论产业分层和贸易政策的影响

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欧盟纺织服装产业分层与贸易政策执行体制

（一）欧盟2005年前后纺织服装产业分层状况纺织服装行业在欧盟经济中占有重要地位，欧盟各成员国共有280万人在纺织服装行业从业。2004年欧盟纺织及服装业的年产值达1888亿欧元，是仅次于中国的世界第二大出口经济体，但欧盟内部存在明显的纺织服装产业分层现象。从价值增值指标（表1）来看，意大利是主要的纺织品和服装生产国，2004年意大利在纺织、服装产业的价值增值分别为9478亿欧元、7465亿欧元，分别占整个欧盟27个国家部门价值增值的296％和318％。另外，德国、英国和西班牙也是欧盟的主要纺织品生产国，分别列居第2位、第3位和第4位；而法国服装行业的价值增值占整个欧盟27个国家的133％，列居第2位，超过了德国、英国和西班牙这三个国家。纺织品价值增值排名最后5位的是东欧的几个小国家，而服装价值增值排名最后5位的国家还包括挪威和瑞典。从就业的角度来看，纺织品行业就业人数前5位的国家分别是意大利、德国、英国、法国和西班牙，而罗马利亚从事服装产业的人数占欧盟27国的202％，位列其后的国家分别是意大利、波兰、保加利亚和葡萄牙，排名最后5位的是丹麦、瑞典、塞浦路斯、爱尔兰和挪威。2005年，欧盟已经发展成为一个包含27国的集团，虽然一体化程度在世界范围内达到了最高，但是在统一的贸易政策面前，欧盟内部各成员国之间的利益是不一致的。这不仅与成员国之间巨大的经济发展水平差异有关，而且与成员国之间的产业分层有关。如果欧盟各国在某个产业上的发展水平均等，则欧盟形成统一贸易政策的阻力就较小，但实际情况并非如此。从纺织服装产业来看，欧盟内部已经分化成两个截然不同的阵营：一个是倡导纺织服装贸易自由化阵营，这一阵营包括瑞典、挪威、爱尔兰、德国及东欧等国家，主要是因为这些国家基本不存在纺织服装产业，或者该产业的作用微不足道。因此，这些国家能从与中国纺织服装产品的自由贸易中获得自由贸易的低价实惠。另一个是倡导纺织服装产品贸易保护的阵营，这一阵营包括西班牙、葡萄牙、意大利和法国。这些国家目前还存在数量可观的纺织服装产业，但由于欧盟的纺织服装行业已是夕阳产业，因此发展中国家（如中国）纺织服装产品的大量涌入必将对这些国家的相应产业造成巨大冲击。在欧盟内部的纺织服装产业本身缺乏自然资源和劳动成本优势的前提下，贸易保护能为这一阵营带来更多利益。（二）欧盟纺织服装产业分层、国家决策机制与纺织服装贸易政策欧盟纺织服装产业的分层分化致使欧盟各成员国在实施对中国纺织品的配额政策方面存在巨大分歧，这给欧盟委员会协调各个国家的贸易利益带来了困难。比如，法国是欧盟纺织服装的主要生产地，若欧盟制定统一的纺织服装配额保护政策，则可以有效防止外来竞争对法国产业的冲击，这显然对法国有利，但这一政策肯定会遭到倡导纺织服装贸易自由化阵营的反对。如果欧盟制定统一的纺织服装自由贸易政策，则更符合欧盟内部倡导纺织服装贸易自由化国家的诉求，但同时又会对某些国家（如法国）的纺织服装产业造成极大的冲击。总而言之，欧盟纺织服装贸易政策的制定和实施与欧盟应对产业分化紧密相关，因此产业分化是欧盟制订和实施纺织服装贸易政策必须要考虑的因素。在民主国家中，行政机关的谈判协商必须得到国内其他政府机关（通常是国会）的认可才算有效，因此民主国家的对外贸易谈判通常会受到较多的国内或者区域组织的限制。欧盟是一个超国家组织（SupernationalOrganization），欧盟执委会所完成的谈判协定除了要获得欧盟理事会的认可之外，还不能引起欧洲议会的反对。另外，欧盟理事会由欧盟会员国组成，欧盟理事会需要考虑或反映欧盟会员国的个别利益，因此在决策机制上，欧盟部长理事会的表决多数情况下采用条件多数的原则（QualifiedMajority）①，当欧盟内部存在产业分层现象时，欧盟执委会提案被否决的概率比单个民主国家（如美国）要大。欧盟纺织服装产业分化在欧盟理事会的投票机制就体现了这一原则，这就约束了欧盟执委会在国际贸易中（比如和中国的贸易）的谈判行为。也就是说，欧盟不可能像美国那样将纺织服装贸易自由化谈判与降低贸易逆差等议题联系起来，因为这样可能在某种程度上会损害谋求中欧纺织服装贸易自由化成员国的利益，进而会在欧盟内部引起更大的对立。我们如果将欧盟纺织服装产业分层和民主政治体制下的决策体制综合起来考虑，则可以部分地解释为什么欧盟与美国对中国实施的纺织品特别保障措施存在明显差异这一现象，也可以说明欧盟对中国实施纺织服装配额约束政策时“心慈手软”的原因。

