自由贸易港法定数字货币监管理论研究

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摘要：海南自由贸易港投资营商环境的优化建设需要法定数字货币的发展与支持。法定数字货币区别于普通数字货币、传统货币的特性和其发行流通过程中潜在的技术风险与信息安全风险使其具有审慎监管的必要性。应从微观和宏观两个角度入手，明确抓住抓牢自贸港建设过程中法定数字货币运行的监管重心，进一步加强国际间合作，有效抑制风险因素，从而促进海南自由贸易港数字经济发展。

关键词：法定数字货币；审慎监管；风险防范；海南自由贸易港

一、问题的提出

法定数字货币（CentralBankDigitalCurrencies，简称CB⁃DC）亦称央行数字货币，在我国被称为数字人民币，是由中央银行直接发行的，将传统法定货币数字化的一种形态，即基于区块链、5G等技术的一种数字化货币。毫无疑问，法定数字货币的发行和流通需要具备必要的技术、市场和制度条件，在技术条件落后、市场规模狭小、金融监管落后的国家或者地区，难以有条件发行和流通法定数字货币；而只有区块链和互联网技术发达、市场规模广大、金融监管规范高效的主权国家，才具备了发行和流通央行数字货币的技术基础和市场条件。作为全球新兴经济大国，中国具有先进的互联网与区块链技术，特别是5G通讯技术居于全球领先地位，商品市场与金融交易市场广阔，中国对金融市场的监管高效有序，具备发行和流通央行数字货币的技术和政治经济条件。法定数字货币的发行和流通在一定层面上代表了人类社会货币制度创新和货币演化的未来方向，也将成为海南自贸港制度创新发展的未来着力点。与传统货币相比，法定数字货币币值稳定，能够大幅降低货币发行和交易的成本，提高货币交易的效率[1]。在数字化经济的环境背景下，发行法定数字货币还能便于中央银行对资金流向的管理，能更精准地把握社会经济现状，也能在一定程度上抑制经济犯罪的发生。但作为一项近年来兴起的新事物，一方面，在具体应用上缺乏相应的法律制度对其进行约束和保障，致使法定数字货币可能面临反洗钱监管等风险；另一方面，由于受到部分数字技术在应用上不成熟的影响，还可能导致法定数字货币遭遇技术风险的挑战。因此，在法定数字货币运行层面，需要不断加强对法定数字货币的监督管理，才能充分发挥法定数字货币在数字经济中应有的作用，促进数字社会的发展。站在海南自由贸易港未来发展的角度看，法定数字货币的发行对于海南自由贸易港的建设具有重大意义。2020年8月14日，海南正式成为全面试点发行数字货币的地区之一，通过在海南发行法定数字货币，能更快地促进海南建立起一套较为完善的数字贸易体系，推动海南自由贸易港数字经济的快速发展，从而使海南自由贸易港更快地向世界一流自由贸易港看齐。然而，在法定数字货币的发行给海南自由贸易港的发展带来便利的同时，理应看到其中所潜藏的风险。只有充分了解法定数字货币与传统货币之间的差异及其自身特点，可能带来的风险，从微观和宏观角度给予恰当的监管方式，明确法定数字货币运行的监管重心，才能更好地推进海南自由贸易港数字经济及数字社会的发展。

