非法进出口贸易现状及策略研究c

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1、我国出口ODS特点

目前我国是世界上最大氟产品生产国和出口国，2000年以来，我国出口的消耗臭氧层物质主要是HCFCs类及少量的CFCs类(《议定书》批准的豁免用途)及甲基溴等产品。HCFCs类产品主要用于制冷剂、清洗剂、发泡剂和原料用途。从出口统计数据来看:原料占30%，制冷剂占40%，发泡剂占25%，其他占5%。我国原料主要出口美国、欧盟、日本等发达国家，这些国家管理比较规范，问题较少。但用作制冷剂、发泡剂、清洗剂等的ODS出口覆盖全球，中东、南美、非洲、南亚等国家是我国ODS的主要出口地。ODS出口相关的非法贸易主要集中在制冷剂方面。目前，我国生产的ODS制冷剂主要是HCFC22及含有HCFCs的混合物。含氟制冷剂是ODS的主要消费类型且种类繁多，如R401/402/403/405/406/408/409/411/501/502/503/504/506/509等。这些都是国际公认的制冷剂，各种混合成分、比例也很固定。但是，将上述制冷剂的成分及比例改变也可以用做制冷剂。为了履行国际公约，控制这些物质的进出口，环保部、商务部及海关总署分别在2006及2009年发文将这类物质列入我国的ODS进出口受控名录(商品编码3824740090)。我国还是非ODS制冷剂主要的供应国，我国的氢氟碳化物(HFCs)类物质，特别是HFC134a生产量很大。这类物质没有被列为消耗臭氧层物质，不受《议定书》控制，但它们都具有较高的GWP(全球变暖潜能值，GlobalWarmingPotential)值，也是重要的温室气体。

2、ODS非法贸易的原因

第一，各国淘汰ODS的进程不一样，导致各国的ODS进出口政策差异。根据人均消费量，《议定书》将世界国家分为第二条款国家和第五条款国家。所谓第二条款国家是指人均消费消耗臭氧层物质0．5kg以上的国家，主要是发达国家。第五条款国家则是人均消费量不足0．5kg的国家，主要是发展中国家，我国是最大的第五条款国家。就HCFCs类物质来说，《议定书》要求第二条款国家2006年冻结生产和消费，2030年全面淘汰。也就是说，2030年生产和消费为零。第五条款国家则是2016年冻结生产和消费，2040年全面停止生产和消费［4］。然而，第十六次缔约国大会又提出加速淘汰HCFCs的计划，要求第五条款国家和第二条款国家的冻结和停止消耗臭氧层物质生产和使用的期限提前。各国为了实现《议定书》的目标，根据《议定书》规定的义务，制定了相应的对策和措施。美国和欧盟已经冻结了HCFCs生产和消费，制定了相应的控制进出口措施。欧盟2011年了禁止进口ODS用途的HCFCs的禁令，俄罗斯也于2012年1月开始禁止进口HCFC22及其含有HCFC22的混合物。在这种情况下，与这些国家进行禁止类物质的进出口贸易，就明显违反这些国家政策，属于非法贸易行为。第二，非法进出口具有巨大的经济利益。在欧盟2011年禁止进出口HCFCs类物质后，消耗臭氧层物质的价格不断上涨。目前，欧盟HCFC22的价格已经涨到每公斤20多美元，而该类物质在我国还不到每公斤3美元，非法贸易1t，毛利润有20多万元人民币。巨大的利润不断刺激了非法贸易行为。第三，骗取退税。在我国消耗臭氧层物质的退税率不同，例如，我国HCFCs纯物质的出口退税率为8%～12%，而混合物的退税率为5%左右。有些企业为了获得较大的退税率，故意把混合物申报为纯的化学物质。第四，市场需求不断上升。虽然各国相继冻结、淘汰ODS产品，但是以前生产的使用HCFCs的产品仍在使用，一般的电器平均寿命在15年以上，每年社会保有量的10%产品面临维修，需要一定量HCFCs物质。从淘汰CFCs(俗称氟里昂)的历史来看，美国于2000停止了CFC12的生产，但市场上有百万辆的汽车、冰箱等设备，这些产品的维修需要大量的CFC12。虽然，美国开展了对旧有汽车、冰箱等设备中的CFC12回收工作，但回收技术要求高、投资大、回收成本高，导致CFC12价格迅速上涨，刺激了非法贸易行为。HCFCs也面临同样的问题，美国存在大量的以HCFC22或含有HCFC22作为制冷剂的设备，如家用空调。2006年，美国已经冻结生产HCFC22，2013洪云，等中国消耗臭氧层物质非法进出口贸易状况和对策分析21年HCFC22要消减35%，而HCFC22回收也面临着和CFC12同样的投资大、成本高等问题。预计未来几年内，HCFC22或含有HCFC22的物质需求会不断增强。