欧盟纺织服装非对称性贸易利益集团与配额政策

（一）欧盟纺织服装贸易利益集团欧盟纺织服装利益集团包括：（1）代表零售商或者进口商的对外贸易协会（theForeignTradeAssociation）、欧盟商会（EuroCommerce）和欧盟纺织品零售商国家组织协会（EuropeanAssociationofFashionRetailers）。（2）代表欧盟纺织服装生产者利益集团的组织Euratex。（3）代表消费者利益集团的国家消费者组织（NationalConsumerOrganizations，简称NCO）。NCO在欧盟BEUC（theBureauEuropéendesUnionsdeConsommateurs）组织下协调各成员国在欧盟的利益。（二）欧盟纺织服装贸易利益集团的非对称性与代表欧盟纺织服装生产者利益集团的组织相比，代表消费者利益集团的国家消费者组织NCO是贸易保护的反对者，其政治影响力比较弱小，这是因为：（1）零售商和消费者规模较小、数量较多，在组织中很难规避“搭便车”的行为，从而无法形成强有力的组织。（2）消费者利益集团在现实中往往缺乏资源，从而对欧盟政策的影响力有限。（3）由于消费者数量众多，因此单个消费者反对生产者利益集团游说活动的边际收益往往比较低，从而导致消费者缺乏游说的内在动力［6］。欧盟纺织服装产业存在明显的产业分层特点，其生产主要聚集在欧盟某些特定的国家，如葡萄牙、西班牙、意大利、希腊、法国等，从而导致生产者的组织成本较低，生产者的集体行动较容易实现，这有利于促进纺织生产者组织化程度的提高。欧盟贸易自由化会导致纺织服装行业的利益受损，当欧盟的纺织服装行业集聚在少部分国家时，纺织服装贸易自由化导致的利益损失将直接体现为该行业利益集团的损失。从而，利益集团比单个生产者更有动力去游说政府，进而影响贸易政策走向［7］。此外，由于欧洲发达国家的劳动力成本高昂，因此这些国家很难在纺织服装产品上获得竞争优势，从而企业追逐利润的目标也难以实现。但是，通过利益集团有组织的游说来寻求贸易保护政策的实施是一个不错的选择①。同时，欧盟（甚至是世界范围内的发达国家）长期存在的纺织服装进口配额体制也使得欧盟纺织服装生产者的组织性很强，因为在配额体制下经常需要以集体行动来增强谈判和协商配额的能力。（三）欧盟纺织服装非对称性贸易利益集团的游说收益在民主政治体制下，游说是贸易利益集团干预政策制定或实施的重要手段。从理论上来说，游说的净收益受以下几个因素的影响：（1）贸易利益集团的组织程度；（2）游说的潜在有效性；（3）社会其他利益集团能否接受游说集团的政治结果［8］；（4）产业类型。一般来讲，游说者对没落产业游说的积极性更高，因为与新兴产业相比，游说者在没落产业保护游说成功后得到的收益更高。显然，欧盟纺织服装生产者集团拥有良好的组织程度、游说资源充足、游说的潜在有效性高、纺织服装产业在欧盟已是没落产业等优势，故在相同的资源投入条件下，生产者集团得到的游说净收益最大，而零售商次之，消费者最低。所以，欧盟在纺织服装产业即将开放的关键时期，欧盟的非对称贸易集团的游说收益差异将导致欧盟纺织服装生产者比零售商和消费者更有积极性去游说政府采取贸易保护政策。按照此逻辑，欧盟纺织服装贸易政策的制定和执行似乎更应该偏向于生产者利益集团，但事实并非如此。实际上，一个国家或地区在特定时期采取何种贸易政策是一个复杂的决策过程，这既取决于贸易集团的非均衡游说努力程度，也取决于游说结果的可接受程度，而且在很大程度上还受到另一个关键因素的影响，那就是特定的政治事件。

