美国对华反补贴实践论文

导语：美国对华反补贴实践论文一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

编者按：本文主要从计算政府贷款补贴利益的比较基准；我国制造业企业逆向跨国并购的基本经验；计算政府提供土地补贴利益的比较基准；结论和进一步思考进行论述。其中，主要包括：与作为企业行为的倾销不同，补贴是一种政府行为、反补贴需要对涉案企业所享受的各项政府政策与措施进行调查分析、美国是对中国发起反补贴调查最多的国家、接受人支付贷款的金额与其支付实际从市场上获得可比商业贷款的金额之差、政府控制着国有商业银行、城市银行和信贷合作社、经济发展水平与国内利率水平存在高度相关性、顺向并购是强势文化企业对弱势文化企业的并购、实施并购企业需要具有一定的所有权优势、“借力”在逆向跨国并购中不可或缺并发挥重要作用、中央政府是土地的最终所有者、加大对WTO反补贴规则和美国等主要成员国内立法与实践的研究等，具体请详见。

与作为企业行为的倾销不同，补贴是一种政府行为，按照WTO《补贴与反补贴措施协定》的定义，指的是政府或任何公共机构对企业的财政资助和GATT1994年第16条意义上的任何收入或价格支持。因此，反补贴需要对涉案企业所享受的各项政府政策与措施进行调查分析，以判断这些政策措施是否使接受者获得利益并具专向性。在这过程中，与倾销幅度的确定相似，补贴利益的计算是判定补贴是否存在及其金额大小的关键。于是，同样出现了价格比较（pricecomparison）及其基准（benchmark）的确定问题。尽管该问题主要涉及政府提供货物或服务、政府贷款等政策措施，并不构成补贴利益计算的全部，但是，由于WTO主要成员在对中国的反倾销调查中依然实施“非市场经济”待遇、频繁采用替代国价格确定“正常价值”（即比较基准），因此，其对华反补贴中的价格比较基准原则与方法值得关注。

迄今为止，美国是对中国发起反补贴调查最多的国家，2006年11月20日启动的对中国铜版纸案标志其在1980年代形成的“非市场经济”国家反补贴“豁免待遇”的终结。此后，通过一系列反补贴调查，美国在其现有反补贴立法和以往对市场经济国家实践的基础上，基本形成了一套基于外部基准（externalbenchmark）或称替代基准（substitutebenchmark）的价格比较方法，用于度量中国政府向涉案企业提供产品、服务和要素（包括资金、土地）的补贴利益。

一、计算政府贷款补贴利益的比较基准

根据美国反补贴法，政府贷款的补贴利益应为“接受人支付贷款的金额与其支付实际从市场上获得可比商业贷款的金额之差”。通常情形下，调查当局使用涉案企业所能获得的可比商业贷款作为比较基准，并将国有银行贷款看作商业贷款，除非出现以下三种情形：（1）国有商业银行基于非商业条款或按政府指令提供贷款；（2）由政府计划安排的贷款；（3）国有专业银行（如开发银行）贷款。如果涉案企业在调查期未获任何可比商业贷款，则使用全国平均利率作为基准。但是，在1998年至2001年间，美国对意大利的几起反补贴调查或行政复审中，在无法获得意大利国内以美元和荷兰盾标价的可比外汇商业贷款利率时，曾采纳类似于反倾销中的替代国国内价格法，将美国和荷兰的国内长期债券利率作为基准，计算欧盟对意大利政府所提供外汇贷款的补贴利益（USDOC，1998a；USDOC，1999；USDOC，2001）。在对中国加入WTO后的首起反补贴调查，即铜版纸案中，这种政府贷款价格（即利率）的替代基准方法得到了进一步发展，并在此后的一系列案件中均得到了运用。

在铜版纸案中，美国调查当局认为，中国涉案企业所获国有商业银行贷款是由“政府政策性贷款计划”安排的，因而不属商业贷款，需要用适当基准来确定其是否存在补贴利益，但基于下述理由排除了采用中国国内利率作为基准的可能性（USDOC，2007a；USDOC，2007b）：