3、常见的非法贸易形式

1.以回收ODS名义出口此类案件主要发生在一些发达国家已经禁止进口的ODS品种上。如2000年，第二条款国家全面停止了新生的CFCs类和哈龙类物质的生产和使用，并制定了相关政策，禁止进出口新生的CFCs类和哈龙类物质，但回收的CFCs和哈龙不受控制。因此一些不法商人就铤而走险，将新生的CFCs和哈龙申报成回收CFCs，从事非法贸易。我国目前还没有较好的回收技术、设备和管理体系，也没有回收的ODS物质供出口。但以回收ODS名义出口的行为却偶尔发生。

2.利用各国政策差异伪报瞒报如前所述，我国HCFCs类的出口主要以原料用途和ODS用途名义出口。作为原料用途主要出口到发达国家，主要用户是大化工厂，批量大，一般不会作假。作为发泡剂出口的HCFCs相对较少，存在的问题也较少。问题比较多的是制冷用途方面的出口。但各国淘汰进程不一样，在进出口HCFCs特别是用于制冷剂HCFC22的政策是有差异的。例如，俄罗斯禁止HCFC22的进口，但允许HCFC141b的进口，不法商人就将禁止进口的产品伪报成HCFC141b。俄罗斯于2012年4月向我国通报，查获一个货箱以HCFC141b名义进口的产品，总重近20t。实际上，该货物含R113，2．49t;HCFC141b，98t;R12，32t;R22＆R40，8．30t。该案属典型伪报、瞒报行为。

3.以小商品形式夹带出口(义乌等小商品市场、乌鲁木齐等边贸市场)还有一些不法企业，以出口普通商品的名义，在集装箱中夹藏受控的ODS，逃避海关监管。这类行为中一般以夹杂在百货类货物中较为多见，主要发生在一些小商品买卖中。我国浙江义乌及一些边贸市场，国际商贩较多，他们来中国购买一些百货，有时也购买一些小包装的制冷剂，很多商贩并不知道含氟制冷剂进出境需要许可证。在新疆，很多中亚国家的商人来到边贸市场，购买大量生活用品，同时也购买了含氟制冷剂，少则两三瓶，多则十几瓶装。乌鲁木齐海关就查获过此类案件。4利用ODS产品和非ODS产品的相似性伪报瞒报用做制冷剂的CFCs、HCFCs类物质或含有HCFCs类的混合物和一些其他非ODS物质如HFC134a、混合物制冷剂R404/R407/R410等，在功能上和包装上具有相似性(见图1、图2)，都是用同样形状的钢瓶包装运输，这些类型的制冷剂，许可证管理的和非许可证管理的极易混淆。因此有些公司为了逃避监管，把HCFCs类物质或含有HCFCs类的混合物申报为HFC134a或者其他不需要许可证的物质出口。

4、已采取的控制措施

2005年11月，在《蒙特利尔议定书》第十七次缔约方大会期间，英国环境调查机构向大会播放了由该机构秘密拍摄制作的反映一些不法商人进行非法贸易情况的录像片［5］，使得国际社会更加关注非法贸易。面对这种严峻的形势，为解决实际问题，环保部会同海关总署和商务部修订“消耗臭氧层物质进出口管理办法”，完善了法律体系，加强了打击ODS进出口非法贸易的工作力度。

