自由贸易区国企改革发展路径

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摘要：当前中国正致力于维护和完善多边经济治理机制，CPTPP等一系列国际经贸准则对国有企业提出新的要求，必须深刻把握在严峻挑战下做好改革的规律性认识，对标国际经贸准则持续深化分类改革，打造公开透明的国有企业，以应对高标准国际经贸规则带来的挑战。

关键词：竞争中性；国有民营；公开透明

自由贸易区成为“双循环”重要一环

面对全球区域经济加速调整，中国正全面深化对外开放，正式加入区域全面经济伙伴关系协定（RCEP），成功签署《中欧全面投资协定》（CAI），研究加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP），积极参与全球经济治理。1.对外开放力度不断加大“十三五”以来，中国先后新签自贸协定12个、涉及国家和地区22个，在投资准入、金融支撑、减税降费、人员流动等方面的自由化明显提升。截至2020年末，中国累计已签署自贸协定19个、涉及国家和地区28个，另有与韩国、瑞士等多个谈判有序开展。2020年，由中国等15国参与的RCEP正式签署，成为全球最大自贸区，涵盖人口23亿，GDP总额超过25万亿美元，贸易总量占全球25%，开放至少100个领域的市场，除柬埔寨、老挝及缅甸享有特殊待遇，其余成员国65%货物享受零关税。至此，中国—东盟自贸区实现由“10+1”向RCEP“10+5”升级，也首次实现了中国与日本的关税减让。2.自贸协定为经济注入活力签订经济合作协定（EPA）的带动效应显著，截至2020年，中国与已签协定EPA伙伴之间的贸易总额占全部对外贸易的45.8%，较2015年提高7.3个百分点。按可比法计算，“十三五”期间,中国与已签协定EPA伙伴累计贸易增长32.3%，较其他国家地区高2.3个百分点。区域经济一体化步伐正逐步加快，如RCEP采用“原产地累计规则”，明确域内各国累计适用性条件，并以“棘轮规则”规定了负面清单只能更加开放、不再回头。中欧双边投资协定（CAI）的签订则全面提升双方在制造业、服务业及可再生能源等诸领域的开放程度，为未来中欧自由贸易奠定了基础。3.积极参与全球经贸规则制定以WTO为代表的多边贸易体系框架，受制于非歧视规则，协调难度较高，而以自贸协定为代表的区域贸易协定则快速发展。中央适时提出实施自贸区提升战略，是适应新一轮全球化的客观要求，是全面深化改革、构建全面开放新体制的必然选择，是中国积极运筹对外关系、实现对外战略目标的重要手段。在亚太经合组织第二十七次领导人非正式会议明确表示，中国将积极考虑加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）。未来的中国将深度参与全球经济治理体系改革，深度融入国际大循环之中。

国有企业成为经贸谈判关键话题

《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）、欧盟-加拿大《综合性经济贸易协定》（CETA）和《欧盟-越南贸易协定》（EVFTA）等经贸规则，都将国企业独立成章，足见对该问题的重视，对国有企业改革提出新的挑战。1.竞争中性原则下的国有企业安排以TPP及CPTPP等为代表的国际经贸准则，其核心源于竞争中性原则，致力于打造公平竞争的营商环境，如澳大利亚在20世纪90年代提出消除政府企业造成的资源配置扭曲。OECD国家也就税收、债务、监管、回报率等方面提出指导性建议。美国主导的TPP首次将国有企业条款单独成章，形成具有执行力的规范体系。日本主导的CPTPP大体延续TPP规则，并完整继承国有企业章节，从所有权、控制权及任命权三方面定义国有企业，约定了连续三个财年的收入到达2亿特别提款权（SDRs）的国有企业准则，明确消除包括非歧视待遇、非商业援助及透明度等不利影响，并就包括持股比例、特殊股份、投票权、董事会成员及财务信息等提出透明度要求。2.国有企业对外贸易与投资或受影响竞争中性原则，旨在限制政府补贴国有企业和干预市场的行为，对全球贸易规则启到示范作用。在对外贸易方面，中国大型国有企业除商业属性外，往往肩负社会属性，一定程度享受优惠贷款、减免债务等援助行为，部分还具有垄断优势，出口货物或服务一旦价格较低，则易受双反调查。同时，包括日本、马来西亚、澳大利亚等是中国重要贸易伙伴，CPTPP域内受惠于关税减免及原产地规则等影响，成员国贸易往来加大，贸易转移效应会产生一定消极影响。在对外投资方面，虽在国有企业章节未有明确限制，但多项条款中都加大了投资者进入东道国的投资壁垒，国有企业或因信息披露程度低和补贴政策不透明等问题，易遭到他国的外资国家安全审查，增加海外投资的难度。3.客观看待国际经贸规则有观点认为，国有企业规则的提出是围堵中国之举，也是中国加入CPTPP的难点之一。当今世界联系愈加紧密，各国的国有企业深度参与国际贸易与对外投资，确有利用各类非公平手段获利的案例。首先，国有企业相关条款是各方谈判妥协的结果，在国有企业问题上也给予相关优惠政策，并设置了至少5年的过渡期限，渐进式推进市场化改革。其次，其所倡导的竞争中立并非一味排斥国有企业，或减少国有股份占比，而是要求国有企业以公开透明的方式开展竞争。此外，竞争理念贯穿于中国社会主义市场化经济体制改革及国有企业改革，中国正积极考虑加入CPTPP，国有企业并不是谈判障碍，加入CPTPP等自贸协定的外部压力可以转化为深化改革的动力。