第一，政府控制着国有商业银行、城市银行和信贷合作社，银行并没有完全商业化运作，因此，本国银行部门的利率不能作为基准：

第二，外资银行在中国的进入程度有限。资产规模、借贷规模和市场份额均无法与国有商业银行相比，贷款利率也必然受整个银行体系大环境左右，因而同样不能作为基准：

第三，中国的银行体系不存在实际运行的市场。因此，全国平均利率也不是可靠基准：

第四，中国银行体系的扭曲不能归因于某一个或一组可解释的因素，而是由政府主导和国家所有制的历史造成的，因此，对内部利率进行调整后作为基准也是不可行的。

由于将中国国内利率作为基准存在上述“特殊困难”，调查当局在上述意大利案经验的基础上进一步探索替代基准利率的计算方法，并着重考察影响利率的两个主要因素：人均收入水平和货币政策。通过分析《国际金融统计》报告，当局发现：一方面，经济发展水平与国内利率水平存在高度相关性，即人均收入越低的国家利率水平越高，因此，与反倾销调查中替代国的确定相似，该指标成为基准利率替代国选择的首选标准。另一方面，即使收入水平相近的国家，货币政策的选择也不尽相同，因而国与国之间的利率走向会有很大差异，而且货币政策取向无法在顺向跨国并购下，实施并购企业往往具有丰富的价值链低端环节的运作经验。并购后的整合相对容易；在逆向跨国并购下，实施并购企业往往缺乏价值链高端环节的运作经验，并购后的整合难度较大。在顺向跨国并购下，并购企业高级垄断性生产要素对被并购企业一般竞争性生产要素具有天然的支配力，一般来说有助于并购企业对被并购企业的有效控制及被并购企业一般性竞争性生产要素充分发挥效能：在逆向并购下，并购企业一般竞争性生产要素对被并购企业高级垄断性生产要素缺乏天然的支配力，并购企业对被并购企业的有效控制难度大。被并购企业高级垄断性生产要素的效能能否充分发挥也是一个问题。在顺向并购下，并购企业可以东道国的部分同质低价要素替资国的部分同质高价要素，从而有效节约成本，提高利润；在逆向并购下，并购企业被迫以东道国的部分同质高价要素替资国的部分同质低价要素，因此可能增加生产经营成本。顺向并购是实施并购企业核心竞争能力的放大运用，并购成效可以在短期内通过市场的扩大和利润的变化得以测度：而逆向并购往往是实施并购企业获取和培育核心竞争能力的行为，并购成效难以在短期内通过市场的扩大和利润的变化得以测度，并购面临可能的失误和巨大的不确定性。文化风险是跨国并购的主要风险之一，顺向并购是强势文化企业对弱势文化企业的并购，实施并购企业的文化容易得到被并购企业及社会的认可；逆向并购是弱势文化企业对强势文化企业的并购，实施并购企业的文化难以得到被并购企业及社会的认可。

我国制造业企业在逆向跨国并购中，均不同程度地面临着弱势困境。弱势困境是TCL逆向跨国并购陷入泥潭的根本原因。联想并购IMB全球PC业务后，计划用三年时间完成对IBMPC业务的整合，头18个月主要针对采购、渠道等环节，管理层启用IBM原有人马。文化的整合停留在加强沟通、改用英语为官方语言、跨文化培训等。杨元庆在并购第一天对中国员工特别强调三个词：坦诚、尊重、妥协。上述举措说明联想充分意识到了自身的弱势困境，也正是由于弱势困境的存在，联想至今不敢对IMBPC业务进行深层次的整合。

二、我国制造业企业逆向跨国并购的基本经验

（一）实施并购企业需要具有一定的所有权优势

实施并购企业高层需要具有全球化经营的视野和魄力综观跨国公司理论的各个流派和学说，无不强调所有权优势的重要作用，如垄断优势理论中的企业特定优势，国际生产折衷理论中的资产性所有权优势和交易性所有权优势，小规模技术理论中的小规模技术优势，局部竞争优势对外直接投资理论中的局部技术优势、局部规模优势、企业整合优势和市场细分优势等。毋容置疑，一定的所有权优势是企业对外直接投资的必要条件。就逆向跨国并购而言，我国制造业企业所拥有的优势是局部的、相对的、杠杆式的。这些优势包括规模优势、制造成本优势、细分市场优势、资金优势等。如在联想集团并购IBMPC业务案中，早在2000年，联想集团PC业务就已经占了中国市场的30%份额，其在世界中低端PC市场具有细分市场优势和制造成本优势，联想集团用6.5亿美元的现金及价值6亿美元的股票收购IMBPC业务，也表明联想集团具有相当的资金实力。

逆向跨国并购是一条高风险、高收益的企业快速扩张之路，是深谙经济全球化的真谛、具有全球经营视野和魄力的人才敢于尝试的一项冒险事业。在我国现代企业制度和法人治理结构尚未健全的背景下，个别具有上述特质的企业家对逆向跨国并购起到了决定性的作用。如联想集团主席柳传志提出并购IMBPC业务的设想后。遭到集团董事会大多数成员的强烈反对，业界对此项并购也并不看好，但事实证明柳传志是正确的。同样，在TCL与法国汤姆逊合并、上海电气集团收购日本秋田印刷机械公司的案例中，李东生和胡雄卿也分别发挥了决定性的作用。

