监管区域贸易转型的思索

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本文作者：包海兵匡玲丽工作单位：苏州物流中心有限公司

海关总署提出了特殊区域转型升级的六个方面：产业链由低端向高端延伸；引资由依赖外资向扩大内资转变；产品由高碳向低碳转变；由两头在外向扩大内需转变；产业由沿海向中西部梯度转移；保税物流和保税服务业务不断拓展。从总署六个转型可以看出，以贸易便利化、通关便捷化为核心的“自由贸易园区”恰恰可以成为这一转型的代表方向。实践证明，新加坡、中国香港等地正是凭借自由贸易区或自由港的政策从落后地区一跃成为国际金融、贸易、商业和物流中心。如何借鉴它们发展的成功经验并与中国国情相结合，走出一条有中国特色的“自由贸易园区”之路是未来特殊区域的转型方向。考虑到东部和中西部处于不同的经济发展阶段，面临不同的问题，在向自由贸易园区转型升级过程中起点和期望不尽相同，因此，必须因地制宜，根据实际情况有步骤、有侧重地建立各有特色的“自由贸易园区”。根据各地区经济发展水平和区域条件的不同，提出了以下几个各有特色的“自由贸易园区”发展模式。

以保税加工为主、保税服务为辅的综合模式中西部和东部欠发达地区的特殊监管区域，要牢牢抓住东部发达地区受土地、劳动力和税收等资源要素制约的契机，学习、借鉴东部地区的成功经验，特别是借鉴规划、开发和管理模式，加大国际和国内招商力度，提升软环境建设水平。同时，要根据本地区的产业特点、区位优势形成有特色的加工贸易集群。综合考量，有以下几点值得注意。1.改善促进加工贸易发展的制度环境首先，区域管理部门要积极协调海关、检验检疫等部门提高特殊监管区域的通关效率，例如苏州综保区提出的“虚拟空港”“虚拟海港”通关模式就值得中西部和东部内部地区的特殊区域借鉴和吸收。同时，为保证加工贸易产业链上零部件、原材料的流通速度，条线监管部门和管理机构要主动与一线海港和空港对接，简化通关手续，增强服务意识，提高信息化通关水平。政府和企业应逐步建立一套有利于技术人才成长的机制，培养更多的专业人才，以尽快扭转国内低级白领过剩和技术工人短缺的现状，实现产业与人才的良性互动，努力营造能够提高制造业水平的人才队伍。2.明确产业发展方向，集中优势力量发展特色行业，培植特色加工贸易型产业集群这些区域要结合国家产业结构的调整需要及国际产业发展方向，细化并调整加工贸易的产业结构，鼓励企业进入产业链中附加值高、技术含量高的环节，促进向高加工度化演变和升级。努力营造适合当地企业技术创新和自主研发的环境。中西部地区国土面积广袤，矿产资源丰富，劳动力价格低廉，要努力将这些资源、能源优势转化成特殊区域的发展优势，培植区域特色产业集群，提高产业关联度及溢出效应。3.鼓励与跨国公司开展配套合作，学习国外及发达地区经验东部沿海地区在对外开放和对外经济贸易的实践中积累了丰富的经验，西部地区可以吸收与借鉴，以积极吸引国内外客商来西部地区开展互惠互利的经济技术合作，大力发展加工贸易。当前，我国企业应利用跨国公司正将内部服务业和研发中心向外转移的机会，密切国际的科技合作，在以加工贸易为承接新一轮产业转移载体的同时，不断地促进我国加工贸易产业转型升级，使我国加工贸易企业尽快从简单的贴牌生产（OEM）向原创设计制造（ODM）和原创品牌制造（OBM）转型，不断走向产业链的高端。4.提高加工贸易料件的国产化率大力支持国内企业对原材料和中间投资品的生产技术改造，提高产品质量，基本实现加工贸易所需原材料及中间投资品的本地化，以降低企业生产成本，提高企业市场竞争力。国家应积极研究加工贸易产品国产化率的政策措施，从税收政策、扶持资金等多方面鼓励国内企业开发研制新产品，从根本上扭转制造业的低端化趋势，实现加工贸易料件的国产化。