二、法定数字货币审慎监管的必要性

1.法定数字货币区别于普通数字货币和传统货币法定数字货币是中央银行发行的、具有法律地位且有国家信用支撑的数字化货币[2]，随着科技的进步，其已逐渐成为当下中国经济社会中不可分割的一部分，在日常生活当中扮演极其重要的角色。普通数字货币是指非中央银行发行或中央银行授权机构发行的，在特定范围内可作为“货币”替代物的数字表现，本质上仍然属于一种普通的数字商品，并不是由国家主权背书的法定货币。这类货币依附区块链技术而存在，以比特币（Bitcoin）、以太币（Ether）、泰达币（TetherUSD）、瑞波币（Ripple）、艾达币（Adalevea）等为代表的普通数字货币在近年来取得迅速发展。与法定数字货币不同，两者虽同时借助了区块链等新技术的发展，但法定数字货币的发行主体更具有权威性，得到了主权国家的信用背书，从而取得了与人民币、美元、欧元等法定货币同样的地位，这就使得法定数字货币的持有者所承担的风险大幅降低，法定数字货币与普通数字货币之间最大的区别即在于此。法定数字货币与传统货币都以主权国家的信用为货币发行与流通的基础，不具有价值，传统货币可以表现为纸币或账户中的数字,而数字货币则表现为区块中的记录。虽然它们都是由一国货币当局发行的法定货币，都履行相应的货币流通职能，但二者之间仍然存在着显著的区别。在技术条件上，法定数字货币通过中央银行设立的数字货币联盟进行跨境发行和跨境流通，以区块链技术运行开放式、共享型的账户系统和数据库系统，具有分布式数据存储和分散化交易的比较优势，为跨国数字货币支付、结算和投资创造了良好的跨国金融基础设施条件[3]，而传统货币在跨境支付、结算与投资过程中容易受到各种政治经济及技术条件的限制，特别是如美国这类传统国际储备货币大国，还会利用本国货币在国际社会中的主权信用优势限制和打压竞争对手国的货币跨国交易与流通。在流通形式上，法定数字货币突破了以传统媒介作为依托的流通形式，而表现为有价值的数字化符号形式。在流通成本上，法定数字货币无需排版印刷，克服了地理空间上的物理限制，特别是区块链技术的发展为法定数字货币的开放式、共享型的账户系统设置与监管提供了技术支持，与传统货币相比，其发行与流通成本大大降低。在流通速度上，法定数字货币的发行与流通的低成本使其能够拥有更快的流通速度，有利于提高交易效率并为资源配置优化提供新的货币交易条件。法定数字货币作为一个数字性价值符号，其流通更容易突破地理限制、物理限制、规则和制度限制、文化与习俗限制，促进经济资源在更广泛的地理空间范围的优化配置，由此能够进一步提高市场跨时空资源配置效率。