加工贸易转型升级
时间：2022-03-08 09:27:00
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一、加工贸易是我国对外开放战略的重要组成部分
改革开放后，中国调整了经济发展战略，从计划体制下的“进口替代”战略，转变为“进口替代与出口导向相结合”的战略，即在资本、技术密集部门继续实行进口替代的战略，而在劳动密集部门实行出口导向的战略，开放部门的主要责任是为进口替代部门引进技术、设备和原材料提供外汇。因此，中国对外开放的核心目标是出口创汇。
围绕“出口创汇”这一核心目标，中国的开放战略主要在两条主线上展开，一是吸收出口导向型的外商直接投资，二是鼓励本土企业扩大出口。在第一条主线上，政府采取了多种措施，包括建立特殊经济区、完善基础设施、对外资实行优惠的税收政策，以及对外资项目进行筛选，鼓励出口导向型的项目。一方面对外资项目提出绩效要求，主要是本地含量、外汇平衡和出口比例的要求；另一方面对出口型企业(出口超过其产值70%)在所得税方面给予再减半的优惠。其中最为重要的政策措施之一，就是实行加工贸易政策。
中国实行对外开放政策之际，正值日本和东亚新兴经济体劳动密集型产业因成本上升而对外寻求低成本生产加工地之时。这些投资项目具有“大进大出”的特点，其原材料、零部件需要从母国或其他经济体进口，其产品需要出口。适应这些外资项目这一特点，是中国能否抓住东亚地区产业转移机遇的关键。一方面，中国的进口替代部门仍需高关税及非产品税壁垒的保护；另一方面，高关税等贸易壁垒又会阻碍出口导向型的外资项目进入中国。如何才能既保护进口替代部门，又使出口导向的外资项目在华低成本运作呢?为此，中国政府实行了加工贸易政策，即企业用于加工复出口的进口料件，进口时免征关税和进口环节税(1994年之前主要是产品税，之后是增值税和消费税)。这一政策消除了中国的高关税与增值税对使用进口料件的阻碍。随着加工贸易在国内产业增值链条的不断延伸，海关、检验检疫等管理部门不断改进监管，在通关程序、跨关区结转等方面大大提高了便利化程度，使得加工贸易在全国范围内发展。
加工贸易对于我国成为吸收外资大国具有不可替代的作用。自1993年以来，中国一直是世界上吸收外资最多的发展中国家，累计吸收外商直接投资超过8000亿美元。但来华外商直接投资的产业活动具有特点，世界上跨境投资中，2／3在服务领域，而中国吸收的外资中，71%在制造业。加入世界贸易组织之前，我国对外资企业内销存在种种限制，因此，来华制造业的外资主要是从事加工贸易的，加工贸易出口中，超过80%是由外商投资企业完成的。由此可以看出，加工贸易政策对于吸引外商投资在华开展出口活动的重要性。换言之，如果没有加工贸易政策，中国不可能有今天这样的吸收外资的局面。
中国加工贸易对我国对外贸易发展具有显著作用。一般而言，发展中国家由于其制造业国际竞争力低下，缺乏国际销售渠道，因此出口竞争力普遍不强，成为制约其工业化进程与经济发展的重要原因。我国也不例外。但是，由于实行加工贸易政策，我国成功地承接了出口导向型的外商直接投资，将外资企业在技术、管理、设备、销售渠道、品牌等优势与我国劳动力、土地成本、基础设施等方面的优势有机结合，使我国迅速成为面向全球的低成本加工制造基地。加工贸易快速发展，占出口的比重已经超过一半，成为我国对外贸易中最重要的一种方式。
实际上，加工贸易是中国在经济全球化背景下推进工业化的一条新道路。世界银行前副行长钱纳里的“双缺口”理论认为，制约发展中国家工业化的两大因素，一是资金缺口，二是外汇缺口。而加工贸易的发展，既可以引进外资，弥补资金缺口，更重要的是，加工贸易大大增强了我国出口创汇能力。在过去的30年中，一般贸易长期是逆差，只是近年来才出现顺差。加工贸易一直保持顺差，而且顺差持续扩大，为我国引进工业化所需的原材料、先进设备与技术提供了宝贵的外汇。今天，中国外汇储备超过1.8万亿美元，雄居全球第一，加工贸易功不可没。此外，加工贸易在引进新产品、对本地企业的技术外溢、提高本地劳动力素质以适应工业化进程的要求等多个方面，均发挥了不可替代的积极作用。我国沿海地区之所以脱颖而出，经济得到快速发展，主要得益于发展出口导向型的加工贸易。
