加工贸易监管经验交流论文

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各国在对加工贸易中总结出了各自监管的经验与模式。基本上可以分为四种模式。

一、加工贸易的管理模式

(一)封闭式管理模式

封闭式管理模式的基本做法是,只允许保税进口的料件在海关设置的区域内活动。这些区域包括出口加工区、自由贸易区和保税工厂或车间,以便于对其进行有效的监管,防止保税料件和含有保税料件的产品进入国内市场。

管理工作的主要内容在于:第一,根据国家政策与企业需要设置保税空间,在保税空间的边界上设置特殊的海关机构;第二,审查、批准进入保税空间的企业;第三,对进出保税空间的料件进行保税管理,保证料件从境外或关外流入保税空间、并流出到境外或关外去。

封闭式管理模式的好处在于:第一,管理对象的活动范围较为明确,易于海关在企业与料件两个层面上对料件实施保税监管;第二,免去了对料件的税费征收成本;第三,为保税空间中的企业经营提供了降低成本、提高资本运营效率的余地;第四,为保税空间中的企业提供了经营方面的便利。

封闭式管理模式的弱点在于:第一,选择范围有限,当保税空间在区域、数量等方面扩展时,封闭型模式本身就会受到挑战,如我国加工贸易实践中出现的转厂加工问题;第二,便利了来料或进料的管理,但是,却对国内料件进入保税空间,参与加工贸易的生产过程形成了限制,这在一定程度上限制了国产化程度的提高以及向一般贸易转化的机会,从而限制了加工贸易对国内经济产生更加广泛的影响。

同样属于封闭型管理模式,实际意义上的保税空间,如出口加工区、自由贸易区,与观念意义上的保税空间,如保税工厂或车间,二者的优劣各有所长。

从封闭性管理模式的特点来看,主要适用于那些单纯依赖于进料或来料进行加工的产品,以及那些单纯依赖国内加工成本优势的产品;适应于那些国土面积较小的国家或地区,随着国土面积的增大,保税空间的扩展,管理的难度也随之增大。

(二)先征后退管理模式

先征后退管理模式的基本做法是:对于那些用于出口产品加工的进口料件,先行征收关税,到产成品出口时再给予退还。

管理模式的主要工作内容在于:对企业用于加工贸易的进料进行登记(这项工作可以看作是一般贸易活动的一个组成部分,而不必计入工作内容),对企业出口的产成品中所含进口料件进行判定,并给予退税。这种模式属于一种针对企业经营活动性质进行的管理。

先征后退管理模式的好处在于:第一,就其管理过程本身来说,非常简便,只要在出口时,按照企业提供的产品所含进口料件的记录依法进行;第二,直接避免了保税情况下,进口料件非法进入国内市场销售与企业偷逃税款的可能;第三,这种模式的最大优点在于,为企业销售产品提供了两种灵活的选择,如果国内市场饱和,可以选择国际市场,还能够获得退税的好处,不然的话,企业就必须在进口料件时确定其产成品的销售市场,此外,也有助于解决加工贸易中转厂加工的问题。

先征后退管理模式的弱点在于:第一,关税的征收与退还加大了海关部门的工作量;第二,丧失了政策效力,即加工贸易企业从这种模式中没有得到经济上的利益以及通关上的便利,从而无法实施对企业从事加工贸易的积极推动,换一句话说,这种模式只是一种管理模式,而不是一种政策;第三,对确实开展加工贸易业务的守法企业,的确增加了经营成本。

先征后退管理模式适用于那些比较容易判定其用料标准的产品,同时,作为一种政策,如果旨在为企业提供选择销售市场的灵活性,则这种方式远远胜于其他模式。

(三)第三方担保前提下的保税监管模式

担保模式的基本做法是:在企业进口料件时,海关保留对进口料件征税的权利,但暂不征税,由进口企业提供担保。企业提供的担保形式多种多样,既可以由银行或保险公司对税收资金担保,也可以由企业用自己的不动产进行抵押。

担保模式的主要工作除了正常的保税内容之外,还要发生涉及提供担保的一系列内容,如我国对加工贸易企业要求开具银行保证金台帐,就是一种担保的保税监管模式。显然,担保的必要性在于降低保税的风险,保障保税料件在加工后随产成品出口。换一句话说,就是在保税料件非法直接进入国内市场销售或随产成品进入国内市场销售的情况较为严重时,采取的一项补救措施。