1.积极协调有关部门，开展打击ODS非法贸易专项行动自2006年，有关主管部门先后联合开展了“补天行动”［6］、“补天行动II期”、“大地女神行动”、“国门之盾”等以打击ODS非法贸易为主要内容的专项行动。通过上述行动，进一步加强了我国相关执法部门打击ODS非法贸易的意识，加强了部门合作。我国海关每年都会查获多起ODS非法贸易案件，对犯罪分子起到了震慑作用，遏制了非法贸易的发展势头，特别是扭转了EIA报告对我国的不利影响，树立了良好的负责任的大国形象，得到国际社会的认可和赞赏。

2.做好审批把关工作，防范非法贸易的发生开展《ODS进出口管理办法》的修订工作，进一步细化了ODS进出口审批流程，特别是对回收的ODS管理规定进行了补充和完善。同时对进出口商的资质进行了要求，设置了必要的审批条件，使得进出口审批工作更加完善，防止审批漏洞。在2010年，还与联合国环境署(UNEP)合作，建立了ODS进出口事先知情机制(IPIC)，对于重点物质、重点国家的ODS贸易实现一对一的贸易确认，从根本上减少了审批环节恶意作假行为的发生。

3.探索多部门联动机制，打防结合，提高工作效率2011年7月，以宁波市为试点，建立了由宁波市环保、海关等政府部门共同参与的联动机制，以摸索和尝试多部门协作打击ODS非法贸易工作的新模式，为我国其它省市(特别是沿海港口城市)提供示范，为国家履约目标的实现提供保障。通过该机制的建立，增强了部门间(纵向、横向)的合作;加强了沟通，实现了ODS非法贸易、生产的情报信息共享;同时不定期的开展联合调研、联合执法，对辖区内的非法贸易行为进行彻查和严打，有效遏制了非法贸易的势头。

4.积极开拓资金渠道，为监督执法部门做好能力建设通过与世界银行、联合国开发计划署、联合国环境规划署等国际机构的积极沟通，利用《议定书》多边基金，为相关监管部门配备了ODS快速检测仪和必要的办公设备;同时为海关、商务、环境监察等部门提供定期培训，提高这些部门对ODS的专业认知和打击防范ODS非法贸易的工作水平。2012年，以上海海关、宁波海关、黄埔海关和乌鲁木齐海关等ODS案件多发的重点海关为试点，开展了打击ODS非法贸易专项活动。通过调研培训，增加对伪报瞒报ODS的查验等，进一步加强海关关员的执法意识和执法水平，提高了海关部门打击ODS非法贸易的能力。

5.利用ODS贸易的监控网络，推动情报交流，加大打击力度进出口办一方面协调海关各职能部门采取各种措施强化对ODS进出口的正面监管，另一方面积极与商务部门沟通利用许可证联网核销等系统，加强ODS进出口许可证件和电子数据的审核、比对工作。与UNEP亚太办公室保持联络，获取更多的非法贸易信息;并加强与亚太RILO(世界海关组织亚太地区情报分析中心)的经常性沟通交换情报，形成了联合国环境规划署(UNEP)亚太办公室与亚太区域各国消耗臭氧层物质管理机构之间、亚太区域海关之间、国内海关与环保部门之间专项行动情报交流和信息交换机制，为海关部门开展行动提供情报信息支持。还利用研讨会、对话会等平台，与区域内的其他国家开展信息交流与合作。同时我国积极参与由联合国环境署倡导的事先知情机制(IPIC)，在出口敏感国家和地区的ODS贸易中，预先与进口国进行确认，有力防范了非法贸易的发生。该机制实施3年来，成功预防和制止了10余起非法出口贸易。

6.广泛宣传，营造打击ODS非法贸易工作的良好氛围通过多种渠道，及时向国际社会公布我国打击ODS非法贸易的成果，展示我国打击ODS非法贸易活动的决心和立场，树立我国的良好国际形象。同时通过多种形式面向社会、企业进行宣传教育，提高公众对ODS非法贸易危害性的认识。2012年在UNEP的帮助下，我们在乌鲁木齐的边防过境场所利用张贴画、宣传折页等形式针对边贸市场的过境人员进行了集中宣传，取得了良好的效果，同时对我国及周边国家履约工作起到了促进作用。