由此不难发现，加工贸易是过去30年中国对外开放战略的重要组成部分。它为对外开放战略的成功实施发挥了不可替代的作用。
加工贸易转型升级的内涵到底是什么?人们存在着不同的理解，提出了不同的观点。粗略整理，至少有以下五种代表性观点，本部分将对这些观点进行简要的分析。
观点一：加工贸易转型升级就是将加工贸易转变为一般贸易。
这一种观点的理由是：第一，加工贸易出口额包含了进口额，夸大了我国的加工对外贸易额。第二，加工贸易加剧了双边贸易的不平衡。加工贸易主要是由东亚几个经济体转移过来的产业下游环节，从事加工贸易的企业从其投资源地进口上游料件，加工后向欧美等传统市场出口，形成了“三角贸易”。我们对东亚主要经济体形成巨额逆差，又对欧美主要国家形成巨额顺差，我们是美国、欧盟最大的贸易顺差来源国，这种双边贸易的不平衡，恶化了我国的外经贸环境。第三，加工贸易是贸易摩擦的主要原因。加工贸易导致的双边贸易不平衡，确实会加剧贸易摩擦，但认为加工贸易是贸易摩擦的主要原因，这个判断未必准确。从1995年开始，中国是被全世界反倾销调查最多的国家，但是被反倾销调查的产品里面，90%以上是一般贸易，只有很少的案例是加工贸易。第四，加工贸易增值率低、创汇少。我国的加工贸易处在全球分工的低端，增值率低，这是没有错的，但是创汇并不少。前二十多年来我国的创汇主要就是来源于加工贸易，因为加工贸易有增值，所以有顺差。一般贸易多年都是逆差，个别年份有顺差。第五，加工贸易产品档次很低，所以要转成一般贸易。实际情况是，中国90%左右的高新技术产品出口都是加工贸易方式，如果拿加工贸易的出口产品和一般贸易比，加工贸易的产品档次、技术含量均高于一般贸易。所以把加工贸易转型为一般贸易，绝对是解决不了所谓加工贸易产品档次低的问题。第六，加工贸易承接了外国“两高一资”的产业。当时为了吸收外资，确实有一些高污染、高能耗和资源型的项目，但是，加工贸易在环境保护、环境标准、能耗标准、技术水平上，均高于一般贸易，或者换句话说，把加工贸易转成一般贸易解决不了所谓的“两高一资”的问题。最后，一些劳动密集型的加工贸易企业，存在劳工问题、工作超时、社保不足、工人的权益没有得到充分地保护，等等，这些问题在某些加工贸易企业确实是存在的。但是并不是说把它转型为一般贸易就解决了。因此，把加工贸易转型为一般贸易，很多理由是站不住脚的。
观点二：加工贸易要实现从沿海向内陆地区的梯度转移。
这一观点是看到了沿海地区通过发展加工贸易大大促进了地区经济发展，因此，希望通过实现加工贸易从沿海向内陆地区的梯度转移，促进内陆地区的发展。这一观点的一个重要理由是，加工贸易集中在东部沿海的局部地区，带来了一些土地、资源、环境方面的压力，通过梯度转移可能缓解过度集中的问题。第二，加工贸易这种过度集中，带来了人口的大幅度流动，大量的农民工从中西部地区进入了沿海地区，带来了很严重的社会问题。第三，随着沿海地区土地、环境、劳动力成本的上升，一些劳动密集的加工贸易活动存在对外转移的压力，与其转到越南等其他国家，不如政府加以引导，转移到内陆地区。因此，近年来有关政府部门着力推动加工贸易转型升级，确定了中西部31个市、区作为加工贸易梯度转移重点承接地。
