贸易政策走向经贸关系的前景及展望

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摘要：2021年10月，美国贸易代表办公室公布的对华贸易政策体现了拜登政府着眼修复国内经济、重塑美国同盟体系和重振全球领导力的内外施政路线。这一主张仍然以“美国优先”和保护主义为底色，并采取软硬兼施手段。展望中美经贸关系，双方无法实现“经济脱钩”，但“科技脱钩”和规则博弈加剧将成为中长期的突出趋势。

关键词：拜登政府；对华贸易政策；中美经贸关系

2021年10月4日，美国贸易代表戴琪在智库战略和国际研究中心就美国对华贸易新举措发表演讲。同日，美国贸易代表办公室（USTR）官方网站发布《拜登—哈里斯政府对华贸易新政策事实清单》。这是拜登政府上任后首次公开系统性阐述对华贸易政策，标志着为期数月的中美经贸关系评估结果最终公布。

一、拜登政府对华贸易政策分析

拜登政府的对华贸易政策服务于其增强美国经济、重塑美国全球领导力和扩大对中国竞争优势的总体战略思路和目标。

（一）修复特朗普贸易政策损害的美国经济和全球领导力

特朗普时期，美国贸易政策以逆全球化、本土主义、保护主义和“美国国内法至上”为特征，服务于“美国优先”的目标。在美国把中国定位为“首要竞争者”并着手开展战略竞争的背景下，特朗普政府对中国开展以加征关税为核心内容的贸易制裁，并辅之以限制对中国进出口、加码单边贸易执法、收紧涉华投资审查、强化对中国科技制裁等手段试图推动“经济脱钩”。同时，特朗普政府还把贸易制裁引向盟友及伙伴，不断退出或宣布重谈多个区域贸易协定，而且持续阻挠世界贸易组织（WTO）改革，极大削弱了美国的同盟凝聚力及全球领导力。然而，正如戴琪所说，此前处理对华经贸问题的手段未能解决美国根本关切。根据中国统计，2017—2020年中美双边货物贸易总额一直保持高位运行。根据美国统计，这期间美国对华贸易逆差并未明显收窄。2021年2月，美国商会中国中心与荣鼎咨询公司联合发布研究报告指出，如果现有的25%关税税率覆盖所有中美双边贸易，那么到2025年美国每年将损失1900亿美元，到2030年每年损失2500亿美元，美国总共会损失近1万亿美元的经济增长潜力。此外，“硬脱钩”还将影响近7640亿美元的美国在华直接投资，并导致对华教育和旅游服务出口每年分别减少约150亿美元和300亿美元。穆迪公司研究显示，对华贸易制裁让美国失去约30万个就业岗位，加征关税成本的90%由美国进口商承担。2021年8月，超过30个美国工商业团体致信拜登政府，称对华加征关税拖累了美国经济增长，呼吁政府重启对华贸易谈判并开启削减和豁免程序。

（二）维护美国工人和中产阶级的利益，提振美国国内竞争力

拜登在竞选期间发布的内外政策构想和就任后的数次演讲中，明确提出国内政策和对外政策密不可分，表示美国的繁荣“始于国内”，对外要推行“服务中产阶级”的政策。这一施政思路的目的在于，通过聚焦占人口总数比重超过50%的中产阶级的切身经济利益并增强其竞争力，达到修复国内经济和扩大选民基本盘的双重目的。同时，本届美国政府对外强化了对中国作为“最严峻竞争者”的战略定位，明确提出要“赢得对中国的竞争”，并强调对中国的竞争方式在于“对美国人民、经济和民主进行投资”。在这一背景下，戴琪提出，美国对华贸易政策要以工人为中心，并为工人、农民和企业创造一个“公平”的竞争环境，达到强化美国中产阶级、服务于拜登国内新政的总体目标。显然，这一目标延续了特朗普政府“美国优先”的关切和“买美国货、雇美国人”的贸易政策方向。拜登就任美国总统以来，推出了三大增支计划——“救援计划”“就业计划”“家庭计划”，推动了系列法案审议与部分通过，完成了供应链百日评估，这些举措加大了对美国国内基础设施、技术研发、本土采购、制造业及供应链回归等事项的关注和投资。