国外国企改革经验

日本、新加坡、越南、马来西亚等CPTPP成员，国有企业亦为其国民经济的重要组成部分，通过产权改革、经营优化与对外开放，实现效率提升。1.淡马锡式“国有民营”模式新加坡作为第三个批准CPTPP的国家，其淡马锡运营模式一直是国有企业治理典。淡马锡涉及各产业领域，主导国民经济命脉。政府通过成立淡马锡等投资控股公司并确保大股东地位，极少介入经营管理，完全遵循市场化开展商业运作，仅从管理人员、经营方向、企业盈利三方面进行监督管理，以收益最大化为目标，通过充分授权，构建多元化董事会，成员来自政府官员、下属企业领导及民间人士等，其中独立董事占一半以上，确保了决策专业性，较好地解决了行政化及非商业援助等问题。包括马来西亚、文莱等CPTPP成员国也推进国有企业股份制改革及政企分离，并初步形成现代公司治理框架。2.私有化改革模式政府直接干预国有企业经营，或造成市场扭曲。为此，包括日本、越南等国遵循经济自由化，积极开展国有企业私有化和民营化进程。日本为解决国有企业资源错配及享有隐性担等问题，全面推进私有化、鼓励民营企业发展等，坚持“一企一策”改革，对大型国有企业通过业务分拆形成内部竞争，通过上市减持国有股并接受广泛监督。越南的国有企业在其国民经济中占主导地位，但不少面临亏损问题，为此加快股份制改革进程，大幅出售股权，并通过加入CPTPP后的几年过渡期中，利用国际经贸准则形成广泛共识，倒逼国内改革。越南政府已明确表示，至2030年将不再成立国有企业，聚焦于存量的重组安置。3.多管齐下全面推进改革一是全面国际化发展战略。如新加坡合并机构成立企业发展局，协助企业加快转型、拓展海外业务。根据淡马锡2020年财报，其对中国的投资首次超过对新加坡本土的投资，成为按地域划分占比最高的市场。越南在签署CPTPP时表示，将大幅削减关税及非关税壁垒，同时积极引进外资参与国有企业改造，持续推动全方位的各项体制朝着透明化和便利化的方向发展。二是加快社会保障体系建设。如新加坡国有企业不办社会、用工市场化，政府统一组织实施职工医疗保险、培训、养老等，并通过“居者有其屋计划”，80%以上公民入住政府租房，为企业减负。三是不断优化营商环境，如新加坡营商环境多年列为全球首列，公平竞争的环境和条件。4.改革模式当与实际相结合淡马锡模式较好地解决了经营者职责、职工积极性等共性问题，有效规避政府监管越位，确有独到之处，但新加坡作为城市国家，规模不可与中国相提并论，随着外部经济波动，其国际化战略易受影响的弊端日渐突显。私有化改革也有局限性，虽然提高了经营效率，但产生的社会成本或超过经济收益的增长，如环境过度开发、公共服务的价格上升与质量下降等。政府掌控力的下降也弱化了维持社会公平的能力，引致社会贫富分化、社会分歧，这也是部分东南亚国家面临的问题。除新加坡，大多东盟国有企业处于传统产业，属全球产业链低端，创新能力较弱，这也是寄希望于引进外资推进私有化，进而带动经济转型的客观原因。

改革思考

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，必须坚持有利于保值增值、提高竞争力和放大国有资本功能，同时积极主动对标国际经贸规则开展针对性改革，深度参与国际大循环。1.探索“国有民营”的多元化管理必须坚持党的领导，进一步挖潜党建融入公司治理，确保党的领导成为企业文化的重要内涵。坚持国家的相对大股比地位，从根本保障公有制属性。积极对接国际高标准经贸准则，持续完善现代企业制度，构建股权多元化、治理制衡化、决策多元化的三会管理模式，培育职业经理人市场。2.加快推进分类管理对标CPTPP等经贸条款，明确商业竞争性领域范围。对商业类国有企业赋予更大自主经营权，按市场标准开展经营，实现优胜劣汰。功能类国有企业集聚战略安全、产业引领、国际民生、公共服务等领域，发挥战略支撑作用，政府应更多以社会效益为考评导向，并就这些领域积极开展国际经贸谈判，争取获得谅解。3.打造公开透明的营商环境商业类国有企业应积极推进经营透明化，对标CPTPP及各项国际经贸准则，构建高标准的信息披露机制。政府应规范各类市场交易主体的资格认证、交易秩序、补贴模式及监管机制，持续营造市场公平竞争环境。

作者：裘索