事实上，法定数字货币是在综合了传统货币和普通数字货币功能的基础上构建的新兴货币形态，是人类社会货币形态演化与发展的最新成果，其在充分吸收传统货币优点的基础上弥补了传统货币的缺陷和不足，具有扬弃效应，给传统货币特别是在国际社会基于主导地位的大国主导货币带来了挑战，其产生的替代效应对国际货币体系乃至国际金融治理体系都会产生深远影响。而正是基于法定数字货币的重要地位和上述特性，就必须加强法定数字货币在流通过程中的各项监管。2.法定数字货币在流通过程中面临技术风险法定数字货币作为数字金融的一部分，对区块链等网络应用技术有着极高的依赖性。因此，在法定数字货币发行和流通过程中，必须对相关的互联网技术安全风险给予高度的重视。技术风险的成因在于缺乏规范有效的技术标准，由此衍生出技术选择风险和系统安全风险。在技术选择风险层面，鉴于区块链技术目前正处于迅速发展阶段，所以基于区块链技术而发展起来的法定数字货币在可选择的技术方案上存在落后的可能，若是在法定数字货币发行和流通过程中选择了较为落后的技术方案，未能充分考虑到中央银行数字货币系统和日益更新的个人终端的兼容性问题，则会导致相关的数字业务流程遇阻，即降低信息的传输效率，从而影响法定数字货币持有者的使用体验，使其不被公众所认可[4]。在系统风险层面，中央数据系统与个人终端之间采取的互联网协议将会直接决定用户的法定数字货币交易信息能否被第三人截取或窥探，若互联网协议加密程度较低或是没有及时更新，那将会对交易安全产生严重的威胁。3.法定数字货币流通过程中面临信息安全风险在法定数字货币交易的过程中，势必会产生庞大的数据流，而通过大数据对电子交易信息的收集和利用也无法避免此种情况，由此产生的一些对于法定数字货币交易数据的侵犯不可回避[5]。目前，信息安全所带来的挑战主要来源于黑客攻击、木马病毒以及网络诈骗等。就黑客攻击所带来的风险而言，随着计算机技术的推广普及，在涉及互联网的各个领域都有着相当大规模的技术人员，技术人员通过专业的工具发掘交易过程中存在的漏洞，通过多种途径截取用户交易信息，从而达到窃取用户法定数字货币账户信息的目的。就木马病毒所带来的风险而言，第三人可通过短信链接、邮件等方式向法定数字货币持有者的手机植入木马病毒，在持有者不知情的情况下监视持有者手机的动态数据信息，记录持有者登录手机数字银行账户的账户名及支付密码，从而达到窃取资金的目的。从网络诈骗角度来看，通常是通过一些消息诱导用户点击进入精心设计好的假网页，欺骗用户让其输入个人账户信息，通过记录用户输入的个人账户信息后窃取用户的资金。综上，法定数字货币的发行和流通不同于民间普通数字货币，其独特的地位要求我们必须正视其在发行和流通过程中可能存在的风险，而面对这些存在的风险，通过加强对法定数字货币的审慎监管，则可以在很大程度上解决法定数字货币在社会经济中可能存在的诸多问题，进而为自贸港数字经济和数字社会的稳健发展保驾护航。