以保税服务为主、保税加工为辅的综合模式上海、深圳、天津和北京等依托沿海主要港口和航空枢纽港发展起来的保税港区和综合保税区，基本完成了靠加工贸易获得发展的初级阶段，本阶段应形成以国际贸易、物流、离岸金融和国际维修等服务贸易为主、加工贸易为辅的贸易型、流通型和总部型特殊区域。东部地区这几年面临加工贸易企业（尤其是龙头代工企业）不断西移的窘境，对本地进出口和就业带来极大影响。如何积极面对，发展服务贸易是必然的选择。东部地区在交通、信息、人才、管理和商业氛围较中西部更有优势，这些地区除了推动加工贸易企业通过延伸产业链来提高附加值和技术含量外，应鼓励发展保税仓储、商品展示、国际中转、国际采购、贸易结算等高附加值业务，形成储、供、运、销产业发展链，为贸易的发展提供条件。1.功能政策开放优惠的政策是特殊区域发展的关键，也是其能否发挥作用的前提。世界自由贸易区的发展经验表明，除了区域本身所具有的区位优势外，经济政策越开放，海关监管越简化，所能取得的发展成就就越大。特殊监管区域必须突出“政策高地”效应，区内优于区外，保持政策落差，才能实现又好又快发展。为大力发展服务贸易，打造自由、便利、通达、境内关外的真正自由贸易区，可试点制定更具竞争力的税收政策，在关税、流转税和所得税方面进行改革，营造物流运作成本优势。实行更加自由的外汇政策，除外汇自由兑换和支付外，放开区内和境外之间投资项下的外汇管制，外汇管理重点放在二线，进行离岸金融试点。结合现代产业的具体发展阶段，积极探索离岸金融等新型功能，在当前人民币不可自由兑换、外汇流动性受到诸多限制的大环境下，先在有条件的地区进行金融突破尝试。2.发展总部经济引进一批国内外集团在特殊监管区设立总部、区域性总部等，加快形成具有比较优势和核心竞争力的总部企业集群，不断增强总部经济的辐射功能。重点培育区域性营运中心，支持企业整合资源和提升竞争力。跨国公司营运中心通过重新构建公司内部产品营运服务体系，整合其分散的销售渠道和关联服务，统一负责总部在中国乃至亚太地区包括进出口贸易、国内分销和售后服务等业务，具有营销服务、研发生产、采购配送和技术支持等各种业务营运的功能性总部。吸引国内外仓储物流、检测维修、高新技术研发等总部企业，努力带动区域经济集聚发展成为主导力量。3.大力发展国际贸易抓住跨国公司全球业务整合的机遇，聚焦国际贸易，积极拓展货物贸易领域，扩大货物贸易规模，尤其要加大港口大型贸易商、腹地进出口企业的招商力度，使特殊监管区成为连接国内外市场的国际贸易中心。提升特殊监管区操作便利和灵活性，整合跨国公司和国内大企业进出口、结算、订单、生产控制等多项业务功能，进一步拓展各种贸易功能，如：拓展分拨功能，推进分拨对象由零部件分拨向成品分拨扩展，分拨形式由自营分拨向公共分拨延伸；拓展采购配送功能，着力吸引跨国公司地区性采购、配送营运销售中心入驻，推动特殊监管区成为跨国企业在东北亚乃至亚太地区的重要贸易节点；拓展国际转口贸易功能，增强特殊监管区两头辐射能力和辐射范围。4.建设国际服务贸易基地进一步强化商品检测维修等功能，建立相关商品的检测中心和维修基地。大力发展服务外包业务，重点支持附加值大、资源消耗低、环境污染少、国际化水平高等特点的服务项目入驻。