但是，必须看到，加工贸易梯度转移难以成为主流。第一，加工贸易具有大进大出的特性，布局上靠近港口是其内在要求，除了像芯片等物流成本占其总成本较低的商品，我国陆路运输成本高，大多难以向内陆地区转移。第二，内陆地区虽然在劳动力价格方面有优势，但是与沿海地区相比，内陆地区在产业链方面配套能力差、管理水平较低、劳动生产率低，据一项调查，单位产品的劳动成本，内地与沿海几乎没有差异。第三，各地招商引资的竞争中，往往对制造业所用土地有补贴，沿海地区地方政府财力较强，可能比内陆地区提供更多的补贴，因此，对投资者而言，在内陆地区的土地成本未必比在沿海更低。第四，加工贸易对管理效率有越来越强的要求，内陆地区由于开放晚，管理的水平、管理的意识、管理的效率，通关便利化程度通常与沿海地区都有差距。第五，加工贸易所在的地方政府会采取各种措施阻止加工贸易搬离本地。第六，沿海地区本身发展不平衡，如广东的东西两翼地区、江苏的北部地区都与其核心区存在明显的发展落差，省级政府极力推动加工贸易省内转移，也会阻止加工贸易向内陆地区的转移。因此，总体而言，加工贸易向内陆地区的梯度转移难以成为主流，内陆地区不必也不可能重复沿海地区开放与发展的道路，应该因地制宜另谋开放发展之路。退而言之，即便加工贸易实现了梯度转移，也不能说就实现了转型升级。
观点三：加工贸易从“放养”转变为“圈养”。
这就是说把加工贸易逐渐地引入海关特殊监管区内。这一观点一度很有市场。从国际经验看，大多数国家加工贸易都在海关特殊区里面。加工贸易跨关区的结转被认为是飞料走私的一个重要原因。怎么才能看住它呢?就是要把“放养”变成“圈养”，因此批准建立了多个出口加工区。但是，这个观点有很多地方值得商榷。首先，发达国家关税很低，很多企业无需加工贸易政策，因此，只在海关特殊监管区实行加工贸易政策，无碍他们利用全球分工带来的机遇。而中国的情况是完全不一样，既要保留高关税，保护进口替代部门，又要参加全球产业价值链，必须大范围实行加工贸易政策，否则不可能充分利用全球分工带来的机遇。其次，加工贸易并非走私原因。走私是因为高关税带来的巨大利益。从海关查处走私的结果看，利用加工贸易方式的走私犯罪金额与其他方式大体相当，但考虑到利用加工贸易方式走私有案底可查，因此，可以推断，利用加工贸易走私并不是走私的主要渠道。再次，全国从事加工贸易的企业数量巨大，不可能全部进入海关特殊监管区域。关键还在于通过监管理念、监管体系和技术创新、加强部门间的配合等，提高监管的效率，而不是主要依靠“圈养”。最后，随着国内市场规模越来越大，越来越多的加工贸易企业既要出口，又要兼顾国内市场，出口加工区的政策不适应这种企业的要求。因此，不可能把加工贸易活动全部放到海关特殊监管区中。即使在特殊监管区里，加工贸易同样面临转型升级的重任。
观点四：实现加工贸易的主体从以外资为主到以本土企业为主。
目前，外资企业占加工贸易进出口总额的85%左右。这一观点的主要理由是：第一，外资企业具有漂移性。尤其最近这两年，由于我国沿海地区成本上升较快，一些企业提出要向越南等国转移，更加剧了加工贸易主体本土化的迫切性。其实，在全球化的时代，任何一个国家的企业都具有漂移性。来华从事加工贸易的外商投资企业，在其来源地绝大多数也是“本土企业”，但随着其本土成本的上升，都迁移到了成本更低的中国。因此，如果我国的投资环境不利于发展加工贸易，不仅外资企业会迁移，本土企业也同样会迁移到外国。关键是要不断改善投资环境，这正是全球化时代国家与国家之间竞争的重要内容。第二，认为加工贸易以外资企业为主不利于搞研发、搞品牌。加工贸易要从OEM到ODM和OBM，要搞研发、要发展自主品牌，这是转型升级的一个方向。如果在华从事加工贸易的企业是跨国公司的子公司，它的研发主导权不在本土企业，因此难以开展自主研发，更难以发展自主品牌。不过，跨国公司研发活动的国际化是当前跨国投资的一个重要内容，只要我国条件适合，跨国公司是会将研发活动转移来的。目前我国已经承接了上千家跨国公司的研发机构，据有关调查，在跨国公司未来的研发投资目的地中，中国高居榜首。另外，来华从事加工贸易的外商投资企业中，相当高的比重是港资、台资中小企业，其在投资来源地已经只剩下营销与管理活动，其研发、生产等活动都已经转到内地，因此，如果这个企业要开展研发，一定会放在内地。总体而言，加工贸易主体的外资化特点，对加工贸易在华开展研发活动并形成知识产权，是有一定障碍，但不是致命的障碍。所以推动加工贸易搞ODM、OBM，即便是外资也是完全有可能的，并不一定非要把它转为内资。因此，把以外资为主转成以本土企业为主作为加工贸易转型升级的方向，这个观点恐怕也是值得商榷的。
