础性法律法规构建一个全国统一性的碳排放交易体系的立法路径，同时允许和鼓励地方政府自主制定碳排放交易的具体操作规定，辅以地方和区域性的特殊性安排﹙如图3所示﹚。﹙二﹚对我国统一性碳交易立法路径的进一步思考欧盟和美国不同的碳交易立法路径实践不仅仅对我国碳交易立法路径的选择具有借鉴意义，同时对我国路径实施中的具体操作性问题也有所启示。1.在统一性碳交易立法路径下，兼顾不同区域与行业的利益平衡。全国统一性的碳交易立法路径可以更好地实现减少温室气体排放的目标，但是鉴于我国内部区域发展和行业发展不平衡的特点，难以用完全统一的标准约束减排行为，我们可以借鉴欧盟的做法，根据交易机制各成员方能源结构与清洁技术的差异，设定了差别的减排目标，使碳交易机制的实施具有现实性和可操作性。比如，在立法制定我国各地区减排责任时，可以施行“减排量分担”协议，即一些省份将显著地减排、一些省份将稳定在基准年的排放水平、另一些省份可以在基准年排放水平上有所增加，最终实现灵活性与协调性相结合、整体成本最小化、同时兼顾各地区利益的碳排放权交易市场。2.在试点施行、制定部门﹙地方﹚配套碳交易法规规章时，一方面要鼓励地方特色的制度创新，另一方面要防范可能引起的碳泄漏﹙CarbonLeakage﹚问题。第一，相关部门和各地方制定配套法规规章时，可以借鉴美国地方性立法实践，根据上位法的立法精神和基本要求，结合各地经济发展和产业结构制定自己的具体减排规则，以最大程度满足当地的具体需求。第二，碳泄露是指为了避免减排成本的增加，企业会从受规制地区或规制标准严格的地区转移至不受限制或规制标准宽松的地区［19］。在我国试点运行过程中以及东、中、西部减排标准不统一的情况下，碳泄露是不可避免会遇到的一个问题。我国各部门﹙地方﹚制定配套碳交易法规规章时要对碳泄漏问题进行规制，降低碳泄露发生的风险。

随着碳排放权交易试点的正式启动，如何确立我国碳排放权交易机制的立法路径是我国立法者和政策制定者需要探讨的一个重要问题。通过运用比较法的研究方法，可以发现目前国际上主要有两种立法路径：一是国家层面统一性的立法路径；二是区域性的立法路径。其典型代表分别为欧盟和美国。然而任何一个国家或地区的立法路径和法律制度的确定，都离不开其国家政治体制、立法体系、经济发展及社会文化水平等综合因素的考量，欧盟和美国针对碳排放权交易机制之所以采取了两种不同的立法路径，也与上述因素不可分割。对国外相关法律的比较和探讨是为了更好地解决本国遇到的相似问题，从而选取本国的解决途径。通过和欧盟、美国在政治制度、立法体系、国内现实因素以及国际诉求等方面的比较，很容易得出我国自身制度的特殊性和独特性。因而，基于我国国内的政治制度、经济发展程度、政府行政能力水平、市场主体对碳交易的认识以及国际利益的权衡，我们认为我国在施行碳排放权交易机制时，应当构建一个全国统一的碳排放权交易机制，同时允许和鼓励地方自主制定减排政策，允许地方法规作出具体补充，并辅以特殊的制度安排。

本文作者：冯静茹工作单位：北京对外经济贸易大学