出口退税政策功能的再定位问题综述

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在国际贸易实践中，出口退税已成为一种国际惯例。根据WTO规则要求，各成员国可以对本国出口产品实行退税，但退税的最大限度不能超过出口产品在国内已征的税款。在此范围内，各成员国可以根据自身的经济发展需要和国家财政承受能力，确定恰当的出口退税水平。合理的出口退税政策的运用，可以增强一国出口产品的国际竞争力，并通过出口的带动作用促进经济增长。我国自1985年恢复实行出口退税政策以来，对出口退税政策进行了多次调整。全球金融危机发生后，我国又多次上调了出口退税率，以此来扩大出口，促进经济增长。但笔者认为，这只是一种临时性措施，从长远来看，我国出口退税政策的调整应服从于缓解对外贸易失衡，促进经济增长方式转变的基本目标。

一、我国出口退税政策目标的选择

纵观我国出口退税政策的发展，出口退税政策调整主要承担了四个方面的政策目标：贸易目标、产业结构目标、财政目标和汇率目标。在经济发展的不同时期，由于政治、经济、国际贸易环境的不同，出口退税政策会承担不同的职能。自1985年我国恢复实施出口退税政策以来，以2003年为界线，可分为两个阶段：第一阶段的调整以总量调整为主；第二个阶段是从2003年以来，国家开始注重结构调整。

（一）1985年-2002年：以总量调整为主

在这一时期，我国的出口退税政策调整主要服务于对外经济流量和存量均衡的调整，实行了无差别或差别不大的出口退税制度。

由于1985年进口增长过快，我国经常账户出现了高达114亿美元的逆差，接近GDP的4%。为了鼓励出口，政府推出了从1973年就已经取消的出口退税政策。可以说，治理当年我国对外经济严重的流量失衡是政府恢复出口退税政策的主要原因。1994~1996年，我国连续3年经常账户出现顺差，而且顺差还大幅度增长，这直接导致了我国1996年出口退税率的下调。由于东南亚金融危机的影响，1998年我国再次提高了出口退税率。

从我国对外经济存量即对外净债权债务头寸的状况来看，1985年我国的外汇储备只有26亿美元，同期外债余额却在快速增长，达到了158亿美元。外汇储备/外债余额比率只有16.64%，而按照国际公认标准，这一比率应该大于100%，小于80%就进入警戒状态。因此，1985年我国的对外债务实际上已经进入“超紧急状态”，这是我国政府当年以高退税率和大范围退税恢复出口退税政策的直接原因。从1994开始，我国的对外净债务快速收缩，到1996年只剩下了净债务112.2亿美元，因此，当年对出口退税率进行了下调。1997年我国首度出现了近20年没有出现过的89.3亿美元的对外净债权，但受东南亚金融危机的冲击，1998年我国又出现了10.8亿美元的对外债务，导致了出口退税率再次上调。

（二）2003年至今：开始注重结构调整

在这一时期，我国对外经济中的流量和存量失衡问题已得到解决，出口退税政策的调整逐步转向通过差别出口退税率设计优化出口商品结构。

从1994年开始，我国的经常账户出现了持续的顺差。2001年到2003年，经常账户顺差快速扩大，显示了我国经常账户顺差的可持续性。同时，我国的对外净债权也出现了持续增长的态势，2003年我国的对外净债权接近2000亿美元，因此政府适当降低了出口退税率，同时对出口退税率进行结构性调整。具体表现为针对不同产品调整退税率：对国家鼓励出口的产品退税率不降或少降，对一般性出口产品退税率适当降低，对国家限制出口的产品和一些资源性产品多降或取消退税。基于经常账户顺差和对外净债权的快速增长，2006年我国又进一步下调了出口退税率，同时扩大了退税率的差别幅度。按照促进产业结构调整的需要，提高了重大技术装备、部分IT产品和生物医药产品以及部分国家产业政策鼓励出口的高科技产品等的出口退税率，降低或取消了高能耗、高污染、资源性产品的出口退税率。