保税加工与服务并重的双轮驱动模式以上海松江、苏州、无锡、重庆、成都和西安为代表的东部内陆发达地区和中西部主要经济中心，特殊监管区域发展以保税加工的产业升级和现代物流、商贸、维修和结算中心双轮驱动型。对这些地区来讲迫在眉睫的是：①如何在商务成本不断提高的情况下留住企业，引导企业提高技术含量，增加微笑曲线两端的研发、设计、分销、维修和结算功能，通过延长产业链来提高对相关产业的带动作用，通过提高附加值、延长产业链来增加税源，促进产业升级和产品换代。②从单纯的出口向进出口均衡发展转变，大力引进国际性的采购、分拨和配送中心，打造特色进口商品市场、形成集聚效应来繁荣当地经济，形成区域内辐射作用，解决加工贸易与服务贸易非均衡发展的问题。③对于有限的本地制造业来讲，通过连接国际、国内两个市场，牢牢抓住中国成为全球重要消费市场的机遇，将海外的贸易结算、分拨配送、维修等功能中心引进国内来，从“有限的本地市场”走向“无限的国际市场”。具体措施如下。1.发展国际性综合物流服务发展国际物流关键是要始终发挥政策功能优势，创造促进物流业发展的良好环境，形成多层次、多元化的国际物流运作体系，提供从货运、船代、货代、报关、仓储、商业加工、分拣、配送等全过程的物流服务，在吸引大型物流公司方面实现新的突破，成为国际物流大进大出的绿色通道和国际商品的重要集散地，吸引中外商贸企业在特殊监管区域建立物流配送和采购中心。2.加工贸易企业的转型升级在现有加工贸易产业基础上，积极推进产业结构升级。特殊区域要紧紧抓住转型契机，加大政策争取和政策创新力度，深入研究中国香港、新加坡等自由港的特殊政策，实现加工向服务的转型。同时，特殊区域要培育有特色优势的产业集群，鼓励区内企业加大创新力度，提升产品技术含量，实现技术升级。区内企业不仅要重视国际市场，还要关注和投入更多力量开拓国内市场，实现采购和销售的国内外一体化。3.建设进出口商品展示展销平台重点培育以展示为核心内容的国际商品展示交易，使特殊监管区成为功能齐全、设施先进、展品众多、洽谈便利的国际商品展示中心。要进一步丰富和完善保税商品交易市场，促进商品与服务交易渠道的深度融合。要鼓励进口要素市场向保税区集聚，形成以较高关税及非关税壁垒的产品为主的全国性进口要素市场。特殊区域要关注当下电子商务的蓬勃发展，充分利用自由贸易园区的各项特殊政策，积极建设进出口商品的电子交易平台，实现线上“贸易流”“资金流”和“信息流”与线下“货物流”的四流合一。

开发管理主体的机制创新在迈向自由贸易园区过程中，管理主体的体制创新尤为重要。不管是政府运作为主还是企业化运作为主，政府主导都是其核心。政府主导的优点非常突出，特别在建设初期，有利于按照政府要求高起点统一规划建设并快速推进，容易在短期内出成绩。凡是政府主导开发的区域都有共同特点，即重视形象、档次、高水平和规模化，往往忽视经济效益和企业需求。目前根据相关部门统计，特殊区域大部分投资管理公司都处于整体亏损状态，只有极少部分处于盈亏平衡或略有盈余状态。国有政府平台公司在体制机制上存在非市场化、目标多元化与短期化的特点，这与市场化、专业化和可持续发展是矛盾的。因此，可考虑建立类似国有企业的退出机制，初期国有企业进去培育市场，中后期逐步退出，交由市场化公司去运作以获得效率最大化。国有平台公司可以通过引入外部股东实现股权多元化，从而建立现代企业制度，为区域可持续发展奠定基础。国有平台公司也可逐步转型成专业投资管理公司，具体业务板块通过引入外部股东建立各类二级股份制公司。