欧盟对中国纺织服装配额政策的执行：以法国公投为例

欧盟在2002年2月28日的布鲁塞尔会议上正式制定《欧盟宪法草案》，并于2004年6月18日在欧盟布鲁塞尔首脑会议上获得通过，2004年10月29日欧盟25个成员国的领导人在意大利首都罗马正式签署该条约。2005年1月，欧洲议会也批准了宪法条约，该条约规定《欧盟宪法条约》必须在欧盟所有成员国批准后方能生效。截至2005年5月27日，匈牙利、立陶宛、斯洛文尼亚、意大利、斯洛伐克、希腊、西班牙、奥地利、德国和比利时等10个欧盟成员国分别通过议会表决或全民公决的方式正式批准了《欧盟宪法条约》。但是，这部寄托着很多欧洲人光荣与梦想的宪法还需要法国的全民公决通过，按照当时的计划，法国在2005年5月29日就欧盟宪法进行公投。由于法国在欧盟内部纺织服装产业分层中处于没落行业的领先者地位，因此法国有潜在的寻求纺织服装贸易保护的需要。当然，纺织服装贸易保护政策能否实施还取决于法国的生产者、零售商或进口商以及消费者利益集团的政治游说影响力。在欧盟宪法公投和全世界纺织服装产业自由化时期，欧盟新闻媒介起到了关键作用。2005年1月1日到2005年5月29日（欧盟宪法公投日），欧盟报纸中关于生产者的消息占绝大多数，所占比例达到66％。2005年5月29日之后，提及纺织服装零售商的文章增加了39％，所占比例达到73％［8］，取代了生产者消息在总数上占绝大比例的时期。但是，关于消费者的文章在这两个时期所占的比例都很低。具体数据如表2所示。这说明在欧盟宪法公投之前，媒体围绕生产者讨论得很多，普遍关注生产者贸易利益集团的利益诉求；而在欧盟宪法公投之后，媒体将注意力转移到零售商身上，有关纺织服装贸易开放之后零售商的利益及政策诉求被普遍讨论。在法国宪法公投之前，为了寻求法国对欧盟宪法公投的支持，欧盟政府倾向于接受有利于纺织服装生产者的政治主张①。这不仅仅是由于生产者利益集团的组织化程度高，以及退出市场的游说努力要比进入新兴市场更大等原因，更重要的是政府要拉拢生产者集团以获得对欧盟宪法投票的支持，进而使得欧盟对保护生产者利益集团的贸易保护政策的可接受性变得更强。我们甚至有理由相信，在法国公投（2005年5月29日）即将来临之际，欧盟于2005年4月份要求中国自动放慢对欧盟纺织服装的输入，开始与中国就输欧纺织服装产品的“市场扰乱”问题进行调查，并提出实施配额政策的主张，这可能和这一政治事件有直接的关系。也就是说，我们可以将欧盟的这一举措理解为欧盟在法国公投前夕为博取最具影响力的法国纺织服装生产者利益集团的好感，获取法国政府和民众对欧盟宪法公投的支持而进行的一项政治活动。然而，事与愿违，法国全民公投否决了《欧盟宪法条约》。据俄新社报道，约56％的法国民众反对欧盟宪法。欧盟宪法法国公投失败之后，欧盟已经没有理由再继续极力支持保护欧盟纺织服装产业的配额政策。大多数其他利益集团之所以在宪法公投之前接受配额的保护政策主张，原因在于他们寄希望于换取法国最具政治影响力的生产者团体对欧盟宪法公投的支持选票。但是，在公投之后，法国全民公投拒绝接受欧盟宪法这一结果使得除生产者之外的其他贸易利益集团对纺织服装保护政策的支持力度下降。特别是在法国公投失败之后，虽然欧盟政府不可避免地会对纺织服装产业采取贸易保护措施，但可能会更加意识到保护零售商或消费者利益的重要性，故欧盟在配额政策执行上体现出了很大的灵活性。欧盟非对称贸易利益集团政治游说净收益状况在法国公投前后也发生了相反的变化。虽然影响政治游说净收益的第一个因素（利益集团的组织程度）在短期内不会发生变化，但贸易利益集团游说的有效性在法国公投前后发生了彻底变化。法国公投之前，纺织服装生产者集团的政治游说收益最高，零售商较低；法国公投之后，欧盟政府及其他贸易利益团体对纺织服装贸易保护政策的支持态度发生了逆转，这导致不同贸易利益集团政治游说的潜在有效性和可接受程度发生了方向相反的转变。法国公投之后，纺织服装生产者游说的有效性和结果的可接受程度都下降了，形势转而对纺织服装零售商和消费者有利［8］。如图1所示，生产者游说曲线的斜率下降，而零售商政策游说曲线的斜率上升，这在一定程度上说明政治游说对零售商和消费者更加有利。法国就欧盟宪法公投的失败让欧盟各社会团体很失望，欧盟政府试图在这个特定时期为成本高昂的贸易保护措施（配额政策）进行一些补偿，具体表现为在2005年5月29日之后，政策朝着有利于欧盟零售商、进口商和消费者利益集团的方向发展。实际上，中欧纺织品贸易协定虽然在2005年6月10日就签署了，但一直到2005年7月12日才正式开始执行实施，这段时期是欧盟纺织服装零售商和进口商的关键配额缓冲期。此外，欧盟在这段时间内给了中国数量可观的纺织服装进口配额，大量的中国纺织服装产品进入欧盟，甚至还发生了大批中国纺织服装产品滞留欧盟港口的情况。其实，这些现象都受到特定历史时期欧盟非对称贸易集团政治游说收益的影响。