二、我国出口退税政策功能再定位的必要性

全球金融危机的发生使得我国出口退税重新关注总量调整，为了应对金融危机导致的出口急剧下降，我国从2008年8月起又多次上调了出口退税率。如从纺织品来看，自2008年8月1日起，将部分纺织品、服装的出口退税率由11%提高到13%；自2008年11月1日起，又将部分纺织品、服装的出口退税率提高到14%；从2009年4月1日起，再次将纺织品、服装的出口退税率提高到16%。

从以上的出口退税实践可以清楚地看到出口退税的政策性特征，出口退税会因为扩大出口创汇、财政因素、宏观经济政策等因素而不断地进行调整。无论是从贸易视角还是从财政视角，中国现行的普遍出口退税运行模式都面临极大的挑战。

（一）加剧了对外贸易失衡

在我国以对货物征收增值税为主的税制结构下，由于出口退税的力度大，在我国生产并出口的商品税收含量较低，因而在国际市场上的价格具有很强的竞争力。因此，我国现行税制结构和出口退税政策对扩大出口具有非常重要的作用。从1994年起，我国外贸出现持续顺差。尤其是2005年外贸顺差突破千亿美元之后，增长迅速，2008年更是高达2954.59亿美元。中国贸易顺差的不断扩大，导致外汇储备持续增加，不仅存在巨大的外汇风险和管理压力，央行货币对冲流动性过剩的难度也越来越大。同时，外贸顺差的扩大使中国对外贸易环境趋紧，遭受的贸易摩擦日益增多。

（二）不利于外贸增长方式的转变

2009年中国超过德国成为世界第一出口大国，但出口产品却多为附加值较低的产品，国民收益低。尽管我国工业制成品出口已占整个货物出口的90%以上，但出口仍集中在劳动密集型产品和制造环节上。而且我国出口总量的55%、高新技术产品出口的90%靠加工贸易，国内附加值低。目前，我国对低附加值产品的出口退税在很大程度上侵蚀了出口商品的国际竞争力。

原因在于，出口退税已经成为低附加值产品出口的企业的主要利润来源，因此企业没有对出口商品进行升级换代的动力，使出口商品长期沦落于低附加值、劳动密集型为主的商品结构中。而且，低附加值产品的低价格竞争还经常容易招致其他国家的反倾销、反补贴等措施。

（三）引发对外贸易摩擦

中国在成为贸易大国的同时，也引发了更多的贸易摩擦。中国在近年的贸易摩擦中受指责最多的便是出口退税政策的普遍性导致的倾销行为。中国成为反倾销的最大受害国，其中虽然不乏贸易保护的原因，但也与中国许多商品竞相压价导致价格太低有很大关系。出口商之所以能压价，主要是基于国家的退税支持。许多企业利用退税优惠，在国际市场上竞相压价，将退税当成正常的利润，以致很多企业耗费大量资源却反靠出口退税来维持生计，没有赚到外国的钱反而变相地吃国家财政。

（四）增加了财政负担

随着我国外贸出口的大幅度增长，巨额出口退税对财政尤其是中央财政产生了极大的压力。我国的税制结构以流转税为主体，而出口退税涉及的是流转税。与以所得税为主体的国家相比，我国出口退税占税收收入的比重较高。2008年和2009年我国财政负担的出口退税高达5865.93亿元和6486.61亿元，分别占当年税收收入的10.8%和10.9%，占国内增值税收入32.6%和35.1%。我国现行的中央与地方75:25的增值税分享体制和中央负担出口退税基数和增量92.5%的出口退税体制，更是加大了中央财政的退税压力。

三、我国出口退税政策功能应该如何再定位

基于以上分析，随着中国由贸易大国向贸易强国转变，应将出口退税政策明确定位为产业政策工具，加强出口退税政策对贸易结构和产业结构升级的引导作用。从长远来看，出口退税应以优化出口结构，提高出口收益和退税的经济效率为导向，进行结构性的调整，并以相应的配套改革措施提高出口退税政策的实际效果。

（一）实行差别出口退税率，优化出口结构

出口退税率是出口退税政策的核心工具。差别退税率设计可传达出政府对产业结构调整的信号，实现我国出口结构的优化升级。在设置出口退税率时，应根据国家产业政策与出口商品结构调整的要求，按出口商品的性质不同，有差别、有层次地对不同商品设计阶梯型退税率，以体现出口退税政策导向。