区域内引进的大项目或需要重点扶持的新项目，平台公司可以通过与专业公司合资合作方式来解决体制机制问题，同时要加强与跨国企业、行业内领军企业和中央企业进行强强联合。规划建设的可持续性目前很多地方政府将特殊区域视作招商引资、带动当地经济发展的“名片”，为了出亮点、出成绩，往往在投入上不顾当地经济发展的现状和财政收支情况，呈现投资冲动性。以出口加工区为例，2011年长三角24个出加区中上海、苏州、杭州、宁波和无锡等7家占到全部进出口额的95%，税收收入的66.4%，另外16个出加区工商税收都在1亿元以下。24个出加区拥有1161亿元的固定资产投入，一年地方税收仅24.5亿元，与巨大的地方财政投入相比，地方财税贡献小。同时，与东部沿海相比，中西部大部分出加区经济指标情况不容乐观。从过去20年的实践看，经济高速增长，高水平和超前性的规划建设存在其必要性。但对于中西部和东部欠发达地区来讲，相互攀比面积，过分追求形象，会导致资金的入不敷出。由于地方财力有限，平台公司在持续大规模开发建设中，资产负债率非常高，经营效益普遍不佳，很多靠土地出让或政府注资维持运转。一些区域在追求国际和国内一流的盲目发展中，招商引资不足，土地和大楼等资产长期闲置，带来了一系列经济和社会问题。因此，各地在规划自由贸易园区时，一定要结合当地的经济条件和未来中长期的战略定位，不能盲目追求规模和形象，要注意土地的集约利用，提高土地利用率。如何构建一个可持续发展的开发模式，当地管理部门和投资公司应该考虑兼顾政府、企业的诉求，追求社会效益和经济效益、短期利益和长期利益的均衡发展。政策创新与商业模式创新平衡发展自由贸易园区发展还面临政策创新的瓶颈，这在东部发达地区非常明显。在过去20年中，由政府牵头创造了一个又一个的创新举措，包括前面讲到的六个类型的特殊区域模式，都是从发展的实践中创造出来的，还有更多类似便捷通关、贸易便利化等措施。贸易园区在自由发展过程中，如果要从传统的进出口货物流向资金流、结算流和贸易流转变，需要得到金融、财税、外管等条线监管部门的大力支持和创新。同时，除了单纯依靠政策领先作为核心外，把重点放在特殊区域入驻的各类企业的商业模式创新上更为迫切。一些特殊区域如上海、张家港建立的大宗商品交易市场、高端消费品商品市场以及运用电子商务模式打造线上交易平台的做法值得称赞，天津也在打造离岸金融租赁业务，成绩斐然。多部门合力创新、共谋发展海关特殊区域，顾名思义其主管部门除地方政府派出机构外，主要是海关和检验检疫两大部门。事实上，保税加工、保税物流和口岸通关基本都与这两个部门相关。特殊区域的创新主要涉及通关和查验两大环节，但自由贸易园区所涉及的范围远远超出了传统的海关特殊监管区域范畴，表现在其功能从保税加工、保税物流和口岸通关延伸到保税服务。保税服务的内涵极为丰富，涉及研发、国际维修、展览展示、自由贸易、离岸金融和药品口岸等新的业务类型，涉及外管、国税、科技、环保、银监、商务、发改委等各个部门。自由贸易园区的建设过程将面临更大的政策障碍，需要获得的政策突破也最大。在目前国家条线管理的大框架下，自由贸易园区要从传统的海关特殊区域实现转型升级，部门之间的配合、协调和信息共享，尤其在创新中去实现整体利益的最大化非常重要。比如自由贸易的开展，除海关和商检外，涉及外汇管理、国税和金融机构的条线管理。如果不能在各个部门间找到利益的平衡点并与国家大方向保持一致，所谓的政策突破是不存在的。所以，多部门合力创新、共谋发展是未来自由贸易园区必须面对和努力去营造的先决条件。