5、政策建议

尽管在打击非法贸易工作上已取得了很大成绩，但我们对将来的形势仍然不能掉以轻心。近两年，消耗臭氧层物质非法贸易又有所抬头，一些国家已向我国相关部门通报了有关案件情况，如不进一步采取措施，ODS非法贸易案件可能进一步增长。由于非法贸易的形式很隐蔽，特别是中国是化学品出口大国，出口量很大，在出口环节上发现和查获非法贸易的难度很大，打击非法贸易的工作还在摸索阶段，特别需要得到相关部门多方面、多层次的支持。

1.调整氟化工产品出口退税政策，促进企业守法萤石是氟化工重要的原料，为了保护有限的萤石资源，我国在数年前就对萤石矿的出口采取配额管辖，并对下游氢氟酸采取出口征税15%左右的措施。但是国外需求商及国际市场把萤石和氢氟酸的需求变为对氢氟酸下游产品的需求，纷纷从中国采购，甚至到中国设厂，变相从中国获得宝贵而廉价的氟资源。然而我国对萤石的下游产品却采取了出口退税的政策，鼓励出口。以HFCs为例，目前的退税率在13%;一般HCFCs在9%左右;最大宗的出口产品HCFC22出口退税为13%。另外，我国对HCFCs和HFCs的混合物退税率低于同类产品纯物质的退税率。氟化工产品的退税政策，存在着一定的弊端。首先，对氟产品采取退税，这和国家对氢氟酸出口征税15%的政策相矛盾，使对氢氟酸征税政策的效率大打折扣。其次，资源开发、产品生产在中国，污染也留在中国，对中国的环境产生非常不利的影响。最后，HCFCs和HFCs的混合物退税率低于同类产品纯物质的退税率，弊端尤其明显。理由之一，混合物的生产比较简单，但附加值比较高。由于退税较低，国内企业不愿混合出口，而将如HCFC22、HFC152等纯物质卖给国外公司，国外公司通过简单的混合，就能赚取高额的利润。理由之二，有些国内企业出口混合产品，为了获得较高的退税，将混合物申报成纯物质，刺激了企业伪报瞒报、骗取退税。因此，建议对上述提到的氟化工产品及其混合物采取零退税或者采取同样的出口退税率，有利于保护中国的环境，有利于企业遵纪守法。

2.加强打击“三非”能力我国于2007年7月向国际社会宣布实现了《议定书》规定的淘汰目标，并且比《议定书》规定的时间提前了两年半，受到了国际社会的高度赞扬。但近年来，ODS生产有所增加，主要表现在CFCs类和甲基溴等ODS物质方面。这些物质的非法生产严重影响了我国的履约效果，对国内守法企业的经济利益也产生非常负面的影响，并刺激了非法贸易，特别是非法进出口，严重影响了中国政府的国际形象。例如，2012年6月份，浙江、江苏等地正规企业联合向环保部反映CFC11非法生产问题。由于CFC11发泡效果好、价格低，其非法生产导致正规企业的HCFC141b销售减少、价格下降，效益下滑。打击“三非”(非法生产、非法消费、非法进口)工作包括非法情报的收集分析、证据收集、案件调查、协调专家和执法部门开展执法活动等。但目前开展此项工作的投入，特别是查处非法生产、非法贸易的人力和财力支持均严重不足。为巩固履约成果、防止将来出现严重问题，建议尽快平衡、协调配置各方面力量，加强打击ODS“三非”能力。

3.加强ODS进出口管理机构建设世界上大多数国家已不生产ODS，所需ODS物质全部依赖进口，这就使ODS进出口管理成为我国一项非常重要的任务。与替代、引资工作相比，2040年以后，项目改造和ODS替代完成后，必要用途、原料用途(如HBFCs是生产一些重要西药的原料)仍然存在，因此ODS进出口管理也将是一项长期工作。2000年经国务院同意和中央编制办批准，我国成立了“国家消耗臭氧层物质进出口管理办公室”，明确了办公室作为中国消耗臭氧层物质管理机构的地位和职能。有关部门也对办公室的建设做出了具体规定。但是，多年来，ODS进出口管理办公室建设特别是资金和编制方面一直进展不大。为了做好ODS进出口管理工作，确保履约工作成果，树立负责任大国的形象，建议继续加强ODS进出口管理办公室及相关人员队伍的建设。

作者：洪云宋阳孙芳娟单位：国家消耗臭氧层物质进出口管理办公室