自由贸易片区金融改革研究

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2018年10月24日，时隔6年再次视察前海自由贸易片区（下称“前海”），指出“前海的制度创新做了很多的研究，也出了很多的成果，有的已经推广到全国去了，要继续做好”，同时，总书记特别强调，“前海发展这么快，变成这个样子，说明前海的模式是可行的”。前海作为国家改革开放战略平台，15平方公里的土地上，叠加了16项国家战略使命，充分发挥了我国以点带面推动全局工作的重要布局。在金融对外开放方面，前海肩负着国家金融业对外开放试验示范窗口、跨境人民币业务创新试验区等重要战略使命。截至2018年9月底，在前海注册的金融类企业已达53694家，其中持牌金融机构为180家，注册金融业增加值同比增长15.70%；实现增值税销售额3902.11亿元，同比增长87.89%；税收收入158.08亿元，同比增长61.36%。秉承“大胆闯、大胆试”的作风，前海在金融创新领域不断实现新突破，并积极努力构建金融发展“新业务、新机构、新通道”。

前海金融改革创新的重要成效

前海毗邻香港、面向世界，金融创新具有很鲜明的香港元素和跨境特色。尤其是在引进港资企业、探索跨境金融、丰富金融业态、加强金融监管等领域，前海做出了重大的创新性改革，对促进深港金融合作、扩大金融对外开放起到了重要的支点和纽带作用。（一）积极推动深港金融合作，降低港资金融机构准入门槛。一直以来，深港合作被视为前海金融开放创新的使命和核心竞争力。2017年6月30日，汇丰前海证券、东亚前海证券两家港资控股内地全牌照证券公司获批筹，引发海内外关注。2017年12月7日汇丰前海证券、东亚前海证券正式开业。以上两家证券公司加上招联消费金融、恒生前海基金、港交所前海联合交易中心，CEPA框架下金融业对港澳地区开放措施在前海全面落地。港资机构“三大巨头”汇丰银行、东亚银行、恒生银行，全部在前海合作“生根”，不仅意味着港资金融机构通过前海成功进入内地市场，而且为前海金融业发展注入新的活力。（二）夯实跨境金融业务内涵，率先实现“五个跨境”。前海率先在全国推动实现跨境双向股权投资、跨境资产转让、跨境人民币贷款、跨境双向发债和跨境双向资金池等“五个跨境”。一是率先开展跨境双向人民币贷款、业务规模全国领先。截至2018年9月，前海跨境人民币贷款业务累计实际提款金额371亿元；区内银行向境外企业发放11笔人民币贷款，金额54.94亿元。区内企业共办理33笔全口径外债宏观审慎管理业务，签约金额共计13.11亿美元。二是率先打通跨境双向发债、扩大实体经济境内外直接融资渠道。早在2015年，前海金融控股有限公司已在香港发行10亿元“点心债”；招商局集团也已成功在银行间市场发行5亿元“熊猫债”。三是不断降低跨境双向本外币资金池业务备案门槛、增大政策惠及面。截至2017年末，共有14家跨国企业集团办理了自贸区版跨境双向人民币资金池业务备案，涉及成员企业346家，应计所有者权益5118.8亿元；共有13家跨国企业集团参与跨国公司外汇资金池业务试点，跨境流出入总规模达159.61亿美元。四是率先试点跨境双向股权投资。截至2018年6月，已设立外商投资股权投资企业试点（QFLP）管理企业127家，占深圳市的94%，注册资本合计81亿元；设立合格境内投资者境外投资试点（QDIE）企业41家，其中首批8家，获批额度9.61亿美元，成立基金25只，规模8.8亿美元。五是率先试点跨境不良资产转让。相继落地全国首单依托交易平台实现的银行不良资产跨境转让业务、商业保理资产跨境转让业务、租赁资产跨境转让业务。2017年6月，国家外汇管理局将不良资产跨境转让审批权限下放深圳分局，深圳成为全国首个，也是唯一获得授权，自主审核管理银行不良资产跨境转让业务的城市。（三）全方位推进金融创新，不断丰富金融发展业态。随着全国首家民营互联网银行——微众银行；CEPA框架下首家消费金融公司——招联消费金融；首家外资控股公募基金公司——恒生前海基金；首家社会资本主导的再保险公司——前海再保险；首批相互制保险公司——众惠财险；首批外资控股证券公司——汇丰前海、东亚前海；国内唯一一家允许境外机构投资者以外汇参与碳排放权交易交易所——深圳排放权交易所和港交所前海联合交易中心等创新型金融机构纷纷落户前海，前海逐渐形成了业态丰富、功能完备的区域金融生态圈。此外，作为前海标志性产业项目——前海深港基金小镇——我国自贸区内首个基金小镇，也将重点构建对冲基金中心、创投基金中心、金融科技先导区及大型资管中心产业集群，为财富管理类企业提供一流的聚集区。截至2018年底，除持牌金融机构外，前海非持牌金融机构已达数万家。其中，融资租赁公司占深圳市的97%、全国的24%；商业保理公司占深圳市的86%、全国的60%；中基协备案的私募机构占深圳市的70%、全国的13%。（四）努力开拓金融监管思路，探索创新金融监管模式。2013年，经中国证监会批复，深圳证监局设立前海监管办公室，成为第一家针对前海金融业发展设立的监管部门。2016年，前海管理局和深圳证监局签署了合作备忘录，共建私募领域监管系统，成为全国首创的央地协同的监管模式。2018年，前海管理局再次加强与中央部门合作，与中央网信办国家互联网中心共建了前海鹰眼系统。2018年5月24日，国务院《进一步深化中国(广东)自由贸易试验区改革开放方案》，提出“探索在前海蛇口片区开展金融综合监管试点，在依法合规的前提下，实施以合作监管与协调监管为支撑的综合监管”。2019年2月26日，广东自贸区首家地方金融监管局落地前海，这是前海深化金融监管体制改革、健全金融监管体系、保障金融业稳健运行、探索金融综合监管试点的重要举措。