担保管理模式的优点是:为避免保税料件偷逃税款,保证国家税收,促进加工贸易政策的有效性增加了一道保险。

担保管理模式的弱点是:第一,在贯彻加工贸易的促进政策方面打了一个折扣,企业从保税中获得的经济利益,如减少资金占用、削减财务费用开支,有所减少,这对于产业利润水平空间不大的经营活动来说,可能会形成致命的冲击;第二,增加了加工贸易经营活动的复杂程度和交易成本,这对于时效性较高的加工贸易来说,其影响也可能是毁灭性的。

担保模式适用于信誉难于判定或信誉较低的企业所从事的加工贸易活动。

(四)开放式管理模式

开放式管理模式的基本做法是:通过海关与企业之间的计算机联网,实现海关对企业进口料件到产成品出口的全程控制。一般都认为,实施这种模式的基本条件是要求海关拥有完备的信息监管网络,要求企业有较高的守法意识。但是,从企业经营活动的根本驱动力来看,开放式管理模式要求国家的关税税率水平与处罚成本之间形成一种有效的约束机制,这是实施开放式管理模式所需要的本质条件。

开放式管理模式的优点在于:第一,有充分信息的保证,管理过程透明度高,能够对企业进行全程控制;第二,有技术手段的支持,能够有效地控制保税风险;第三,技术手段替代了其他为降低风险采取的手段,为企业节约了加工贸易的运营成本,提高了通关效率。

开放式管理模式的弱点在于:第一,适用范围受技术与设备条件限制,资金与技术不足的发展中国家难以甚至无法大面积采用;第二,缺乏弹性,要求企业需要在进口料件时事先明确其复出口的选择,使海关启动对进口料件的全程监控程序,对于原计划在国内销售的进口料件,因市场环境变化,需要重新进入国际市场时,会引发多方面的问题。

开放式管理模式代表着对加工贸易进行监管的方向,适用于加工贸易倾向明确的企业进口活动。

(五)各种监管经验的总结

从目前世界各国的实践来看,大多数国家对用于加工贸易的进口料件所采取的主要形式是设立出口加工区。

选择对加工贸易进行监管的模式,要根据当前加工贸易发展的特点与目的来进行。首先,要解决对加工贸易保税料件的监管。根据加工贸易的发展将会以跨国公司的内部贸易为主的趋势来看,其贸易流程在各国之间的走向是相对固定的,因此,要把监管模式与促进加工贸易发展的政策结合在一起,考虑政策为加工贸易活动带来的效益。从这一点出发,封闭型管理模式、开放式管理模式和担保模式是较为现实的选择。其次,一种监管模式还需要体现出加工贸易政策对本国经济发展的宏观要求,便利通关、深加工结转、提高国产配套能力、通过技术带动作用向一般贸易转化等,包括为企业提供一种随机决策的制度环境。从这一点出发,先征后退管理模式因其所具有的灵活性,可能是较好的选择。

二、加工贸易监管的国际经验

发展加工贸易是当今世界各国的一项重要活动,既有美国、欧盟和日本等发达国家,也有像韩国这样的新兴工业化国家,更有印度、阿拉伯联合酋长国这样的发展中国家。它们的做法与经验各有所长。

美国对加工贸易的组织形式是外贸加工区,其管理具有两个特点:

第一,以一种公共设施的性质由海关来监管的外贸加工区。既然是公共设施,因此,每个港区都可以设立,其监管的费用开支由经营者偿付给海关。在政府层面上,设立了外贸加工区委员会,主席由商务部长担任。

第二,通过法律将产品分为特准外国产品、非特准外国产品、特准国内产品和非特准国内产品,进行分类的政策管理,享受不同的海关政策待遇。特准与非特准的区别在于,是否获得执行申请时可以享受的估价与税则分类,在加工区与关境之间流动。

此外,在一些特殊的情况下,外贸加工区委员会可以根据外贸加工区的经营者的申请建立一个具有特殊用途的分区,作为外贸加工区的附属区由单个公司经营管理。由于对外贸加工区的政策力度感到不足,建立附属分区的趋势强盛。