（三）推动基于“价值观”的“规则制定”，强化美国全球竞争力

拜登政府在全球层面提振美国竞争力的重要方式在于，把美国对中国的经贸竞争进一步意识形态化，放大为“‘民主’国家应该对华开展规则竞争”。拜登明确提出，要确保“民主”，而不是中国或任何其他国家，围绕贸易和技术制定21世纪的规则。戴琪指责中国“不遵守”全球贸易规则而获得了“不公平”的竞争优势，而美国要致力于制定21世纪的“公平”贸易规则，并促进“市场经济和民主”国家与中国开展竞争。这一表态同样延续了特朗普政府把中美经贸争端国家安全化和意识形态化的趋势，试图用“价值观秩序”重塑生产要素全球流动方向，以期削弱中国与包括美国盟友及伙伴在内的国家的经贸联系，以及中国在现行全球经济体系中的优势。只不过，相对于特朗普政府伤害盟友利益的单边主义经贸措施，拜登政府则强调“要与盟友加强合作”，强化在国际经贸规则制定上的主导权。

二、美国对华贸易政策的态势走向

短期内，美国主要将与中国探讨并推动《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府经济贸易协议》（以下简称《中美第一阶段经贸协议》）框架下相关事项。总体来看，拜登政府所提出的对华贸易政策“新方式”，既有对特朗普强硬贸易政策“拨乱反正”的一面，也有延续并强化其部分做法的一面。

（一）敦促中国加大对农产品等美国商品的采购力度

自《中美第一阶段经贸协议》签订以来，美国的重点关切始终包括中国应该进一步加大对农产品在内的美国产品采购量。这既有特朗普政府安抚农业州基本盘的考量，也显示了美国试图扭转对华贸易逆差的目的。中国长期以来是美国农产品三大出口目的地之一，近年来美国对华农产品出口面临来自巴西、欧盟等的激烈竞争，占中国农产品进口总额的份额有所下降。美国智库彼得森国际经济研究所的研究显示，中国2020年从美国实际采购量为协议目标的59%，2021年1-9月为69%。拜登政府认为，在《中美第一阶段经贸协议》框架下，中国加大对包括农产品在内的美国商品采购力度符合美国利益。2021年10月9日，国务院副总理刘鹤与美国贸易代表戴琪举行视频通话，双方就第一阶段协议的实施情况交换了意见。预计下一阶段，美国将在中国采购农产品等美国商品问题上做文章。

（二）重启针对性加征关税排除程序

自特朗普政府对中国发起“301调查”以来，美国总共对中国加征四轮关税，截至2021年总加征关税的商品价值达3700亿美元，加征关税税率为7.5%~25%。在双方多轮贸易磋商谈判和达成《中美第一阶段经贸协议》后，美国政府对部分加征关税商品实施了排除措施，并分批部分降低了加征关税税率。2021年10月5日，USTR发布公告，就是否恢复此前延长的“301关税排除程序”征求意见。根据公告，关税排除的考虑因素将包括商品在美国或第三国的生产情况、产品供应链自2018年9月以来的变化情况、进口商自2018年9月以来从美国或第三国采购商品的情况、美国国内生产商品的能力等，还将考虑排除措施是否会对美国小企业、就业、制造业产出和关键供应链等产生影响。

（三）可能动用更多单边和多边贸易工具

拜登政府强调，对《中美第一阶段经贸协议》的非市场政策、国有企业竞争和补贴、知识产权等“未尽问题”表示严重关切，并称美国将动用所有可动用的政策工具，以及开发新的政策工具来“捍卫”美国经济利益。可见，尽管当前美国在加征关税问题上显示出缓和态度，但依然延续了特朗普政府频频诉诸贸易惩罚措施的强硬态势。戴琪强调，“301调查”和WTO框架内的措施都很重要。这表明，下一阶段拜登政府可能同步使用单边贸易执法和多边贸易措施，以及可能在WTO中“联合盟友”。此外，如果围绕补贴问题磋商进展不大，拜登政府可能考虑就补贴问题对中国发起新一轮“301调查”，并联合欧盟、日本及其他盟友在WTO发起反补贴调查。美国企业研究所专家史剑道认为，针对中国补贴问题的新一轮关税可能取代特朗普时期以来的关税，在2022年美国国会中期选举前拜登政府都会在动用贸易工具上保持强硬姿态。①