观点五：加工贸易转型升级就是从传统产品向高新技术产品升级。
这个观点乍听起来是非常有道理的。我国加工贸易起步时，主要是传统产品，后来越来越多的是IT企业过来了。经过近30年的发展，我国加工贸易的产品结构已经发生了重大变化。2007年，78%加工贸易出口已经是机电产品了，45.8%已经是高新技术产品了。高新技术产品占比，已经远高于美国(35%)和OECD国家平均水平(28.5%)。如果这一观点成立，我国加工贸易转型升级早就成功了，不需要再转型升级了。实际上，如果深入到企业内部去考察，不难发现，很多所谓的高新技术的企业，其产品虽然是高新技术产品，但在华从事的却多是低附加价值的劳动密集活动。所以这个观点是似是而非的，乍听起来很有道理，但是没有揭示出转型升级应有的含义。
上述五种关于加工贸易转型升级的代表性观点，有一部分有合理内涵，但是又不完全准确。
三、加工贸易转型升级的方向与政策
(一)加工贸易转型升级面临的新形势
加工贸易转移升级的内涵究竟是什么呢?笔者认为，必须将加工贸易放到国际生产分工新格局和我国对外开放战略转变之下加以考察，才能准确把握加工贸易转型升级的真正内涵。
随着经济全球化不断深化、IT技术革命和运输技术的进步，全球分工格局发生了深刻的变化。最深刻的变化之一，是全球产业价值链的形成。
对于任何一个具体的产业，其价值活动均可粗略地划分为技术与资本密集环节(如研发设计、高级原材料生产、复杂零部件生产等)、劳动密集环节(简单零部件生产、成品组装等)和信息与管理密集环节(如市场营销、管理运营、品牌运作、专业服务、金融服务、物流管理等，大致可以归为总部经济活动和生产性服务活动两大类)。如果一个产业的价值链在一国之内展开，由于资本与劳动力的可流动性，会导致产业价值链不同环节的资本回报率和工资水平趋同，平均劳动生产率的差异主要反映的是人力资本构成的差异。因此，其价值曲线是一条很平缓的“U”型曲线(见图1)。
资本、技术、信息等要素的跨国可移动性与土地、劳动力等要素的不可跨国移动性，导致全球产业价值链与国内产业价值链的巨大差异。相形之下，全球产业价值链却是一条深凹的“U”型曲线，原因在于，劳动力跨境流动存在诸多的障碍，导致不同国家之间劳动力工资水平的巨大差异，而资本等其他生产要素却可以自由流动，导致资本回报的平均化。这样，发达国家与发展中国家形成在国际生产价值链不同环节的分工，通常劳动密集型的价值环节布局在发展中国家，这些环节的劳动生产率较低，附加价值也较低，而劳动生产率较高的技术与资本密集环节和信息与管理密集的价值环节则分布在发达国家，从而形成了一条深凹的“U”型曲线。中国台湾企业家施振荣先生在分析IT产业价值链时将这条曲线称之为“微笑曲线”。发达经济体在将其劳动密集型产业向发展中国家转移的同时，其在全球产业价值链上的地位不断提升。发展中国家总体上处于产业价值链的低端。全球分工格局也因此产生了重大变化，即发达国家与发展中国家的产业间分工，变成了价值环节间的分工。产业结构升级的内涵发生了重大变化，最主要的方向是要提升产业价值环节。