(二)欧盟的模式

欧盟对加工贸易(称为进境加工)的指导思想之一是在审批加工贸易时,权衡加工贸易企业与其他生产企业之间的利益关系,并鼓励以欧盟内部的料件制造产品出口。因而,对进口料件的管理政策具有较高的灵活性。

第一,欧盟的管理模式分为保税与退税两种体制。保税方式是指允许一些非欧盟成员的货物在进境时暂不缴纳关税和国内其他税款,这种方式主要适用于那些在进口时可以确定其加工后的产品将在欧盟以外进行销售的料件;退税方式是指允许货物在进口时保留在加工后复出口退还已征税款,这种方式主要适用于那些在进口时无法明确其加工后产品是否销往关境之外的料件。

第二,欧盟对进境货物或加工产品的转移(也就是我们所说的深加工结转问题)进行了变通的管理方式,允许进境加工许可证持有人在保持加工记录的情况下,在记录中进行登记的变通程序,其特点在于,在连续的记录中,由下一个环节的主体承担相应的责任。

第三,即使在保税体制下,欧盟的模式也为进口料件的内销提供了制度空间,在企业支付进口应承担的义务如补交关税及迟纳利息之后,可以转为正式进口,进入内部市场流通。

此外,政策还允许进行料件串换,即以欧盟产品替代进口的料件进行加工;允许先出后进,即在急需的条件下,串料出口,再进口相应的料件;允许异地进出境等。为加工贸易提供了宽松的政策环境。

(三)日本的模式

日本对双向的加工贸易均有规定,对企业从事加工贸易活动的管理较为宽松,但是对保税空间有着较为详尽的规定。

第一,双向的加工贸易。顺委托加工即委托加工出口,逆委托加工即委托加工进口。前者是指日本企业接受国外企业的原料等,加工组装成品后,交付给国外的企业,收取一定的手续费。后者是指日本企业向国外企业提供原料等,加工组装成品后,进口到日本,向国外企业支付加工费。委托加工进口与我国的境外加工贸易并不相同。

第二,保税空间的种类。共有5类,即指定保税地区、保税存放地区、保税工厂、保税展览会、综合保税地区。

第三,根据不同的情况实施不同的监管模式。在保税工厂与综合保税地区,对加工贸易实行保税政策;在指定地区之外,对1年内加工复出口的实行施担保免税政策,对进口纳税并在规定时间内加工复出口的实行先征后退的政策。

(四)其他国家在加工贸易管理中一些做法

韩国加工贸易管理模式的特点,在于对参与加工贸易过程的投入品规定了1年内按照复出口的期限减免关税,对用于加工贸易的减免税进口原材料给予退税,同时,在必要时,可以在货物进口时,要求提供相当于减免税款或凭保证金同意分期纳税的担保。

墨西哥的加工贸易以加工装配为主,其根本原因是毗邻美国。在两国边境上,集中了大批从事加工装配的企业,美国方面从事资本密集型的工序,墨西哥方面从事劳动密集型的工序,形成了按照要素禀赋及比较成本优势的国际分工。墨西哥实施了出口加工区的制度安排,加工装配业务所需的进口设备及料件等可以免征关税。

印度加工贸易的政策具有较高的指向性,明确规定用于生产出口产品的进口产品,以及向完全出口型企业提供的产品,可以免除全部关税和附加税。

阿拉伯联合酋长国建立的哈雷亚自由贸易区为区内的生产经营活动提供了极其宽松的制度环境。允许建立外商独资企业,免除进出口关税,免征全部的公司所得税和个人所得税,对资本与利润流出不设任何限制。

东盟一些国家如印度尼西亚、泰国,对加工贸易的管理以出口加工区为主。印度也采取了自由贸易区和出口加工区的制度安排,其管理模式与其他国家的出口加工区相近。

国际经验的总结:有些国家对加工贸易的管理制定了特殊的政策,有些国家则把加工贸易作为出口加工区中企业生产经营活动的内容之一,只对出口加工区制定了相应的管理政策,而没有具体指向加工贸易活动来制定相应的政策。从这种制度安排的差异中我们可以看出,同样是加工贸易,由于各个国家对它的看法不同,管理的方式也就不同。这也就是说,加工贸易不仅仅是一种特殊的贸易方式,而且还是一种参与国际分工、参与全球经济的重要形式,而后者更具有普遍的意义。