（二）“借力”在逆向跨国并购中不可或缺并发挥重要作用

由于我国大多数制造业企业实力有限、国际化经营历史短、经验不足、缺乏谙熟跨国并购实务的专门人才、信息不对称以及跨国并购本身的复杂性等原因。我国制造业企业在实施逆向跨国并购中均不同程度地实行了“借力”。“借力”既是我国企业充分利用社会分工的体现，也在一定程度上规避了并购中所面临的风险和弱势困境。“借力”主要包括：

借中介组织之力。如上海电气集团收购日本秋田印刷机械公司过程中，为了做好尽职审查和规避风险，聘请了五家专业中介机构，包括世界四大会计师事务所之一的毕马威作为收购项目的财务顾问，日本最大的律师事务所长岛法律事务所作为法律顾问，日本专利事务所作为专利检查、审核、认证机构，M&C公司作为劳务咨询机构以及另外一家项目咨询公司担任收购全过程的咨询服务。联想在并购IMBPC业务中，聘用了麦肯锡和美国威嘉律师事务所。作为基准，其他企业则仍采用经调整后的SteelBenchmarker价格作为基准，但将该价格重新认定为进口替代价格，而非国际市场价格。

此后，在薄壁矩形钢管案中，由于认定中国政府通过国有企业向出口厂商所提供的货物同样是热轧钢。因此，调查当局采用的价格比较基准同样是SteelBenchmarker的热轧钢带国际市场出口价格。但与上案不同的是，该价格又被看作是国际市场价（USDOC，2008b）。

在复合编织袋案中，美国商务部则对中国政府通过国有企业向涉案出口企业提供聚乙烯（PE）和双向拉伸聚丙烯（BOPP）两种中间投入是否存在补贴利益进行调查。由于当局认为中国政府未能就本国石化行业及上述两种原料生产企业的国有控制状况提供必要信息，因而采取不利推断（adverseinference），认定国有企业的主导扭曲了市场，因而无法采用国内价格作为比较基准，加上受调查企业在调查期内未有进口，因此，最终采用国际市场价格作为基准。其中，聚乙烯的国际市场价格来自伦敦金属交易所（LME），由于该交易所仅报告新加坡交货价，因此比较基准实际上是在该价格基础上经调查当局加上到中国的运费、中国的进口关税及增值税后计算得出，而双向拉伸聚丙烯的国际市场价格则来自WorldTradeAtlas数据库，调查当局对调查期内此类商品的三个出口国（智利、新加坡和南非）离岸平均价同样经运费和税费调整后作为基准（USDOC，2008c）。

在新充气工程机械轮胎案中，调查当局对中国政府通过国有企业向涉案出口企业提供天然和合成橡胶是否存在补贴利益进行调查。经对中方提供的信息核实后，调查当局一方面承认由于75%的天然橡胶和近50%的合成橡胶依赖进口，中国国内橡胶市场不存在政府扭曲；但另一方面又未完全使用中国国内私人市场价格作为基准，理由是国有企业占据国内产量的主要份额，最终将涉案企业调查期内的进口价格和向国内私营企业的采购价格经加权平均和税费调整后作为基准（USDOC，2008d）。

三、计算政府提供土地补贴利益的比较基准

从2007年6、7月间发起的环状焊接碳钢管、薄壁矩形钢管、新充气工程机械轮胎和复合编织袋案开始，美国调查局就中国政府向涉案企业提供土地使用权是否存在补贴利益展开调查，但对适用基准和计算方法的系统阐述主要集中在后两案中。当然，在此之前，调查当局对类似案件已有规则和判例。根据美国商务部1998年制定的反补贴法实施细则，政府提供水、电和土地租赁等同于政府提供商品或服务（USDOC，1998b），而且，在1990年代对德国、特立尼达和多巴哥、意大利、韩国的一系列钢铁产品反补贴调查中，调查当局将当事国政府向涉案企业提供国有土地租赁行为区分为两种不同类型的财政资助：一是因地价折扣或减免导致的财政资助，二是因地价本身形成的财政资助。在第一种情形中，地价本身被认为是合理的，补贴产生的原因是政府在提供土地时未获全额支付，而在第二种情形中，则要对地价本身进行调查，以判断涉案企业是否进行了充分补偿。