前海金融改革创新的现存障碍

近年来，前海自由贸易试验片区充分发挥了国家金融改革示范窗口作用，尤其是在促进深港金融合作方面不断深化，但深港金融合作的广度和深度与期望仍有差距，金融制度创新仍存在一定障碍。（一）部分金融行业准入门槛较高。目前，部分金融行业的准入门槛仍旧过高，这在一定程度上影响了港澳资本进入内地的积极性。如，在保险领域，港澳资保险公司以中小资本为主，难以达到《外资保险公司管理条例》规定的“532”(总资产50亿美元、保险经营历史30年、在内地设立代表处2年)的条件。同时，尽管CEPA对促进粤港澳金融合作起到了至关重要的作用，但其并无法完全解决“大门开、小门不开”的问题，政策实施细则、业务审批流程等配套措施落地难度大。（二）跨境人民币业务规模仍不大。截至2017年8月末，前海跨境人民币贷款业务备案金额1376.5亿元，提款金额371亿元，业务规模已领先全国。但截至2017年底，香港人民币存款余额为5591.37亿元，相比香港银行体系机构充沛的资金量，前海跨境人民币业务明显呈现“大资金”与“小流通”的特点。同时，根据相关规定，香港对内地的贷款，多数仍只可在境外使用。可见，现阶段前海跨境金融的量级仍有待提高，金融制度创新步子有待进一步加大。（三）尚未建立统一金融监管格局。目前，前海金融监管仍以机构监管为主，功能监管和行为监管不足，机构监管无法彻底杜绝监管的“真空带”，而相同金融产品不按照同一原则进行统一监管又是监管缺位和监管套利的重要原因，同时也是引发潜在金融风险的重要原因。在金融混业经营已逐渐成为发展趋势的背景下，仅仅依靠机构监管已无法满足和适应金融市场监管的需求，树立机构监管、功能监管和行为监管“三位一体”的监管理念才是促进金融稳定发展的重要基石。