（四）联合盟友开展全球经贸规则竞争

与特朗普相比较，拜登对华贸易政策的最大特点是要激活“同盟力量放大器”的作用。为此，美国必须缓和与盟友的既有经贸争端，并在双边、区域和多边层面加强对华经贸政策协调。在双边层面，拜登政府通过暂缓航空补贴争端关税、达成金属关税“暂时休战协议”等措施，在一定程度上缓和了与欧洲的经贸争端。同时，美国—欧盟贸易和技术委员会（TTC）在首次会议上达成了约10个“规则制定”领域的合作。在区域层面，尽管拜登政府仍未表示将重返《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），但却计划推出《印太数字贸易协定》，以期在区域数字贸易规则制定上下“先手棋”。在多边层面，拜登政府先后推动七国集团（G7）、经济合作与发展组织（OECD）以及二十国集团（G20）就“全球最低企业税率”达成一致，力图显示美国对同盟体系的号召力和在全球经贸规则制定上的领导力。在WTO中，拜登政府一改特朗普做法，对新任总干事奥孔乔的WTO改革意见表示原则性支持，同时还推动与欧盟和日本在上诉机构改革、特殊与差别待遇、产业补贴规则、“竞争中立”等议题上加强立场协同。

三、中美经贸关系的前景展望

作为全球最大的两个经济体，中美在理论上和现实中都无法实现“经济脱钩”。随着拜登政府更多地采取竞争为主的对华战略，双边经贸关系也将面临科技、规则制定等领域更大博弈态势的挑战。

（一）中美无法实现“经济脱钩”

尽管特朗普政府动用行政手段试图与中国“经济脱钩”，然而事与愿违。在新冠肺炎疫情冲击和全球供应链受阻的情况下，2020年中美贸易逆势增长，双边货物贸易总额达5800亿美元，同比增长超过8%。2021年1-8月，中美贸易额达到4703亿美元。尽管特朗普政府和拜登政府均试图将供应链移出中国，然而美中贸易全国委员会2021年的最新调查显示，87%的受访美国企业在过去一年都没有将任何供应链迁出中国，94%的受访美国企业表示未来一年对中国的投入将增加或保持不变。在中国进一步扩大金融业对外开放、放宽外资持股比例限制的政策背景下，美国资金将持续流入中国债券和证券市场。彼得森国际经济研究所高级研究员拉迪指出，中国金融市场对外国公司的吸引力非常大，这种吸引力只会增加。戴琪在回应中美“经济脱钩”问题时也表示，全球两大经济体之间停止贸易并不现实，双方可寻求建设性的“再挂钩”。

（二）美国将持续推动与中国“科技脱钩”

高科技竞争已成为大国竞争的关键，只有在高科技上占据领先地位，才能带来更大的经济繁荣和更强的安全保障。美国政府认为，相对于不现实的大面积“经济脱钩”，精准聚焦与中国“科技脱钩”将更能够提升自身竞争力。拜登政府在科技领域联合盟友伙伴，试图在科技出口管制、进口限制、供应链合作、投资审查、联合研发、人员交流等方面，围绕“限制和排除中国”的目的，形成范围更大、领域更广、程度更深的“小圈子”。目前，拜登政府已完成了对半导体制造、大容量电池、关键矿物和材料、药品制造四大领域的供应链评估，启动了第二阶段针对国防、公共卫生、通信科技、交通、能源和食品六大领域的供应链评估，提出了美国与盟友间加强供应链协作和减少对中国依赖的措施。在关键矿产领域，2021年初，美国国防部向澳大利亚一家稀土开发公司投资3040万美元，以资助得克萨斯州的稀土金属加工厂建设，力图增加美国本土稀土产量。美国还把科技合作作为升级全球盟友体系的关键：在首次美国、日本、印度、澳大利亚“四边机制”线下首脑峰会期间，推出《“四边机制”技术设计、开发、管理和使用原则》，强调将打造半导体等关键技术和材料供应链；在美国—欧盟贸易和技术委员会首次会议期间，双方围绕技术标准合作、供应链安全、气候和绿色科技、信息通信技术、数据治理和技术、出口管制、投资审查等领域形成了10个工作组，并表示推动“共同应对中国”。

（三）中美全球经贸规则博弈将加剧

拜登政府极力主张“重塑21世纪的经贸规则”，其对华博弈可能着力于以下几个方面。一是区域层面，在《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）即将生效以及中国正式提出申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）的背景下，美国可能会加快推动《印太数字贸易协定》进程；二是在WTO改革中，随着美国缓和与欧盟、日本等经济体的贸易紧张关系，下一阶段中国在产业补贴、国有企业等问题上可能面临更大压力；三是美国牵头七国集团推出了“重建更美好世界”计划，试图在发展中国家的基础设施投融资和气候变化、数字技术、卫生健康等全球议题的规则制定上，强化对华竞争。

作者：赵明昊 龚婷