中国的对外开放战略也正处于调整的关键时期。过去以“出口创汇”为核心目标的开放战略已经成功地完成了其历史使命，开放战略也必须随着国家发展战略与我国对外经济关系的变化而相应的调整。经过30年的发展，我国已经基本实现了工业化，我国的发展战略的目标，已经从以往速度优先的粗放型发展模式，转变为以科学发展观为指导，实现创新与效率驱动的发展模式。因此，作为发展战略的重要内容之一，对外开放战略也将从以往的“出口创汇”为核心目标，转变为对内要充分利用国际国内两种资源、两个市场，服务于经济发展模式，对外则要为中国的和平发展创造良好的国际环境。在以往以“出口创汇”为核心目标的开放战略中，加工贸易居功甚伟。随着我国开放战略的重大调整，加工贸易必须以科学发展观为指导，实现转型升级。
(二)加工贸易转型升级的方向
从根本上说，我国加工贸易转型升级的方向，就是提升我国在全球生产价值链上的分工地位。为此：
第一，发展上游的零部件配套产业。我国是从最低端加工组装环节切入全球产业价值链的，近年来增值率持续提高，2007年达到67%(见图2)，但仍然不高。这就要求我们不断地去向简单零部件、复杂零部件的设计生产活动延伸，鼓励加工贸易企业与本土上下游企业的配套合作，按照国际市场的品质要求与生产管理规范，推动本土企业提高技术水平、加强管理，从而提升整体产业集群的国际竞争力。
第二，鼓励和支持研发，实现从OEM向ODM的转变：形成自主知识产权。ODM的毛利润率可以达到30%左右，远远高于OEM(10%左右)的水平。更重要的是，从事研发活动的人员，其劳动生产率远高于从事简单加工组装的工人，其工资是普遍劳动密集型工人工资的几倍到几十倍，这将大大提升加工贸易的附加价值。
第三，向下游服务价值链的延伸。发展仓储、物流、配送，甚至可以到境外去控制销售渠道。绝大部分商品的出口离岸价和它最后到消费者手里的零售价有相当大的差别，有的都差好几倍，说明大量的价值是在服务环节里。我国在加工贸易的价值链中，目前只分享其服务增值的很小部分，向下游服务增值链的延伸，空间巨大。
第四，发展自主品牌。目前我国自主品牌产品占出口的比重很低，在加工贸易中比重更低。国际品牌可以带来巨大的收益，但必须认识到，首先，国际品牌的基础是技术与质量，没有先进的技术与优良的质量作基础，这样的品牌必然只是昙花一现。其次，国际品牌毕竟是少数大公司才有能力发展，并不是所有的加工贸易企业都能够发展自主品牌的。
第五，节约利用土地、资源与.能源，坚持节能减排，洁净生产，保护环境。我国面临日益严重的环境问题、资源能源短缺问题和土地资源不足问题。一方面，加工贸易的发展，使我国充分发挥了劳动力比较优势，使我国有能力进口短缺的资源能源，有利于缓解资源能源短缺的矛盾。另一方面，土地、环境是不可贸易的，加工贸易要坚持节约利用土地、保护环境的原则，同时也不应发展“两高一资”的产业活动。
(三)加工贸易转型升级的政策
加工贸易转型升级的政策，要本着“有促有控，以促为主”的原则，制定相关政策措施。所谓“促”，就是为高价值环节的加工贸易产业活动创造更好的政策环境、监管环境；所谓“控”，则是加强对低附加价值或“两高一资”加工贸易活动的管理，提高其准入门槛。
第一，对国产料件足额退税。对加工贸易所使用的国产料件给予足额退税，才能使国产料件与进口料件处于平等竞争的地位。如果不能足额退税，会导致种种扭曲，一是加工贸易企业可能转向使用进口料件，从而降低加工贸易的增值率；二是导致国产料件的“境外一日游”现象。目前，由于退税不足额等原因，“境外一日游”现象日益严重，其金额已经超过我国进口第四大来源国，由此导致大量的无效物流成本，造成了极大的社会资源浪费，同时也加剧了我国交通运输紧张状况。建立保税物流园区后，部分“境外一日游”转变为经保税物流园区的“境内一日游”，但其对成本的增加以及对社会资源的浪费，仍然十分严重。因此，应该尽快对进料加工贸易方式的国产料件实现足额退税。我国一直对来料加工所用的国产料件不予出口退税，导致来料加工贸易的国内增值率远远低于进料加工贸易。未来也应该对来料加工贸易采购的国产料件给予足额退税。