本文通过分析可以得到三点结论。1．欧盟内部纺织服装产业存在明显的分层。一个阵营是坚持自由贸易的瑞典、挪威、爱尔兰和德国等国家，因为这些国家的纺织服装已经不存在或者微不足道，倡导纺织服装自由贸易能够为这些国家带来贸易自由化的利益；另一个阵营是坚持贸易保护的西班牙、葡萄牙、意大利和法国等国家，这些国家拥有为数众多的纺织服装企业和就业人员，在欧盟纺织服装业中处于领先地位，他们会主动寻求纺织服装行业的贸易保护，从而积极游说政府的政策制定者。2．欧盟纺织服装贸易利益集团存在非对称特征。欧盟纺织服装产业贸易利益集团在组织化程度和拥有资源等方面存在显著差异，从而导致利益集团之间具有明显的非对称性特征，而且欧盟纺织服装产业的分层进一步强化了这种特征。与组织程度相对较低的零售商、进口商和消费者相比，组织化程度最高的生产者集团更能有效地游说欧盟贸易政策制定者，进而获得贸易利益。3．欧盟宪法法国公投影响了欧盟纺织服装产业贸易政策的制定和执行。法国公投通过影响欧盟各贸易利益集团游说的有效性和可接受性而产生作用。在法国公投之前，欧盟政府和其他贸易利益集团对于生产者集团贸易保护政策诉求的可接受性高，政策游说效果更明显。然而，在法国公投失败之后，影响游说净收益的有效性和其他利益集团对游说结果的可接受性都发生了逆转，贸易政策的制定和执行更倾向于保护消费者、零售商或者进口商的利益。另外，法国在欧盟纺织服装产业分层中的地位加剧了这个过程，这可以解释欧盟在对中国纺织服装配额政策的实施和执行中存在的一些“奇怪现象”。（二）政策建议本文从政治经济学角度就欧盟在WTO《ATC协议》过渡期后欧盟对中国纺织服装配额政策的执行进行了分析，可以得到以下三点政策启示。1．刺激国外零售商和消费者的自由贸易政策游说。国外零售商和消费者往往由于组织程度较低以及“搭便车”等情况的存在而导致为自身利益游说的动力不足。中国政府应该考虑拨出部分经费来刺激贸易设限国家的消费者和零售商贸易利益集团组织游说工作，成立专门为消费者和零售商游说的服务组织，让支持中国优势产品贸易自由化的观点得到更大范围的传播。通过刺激这些民间组织的游说为中国劳动密集产品出口创造良好的外部舆论环境。2．巧妙处理各利益集团之间的微妙关系。在贸易谈判中，善于利用进口国内部各利益集团之间的微妙关系来获得谈判优势也是相当重要的。我们从欧盟对中国纺织服装配额政策的执行中可以看到欧盟纺织服装产业内部分层对中欧贸易谈判的重要性。欧盟一体化市场内部存在很大的政策变动空间，特定历史事件对贸易政策的政治利益有着重大影响，而且政治利益在关键事件发生前后存在很大的差别。巧妙地利用好这些微妙关系可以影响欧盟贸易政策的制定和实施，进而减少中国优势产品出口因贸易配额所带来的损失。3．特别关注特定、重要的政治事件对贸易政策制定和执行的影响。中国政府在与欧盟纺织服装贸易配额的谈判中获得了前所未有的成功，这是因为中国政府抓住了谈判过程中一个比较好的时机，那就是法国的欧盟宪法公投，这一特定政治事件蕴含着欧盟内部各国之间政治利益的博弈。在欧盟纺织服装产业存在明显分化的情况下，欧盟各成员国在纺织服装贸易政策的利益方面存在很大差异，非对称贸易利益集团的游说收益在特定历史事件前后发生了很大变化。也就是说，利用特定情况下政治利益的差异及变动可以为贸易政策谈判增加筹码，这就是抓住贸易谈判时机的重要性。

本文作者：孙林张滢工作单位：浙江工业大学