三、法定数字货币审慎监管理论分析

构建完善的监管体系是促进金融稳定的重要途径，法定数字货币作为金融领域的重要组成部分，必将经历大量的监管改革，才能逐步走向成熟[6]。在此过程中，必须明确审慎监管的目标在于控制可能存在的内外部风险，保护公众利益。从微观审慎监管和宏观审慎监管两个理论角度出发，对法定数字货币发行和流程过程中可能存在的风险进行静态和动态的跟踪分析，得出当下对于法定数字货币的监管重心何在，才能进一步寻求到最合理有效的监管方式。1.基于微观审慎角度的监管分析站在微观审慎监管的角度，在信息不对称的条件下，一系列的金融创新将会带来道德风险和逆向选择问题，这将会刺激金融机构投身到高风险业务中，以谋取超额利润，于是在市场中就需要加强对于金融机构的监管。以银行为例，银行作为法定数字货币在发行和流通过程中的主要参与者，其表外业务扩张速度近年来明显加快，此外，随着经济金融状况的复杂度大幅提升，透明度风险对金融机构安全性所带来的威胁明显放大。当金融机构办理法定数字货币业务时的流程变得不再透明，那么外部监管力量将不再对金融机构形成有效的约束，而仅依靠内部监管对于金融机构自身的制约，在其追逐更大利润的目的之下，将可能带来极大的金融危险。因此，防范透明度风险，在金融机构的监管中显得尤其重要。也只有在金融机构从事法定数字货币业务时保持应有的透明度标准，才能更好地保障金融消费者的利益。在实现金融监管的目标上，除了从金融机构角度努力，还需要明确监管的目的是保护金融消费者的合法权益，只有基于正确的目的，才能实现最终的监管目标。当然，仅站在个体的角度对法定数字货币进行微观审慎监管还远不能达到审慎监管固有的目的，实现微观审慎监管只是基础性的前提，面对系统风险时还必须配合宏观审慎监管政策加以约束，才能更好地预防在法定数字货币发行和流通过程中可能存在的诸多问题。2.基于宏观审慎角度的监管分析对于金融体系在宏观方面的失衡，微观审慎监管对各种风险之间的相互关联性难以有效识别并及时做出反应，故无法提供有力的约束。此外，金融系统的固有脆弱性，与实体之间的紧密联系，以及金融机构的相关风险敞口、通过金融体系传播系统性危机的敏感性，都突出了宏观审慎政策的重要性。由此可知，宏观审慎监管的核心便是防范和化解在金融体系中可能存在或是已经存在的系统性风险。而要使宏观审慎监管发挥应有的作用，即化解金融失衡、降低金融失衡对经济的影响、处置已存在的风险并防止其外溢，就需要从时间维度（timedimension）和截面维度（cross-sectionaldimension）两个角度出发，建立一套预防系统性风险的框架，为法定数字货币保驾护航。时间维度反映的是金融风险在金融体系内部及金融体系与实体经济之间积累、扩展的发展变化过程，是对金融风险在一个经济周期中发展变化的动态跟踪，即市场参与主体在经济周期内与其他金融实体进行金融行为的影响不断累积变化所产生的一个效果。在这一个过程中，由于存在金融体系的不断变化以及金融监管政策跟不上金融体系变化的可能，金融体系内部各部门相互间、金融体系与外部实体之间及金融体系内部部门与外部实体之间的金融行为在旧有监管政策之下不断产生一系列有害于金融体系稳定的效果，虽然在短时间内可能对现有金融体系产生不了明显的不利后果，但随着时间的推移，不断累积的风险终会因某一事件而突然爆发。例如，在经济繁荣期，市场参与者可以通过高杠杆购买资产，不断扩大资产份额以期获取巨额收益，进而为将来埋下危机的种子；当经济衰退发生时，资产就会迅速贬值，市场参与者面对来自金融机构的压力无法偿还其此前的杠杆所带来的负债，则会大量抛售资产，从而引起社会恐慌，加速经济的衰退。截面维度主要反映的是金融风险在金融体系内特定时点上的分布情况，即站在静态的视角对金融体系内的风险进行考量。与时间维度关注的风险锚点不同，截面维度主要考虑到在不存在金融参与者在经济周期中累积风险的前提下，金融危机仍可能在某个环境下密集分布于某个特定区域，当这个风险密集分布的特定区域出现某个或某些危机时，则会将整个金融体系的其他部分牵扯进来，从而使“个别”危机衍变成“面源”危机，对整个金融体系产生重大的不利影响。同时，考虑到系统内重要金融机构对整个金融体系的重要影响，截面维度的宏观审慎监管重点则主要是为了强化对系统内重要金融机构的监管。就法定数字货币在发行和流通中的监管而言，若为了有效避免在法定数字货币发行和流通过程中可能存在的交易风险，则必须加强对主要的法定数字代发机构及主要承担法定数字货币交易数据安全保障机构的监管，这类机构相互间在法定数字货币的发行、流程各领域都有着紧密的联系，如果其中一家机构出现了相关的风险，如交易数据丢失或者被窃取等，则必定会引发公众的信任危机，对整个法定数字货币交易系统造成极大地不利影响。结合实际来看，风险的纵向分布和横向分布往往是同时存在的，风险既会在经济发展周期中不断累积，也会出现在金融体系中的某个“点”上，即风险是动态和静态的结合体。因此，在微观审慎监管的基础上加强对法定数字货币的宏观审慎监管，必须得从时间维度和截面维度两方面同时入手，才能建立起一套完善的识别和解决系统性风险的框架，有效控制在法定数字货币发行流通过程中可能出现的各类风险。