一方面，最优出口退税率应与商品结构调整相适应。对于低附加值产品，应尽量采取低的出口退税率；而对于附加价值较高的产品，适合采取较高的出口退税率，保护产品的国际竞争力。另一方面，最优出口退税率结构应与出口商品性质和出口商品市场竞争结构相一致。根据最优出口退税理论，为实现国家福利最大化，应根据出口产品的国外需求弹性或在国际市场上的垄断程度确定出口产品的退税率。根据次优出口退税理论，对具有出口负外部性的产品应不退税或少退税。具体来讲，对于出口产品的国外需求弹性较小、出口产品占国际市场份额较大的产品以及出口负外部性较强的产品如“两高一资”产品实行不完全退税或不退税政策，甚至可以征收出口税。

（二）调整不同贸易方式的税负，引导加工贸易向一般贸易转换

目前，在征退税率不一致的情况下，不同贸易方式出口的税收负担也是不一致的。一般贸易出口企业税收负担最重，其次为来料加工贸易，进料加工贸易的税负相对较轻。因此，应尽快调整不同贸易方式下出口退税政策不公平状况，提高一般贸易在贸易格局中的比重，提高加工贸易的质量和水平。出口退税率调整应充分考虑出口和内销之间、出口贸易方式之间的税负平衡，对进料加工进口料件按国产同类产品征退税率差征收增值税且不予抵扣，并将来料加工业务改为对加工费先按征税率征税，再按退税率退税，对来料加工免税政策和进料加工的“免、抵、退”政策只允许在出口加工区或保税区内进行，对非出口加工区或保税区外开展的来料加工贸易将现行免税政策改为“免、抵、退”政策，与进料加工贸易政策相一致。

（三）深化增值税制度改革

我国现行的出口退税政策主要涉及增值税和消费税退税。由于消费税的征税范围较为狭窄，而且主要在产制环节征收，出口退税仅适用于外贸企业购进并用于出口的消费税应税商品，因此出口退税主要涉及的还是增值税。从2009年1月1日，我国在全国范围内实施了增值税转型，这有利于实现真正的“彻底退税”。但由于大部分劳务，尤其是生产性劳务还没有纳入增值税的征收范围（征收营业税），这会产生无法抵扣的问题，因此应进一步扩大增值税的征收范围。随着我国劳动密集型产品出口市场的渐趋饱和以及我国在劳动力成本方面优势的弱化，今后应优化出口产品结构，扩大服务贸易，增值税转型和扩大范围改革将有利于我国产业结构和出口结构的完善。另外，不合理的税收优惠政策容易产生少征多退现象，形成事实上的“出口补贴”，因此还要进一步清理增值税的减免税优惠，为出口退税政策的实施打下良好的制度基础。

（四）建立高效的出口退税管理机制

从出口退税的管理实践来看，可以从以下三方面着手：一是改“征退分离”为“征退合一”。目前我国对收购货物出口的外（工）贸企业实行“先征后退”办法，征退税地区和机关之间信息不对称，难以堵塞骗税漏洞。可以考虑借鉴英国、法国、希腊等国的经验，对外贸企业收购出口实行“免税采购”制度，即外贸企业在收购出口货物时，向生产企业支付不含税价款，由生产企业按“免、抵、税”办法出口退税事宜，实现征退税管理的一体化。二是应通过加强源头监管、过程监控和事后检查，实现出口退税全程管理精细化。在源头监管上，实行企业分类管理，引入退税评估机制；在过程监管上，加强单证审核，通过与内部征税机关、稽查机关和外部海关、外汇管理部门之间的信息共享提高管理效率；在事后检查方面，日常检查与税务稽查双管齐下，加大对出口骗税的惩处力度。三是建立出口退税“滞退金”制度。在英国、意大利、希腊等国家，对于不能及时退税的，规定了滞退金制度。比如英国规定，税务机关必须在收到企业退税申请后两周内办理完退税。希腊法律规定，税务机关必须在收到申请后1个月内办完退税，否则支付一定滞退金。