前海金融改革创新的对策建议

在当前我国金融严监管的大背景下，在确保风险可控的大前提下，前海的金融制度创新步伐仍不能停，尤其是在粤港澳大湾区建设的过程中，前海发挥深港金融合作“带头人”的能级必须进一步加以提升，扎实探索、努力创新，力争打造我国自贸试验区最佳样本和生动范例。（一）进一步拓展对港澳金融业开放的深度与广度。2018年4月10日，在博鳌论坛上宣布要进一步扩大金融业对外开放，前海作为国家金融业对外开放试验示范窗口，理应率先探索金融业对港澳优先开放或先行落地。如，加快推进前海开展“保险通”试点工作，首先，推动在前海实现香港与内地保险“理赔通”和“续保通”，为内地居民为其合法购买的香港保单以人民币为币种进行续期缴费和提供快速理赔服务。其次，推动实现香港与内地保险“产品通”。在前海范围先行先试，通过限定对象、限定产品、限定额度、设立封闭渠道等方式，允许内地居民在前海购买香港保险产品，实现内地与香港两地保险产品互认。最后，推动大湾区保险市场在产品、服务、资金、人才等领域的深度融合发展，全面推进大湾区保险市场互联互通。（二）进一步探索开展深港跨境金融业务创新试点工作。一是探索拓展OSA账户功能试点工作。根据《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确要求“前海拓展离岸账户功能，借鉴上海自贸试验区自由贸易账户体系，积极探索资本项目可兑换的有效路径”。广东省的OSA账户已具有较高的国际化程度、坚实的市场基础、丰富的经营经验、全面的服务体系、成熟的业务系统和完善的监管体系等基础，可在前海进一步探索通过增加人民币币种、扩大开户机构范围等方式，继续发挥其支持跨境金融业务发展的重要作用。二是探索开展深港间限额内资本项目可兑换试点工作。根据《中国人民银行关于金融支持中国（广东）自由贸易试验区建设的指导意见》（银发﹝2015﹞374号）明确提出要“实行限额内资本项目可兑换”，前海应进一步探索开展深港间限额内资本项目可兑换试点，允许前海港资企业和中资实体企业自主开展跨境投融资活动，额度可暂定每家企业每年1000万美元。（三）进一步探索建立统一的金融业监管制度。《国务院关于印发进一步深化中国（广东）自由贸易试验区改革开放方案的通知》（国发〔2018〕13号）中明确：“将探索在前海蛇口片区开展金融综合监管试点，在依法合规的前提下，实施以合作监管与协调监管为支撑的综合监管。”前海在积极配合监管机构做好金融监管的同时，应进一步探索对金融行业的功能监管和行为监管，根据金融混业经营的特点，实现监管模块化与系统功能性的统一，从根本上消除多层次监管、重复监管、机构性监管所产生的问题，防止发生金融风险和金融危机。“监管沙盒”作为金融监管的创新模式，是当今国内外监管发展的趋势，在英国、新加坡、香港等国家和地区迅速发展并取得实质性进展。前海是我国金融科技企业最集中的区域之一，截至2018年9月底，区内金融科技公司已达上千家，初步体现了金融科技企业的快速高度集聚，在政策导向、产业生态和基础设施方面，前海已具备开展探索“监管沙盒”工作的条件。（四）进一步优化金融创新环境吸引优质金融机构。一是做好顶层设计，营造优质的金融创新环境。首先，需明确前海金融制度创新模式。金融创新能够为市场带来经济活力，但同时也伴随产生金融风险。因此，金融制度的改革应循序渐进，激进式制度创新并不适用于当前金融改革创新的总体要求和方向。其次，需明确前海金融制度创新过程中先后顺序。如，在人民币资本账户改革方面，制度创新必须有序进行，以负面清单的形式详细列明，决不可贸然进行开放。最后，需结合市场需求进行金融制度创新。制度创新不是政府唱“独角戏”，而应结合市场需求、企业需要去制定相关政策。二是吸引更多的优质私募基金入驻前海。近几年，私募机构南下深圳“掘金”渐成趋势，北京、上海等地的私募机构纷纷移址深圳扩大发展。深圳民间资金充裕及当地政府对私募基金出台政策支持，是吸引私募机构南下的重要原因。前海应抓住机会，加快制定进一步支持私募基金发展的优惠政策，积极吸引知名私募机构落户前海，不断推动前海金融业创新发展。

作者:任春杨 单位:1.中山大学自贸区综合研究院和前海金融控股有限公司 2.吉林大学