四、海南自由贸易港法定数字货币审慎监管应明确重心

在2020年6月颁布的《海南自由贸易港建设总体方案》中，明确提出要加强区块链技术在各方面的应用[7]，同年8月在沪举办的“2020金牛资产管理论坛”上，海南省沈丹阳副省长明确表SpecialZoneEconomyIssue1,2022(Vol:396)示，将争取实现法定数字货币试点在海南自由贸易港跨境贸易、跨境投融资及穿透式监管中的应用[8]。由此可见，以区块链等互联网技术为核心发展起来的法定数字货币，必会是海南自由贸易港在将来一段时间内重点发展的方向之一。身处海南自由贸易港建设大背景下，自贸港各方面迅速建设，在发展法定数字货币的同时进一步加强其监管措施，明确法定数字货币监管的目标，突出监管重心，通过一系列举措实现法定数字货币在海南自贸港的落地生根，促进海南自贸港数字经济和数字社会的发展。1.明确监管目标数字经济时代日渐形成的今天，法定数字货币作为时代的产物，必定贯穿整个经济金融体系。在法定数字货币的监管框架中，结合自贸港建设的宗旨及宏观审慎监管的特点，在自贸港建设环境下，法定数字货币的监管目标主要集中于两点。一是以法定数字货币为关键点，实现自贸港金融改革创新，促进社会主义市场经济的可持续发展；二是防控法定数字货币运营中的系统性风险，确保系统内重要金融机构可持续地提供金融服务。就宏观审慎监管而言，各类金融机构在海南自贸港建设过程中的金融业务势必会朝着规模化、复杂程度高、关联性强的方向演化，在经济生活日益复杂的情况下，对于法定数字货币监管的目标必然要符合自贸港当前经济中预防可能出现的风险的需要，规避因关键金融服务的剧烈波动而对自贸港经济产生的不利影响。2.扩大宏观审慎监管范围在经济高度交融的今天，法定数字货币注定会走进千家万户。在自贸港建设过程中，法定数字货币不仅会与贸易、金融产生紧密联系，还与人们日常的衣食住行直接关联，这可能会扩大原有审慎监管理论所定义系统性风险的范围，导致有些经济部门不与金融系统产生直接联系。随着法定数字货币的使用度不断加强，若是整个社会经济体系中有一个非金融关键部门出现问题，则依然会产生一系列连锁反应，最终对整个经济体系造成严重打击。因此，为了有效预防在法定数字货币发行和流通过程中可能出现的诸多问题，需要在原有货币监管基础上扩大对法定数字货币涉及领域的宏观审慎监管范围。3.加强国际间协作海南自由贸易港制度建设，目的是要对标世界最高水平的开放制度、管理制度，并保持相关制度的国际合规性。在货币金融领域，海南自由贸易港对于法定数字货币的监管政策也必定要符合国际规范，在货币金融的创新和监管上与世界接轨。站在国际法的角度，理想的监管环境应该是全球数字货币社区一致认可的一套监管规则，这些规则定义了良好的实践行为[9]。这就要求在制定法定数字货币监管规则的同时，考虑到国外主要经济体对于法定数字货币的态度及国内法规定，不仅要做到新制定的监管规则不会与国际组织的相关规定和国外主要经济体产生直接冲突，也要考虑国内外投资者到海南投资或经商的便利程度。尤其是在经济全球化和经济双循环的背景下，海南身处特殊的开放高地，应当主动对接他国金融市场，相互协商以建立起一套完善的法定数字货币流通监管体系，避免因监管差异而产生的国际监管套利行为，从而抑制风险的积聚。

五、结语

法定数字货币的发展应用对于海南自由贸易港的建设具有重要意义。法定数字货币区别于其他货币的自身特性决定了其在发行流通过程中面临技术和信息安全的双重风险，势必要通过审慎监管制度，确定其监管重心，建立起完善的监管体系。就微观审慎监管而言，在具体监管行为上必须加强对金融机构的监管。而鉴于微观审慎监管在现有金融体系中有所不足，所以必须将监管重点放在宏观审慎监管的角度。一要从时间维度入手，加强对金融风险进行动态的跟踪；二要从截面维度出发，全面反映金融风险的分布状况。在海南自贸港数字货币经济发展过程中，通过建立辨识和处置风险的监管框架，明确自贸港条件下对于法定数字货币的监管重心，扩大宏观审慎监管范围，加强国际间合作，有效预防法定数字货币在自贸港发展过程中可能带来的诸多风险。

参考文献：

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[5]张茂月.大数据时代公民个人信息数据面临的风险及应对[J].情报理论与实践,2015,38(06):57-61.

[6][美]乔治·尤盖斯.全球金融监管如何寻求金融稳定[M].尹振涛,译.北京:经济管理出版社,2019.

[7]中共中央国务院印发海南自由贸易港建设总体方案[EB/OL].（2020-06-01）［2021-09-15］.

[8]海南省副省长沈丹阳:积极争取法定数字货币试点在海南自由贸易港跨境贸易、跨境投融资和穿透式监管中的应用[Z/OL].（2020-08-22）[2021-09-15].

[9][美]布莱恩·凯利.数字货币时代区块链技术的应用与未来[M].廖翔,译.北京：中国人民大学出版社,2017.

作者：辜韧佳 单位：海南大学