第二，便利通关，简化跨关区结转的手续，充分发挥海关特殊监管区的作用，提高监管效率。高附加价值的产业活动，对通关的便利性、时效性要求更高，因此，提高通过效率，尤其是充分发挥海关特殊监管区的作用，对于吸引高端产业活动具有重要意义。更新监管理念，充分利用信息技术进步的最新成果，用电子账册取代人工账册，加强金关系统、金税系统、金贸系统的联网与信息共享，加强不同部门间的协调合作，无论对于提高海关特殊监管区还是跨关区结转的监管效率，均具有重大意义。
第三，扶持本国跨国公司的发展。跨国公司是全球化进程中配置资源的主体，加工贸易转型升级中，无论是开展自主创新还是发展自主品牌，都需要以本土的跨国公司为载体。因此，有必要将加工贸易转型升级战略与“走出去”战略相协调，针对制约我国企业跨国经营的约束因素，有针对性地改善政策环境，集政府与企业之合力，加快发展我国的跨国公司。
第四，保护知识产权。不少外资企业不愿将核心技术与产业活动转移到我国，或者不愿意与国内企业开展配套合作，一个重要的原因是担心其技术外泄，知识产权得不到有效保护。因此，加强知识产权保护，对于加工贸易企业的创新活动和发展加工贸易配套产业，均具有重要作用。
第五，加强人力资源培训，提高人力资源素质。目前，加工贸易提供了数千万个低附加价值的就业岗位，解决了一大批低素质劳动者(主要是农民工)的就业问题，为增加农民收入作出了重要贡献。加工贸易转型升级，需要更高的人力资源相配合。提高人力资源素质，一是要加强教育，特别是职业教育，造就一批高素质的新的劳动力队伍。二是要加强在职培训与转岗培训，政府应加大财政投入力度，合理分配培训资源，为加工贸易转型升级持续提供合格的劳动者。
第六，切实加强劳动保护。以往，由于劳动力市场供过于求状况严重，加之劳动保护不力，加工贸易中的普通劳工的报酬是不完整，只够劳动力简单再生产的成本。随着我国劳动力市场供求平衡状况的改善，新的《劳动合同法》的实施，对劳动者的保护大大加强。劳动成本的上升，短期内确实会给出口企业带来一定的成本压力，但从长期而言，也是推动加工贸易转型升级的重要动力。只要加快提高劳动生产率，把握好劳动成本上升的节奏，加工贸易完全可以避免受到劳动成本过快上升的过大冲击。加强劳动保护的关键，是基层政府相关部门的劳动执法能否到位。
第七，理顺资源、能源价格。土地、资源、能源价格过低，导致资源的过度使用和相关产品的过度出口。要充分利用市场力量来推动加工贸易的转型升级，需要尽快推进土地、资源、能源价格机制的改革，由市场机制取代政府管制成为确定价格的基础力量，通过理顺价格，使加工贸易出口中土地、资源、能源成本完整化。
第八，限制和禁止“两高一资”产品。限制和禁止“两高一资”产品的加工贸易，符合科学发展观，也符合中国的国情。应该进一步完善相关产品目录，同时，凡是限制或禁止开展加工贸易的“两高一资”产品，也应限制或禁止通过其他贸易方式出口。
第九，实现环境成本的内部化。由于不少地方政府片面追求出口与经济增长，导致不少地区环境保护执法不严，出口产品没有包含完整的环境成本。因此，要坚持谁污染谁治理的原则，加强环境保护执法力度，确保环境成本在加工贸易出口中的内部化。
第十，政府引导，市场推动，循序渐进。必须认识到，加工贸易转型升级是一个渐进的过程，政府的适当引导有利于加快加工贸易转型升级的进程，但根本上要依靠市场的力量。政府引导一定要坚持循序渐进，避免操之过急。我国大量低素质劳动力的基本国情不会短期内改变，因此，加工贸易转型升级不能轻言取消或限制劳动密集型产品的出口。近几年，一些地方政府为加快加工贸易转型升级，人为地推动“腾笼换鸟”，没有把握好高附加价值产业进入与低附加价值产业活动退出的节奏，局部地区出现了出口锐减和失业增加，是值得吸取的教训。加工贸易转型升级是在保持现有劳动密集型产业活动竞争优势的基础上，向上下游高附加价值产业活动的延伸，而不是简单的替代关系，这是与我国多层次的劳动力素质相适应的。