在薄壁矩形管案初裁中，调查当局曾将涉案企业与其所在地政府的土地交易及补偿问题归为上述第二种情形，并采用泰国首都曼谷地区地价作为基准，但在终裁中，根据案情和中方抗辩，修改了这一决定，认定涉案企业是通过地价的折扣或减免获得补贴利益的，因而最终未涉及价格基准问题，补贴利益裁定为涉案企业应付与实付地价之差。

但在复合编织袋和新充气工程机械轮胎两案中，调查当局明确将涉案企业与其所在地政府的土地交易及其补偿问题归为第二种情形。这样，确定地价比较基准成为调查的关键。在两案中，调查当局详细阐述了其采用曼谷地区地价作为比较基准的逻辑。

首先，调查当局基于以下四方面理由否定了前述确定政府提供商品或服务补贴利益的三种价格比较方法对计算中国政府提供土地补贴利益的适用性（USDOC，2007c；USDOC，2007d）：

第一，中央政府是土地的最终所有者，城市土地虽然可以交易，但政府控制着一级和二级市场。尽管2002年7月1日后政府明确禁止了土地协议出让。规定所有经营性开发项目用地须经招标、拍卖或挂牌方式公开交易，但这种市场化方式尚处于初级阶段；

第二，中国的土地使用权交易有划拨和出让两种方式，国有企业往往通过行政划拨方式获得。成本远低于出让方式；

第三，土地是一种原位性财产，无法实现跨境交易，因而不存在进出口价格和国际市场价格；

第四，尽管中国的土地使用权交易市场正在得到发展，但由于财产权的界定和保护刚起步。土地交易市场化法律法规执行缺乏力度，地方政府对市场交易亦存在高度参与，且国有企业拥有大量免费获得土地，因此政府的土地定价并没有基于市场原则。

鉴于此，调查当局试图寻找“适当”的外部基准，并重点考虑以下四个因素：地理位置、经济发展水平、人口密度和地价可比性。调查当局首先将基准的来源地确定为与中国邻近的其他亚洲国家或地区，并认为以人均国民收入水平和人口密度衡量，泰国与其他亚洲国家／地区（包括印度和中国台湾）相比更接近中国，而且，泰国是仅次于中国的厂商优先考虑购置土地建立生产基地的亚洲地区。因而在工业地价上具有可比性。基于这种简单的分析比较，调查当局最终决定采用《亚洲工业地产报告》（AsianIndustrialPropertyReport）所列曼谷地区工业开发区地价作为计算中国政府向涉案企业出让土地的基准价格。

四、结论和进一步思考

通过考察美国反补贴立法和对华反补贴实践，我们发现：

首先，虽然美国反补贴法不同于反倾销法，未对“非市场经济”作特殊规定，但调查当局在以往对市场经济国家的反补贴实践中，就已探索并形成了度量政府主导市场中政府提供产品、服务和要素（包括资金、土地）补贴利益的基本原则，即：一旦认定受调查国境内不存在或无法获得“可比的商业贷款”或“市场决定的”商品、服务、土地或中间投入品价格，那么，政府补贴利益的计算一般采用受调查国国内价格以外的价格作为比较基准。即外部基准，或称替代基准。

其次，对“非市场经济”国家反补贴价格比较方法的适用原则早在对中国发起人世后首起反补贴调查前就已确立，即：依据个案确定，有权使用外部基准（USGAO，2005）。在实践中，由于调查当局认定要素（包括资金、土地）市场的政府主导和钢铁、化工等投入品市场的国企主导。外部基准实质上是计算中国政府向涉案企业提供产品、服务、贷款、土地补贴利益的主要方法。而且，外部基准的适用范围是随着案件数量的增长而逐步扩大的：首例铜版纸案仅针对政府贷款，第二例环状焊接碳钢管案扩展到政府提供货物或服务，从第三、四例案件开始，进一步涵盖政府提供土地。

此外，外部基准的确定主要有以下几种方法：替代国国内价格、替代国组国内平均价格、替代国出口价格、替代国组出口平均价格、国际市场平均价格。尽管这些方法将收入水平作为确定替代国（组）的首选标准，但平均价格方法意味着这些基准实质上是“推定”的，或“假定”的价格，即此类价格在替代国（组）客观上不存在，是调查当局主观设计出来的。

如果说反倾销针对的是企业在市场上的所谓“公平”竞争行为不同，那么，反补贴则试图约束政府对企业市场竞争的干预和政府借助国有企业对市场的参与。借助外部基准方法，调查国以其所认同的标准来评判受调查国政府的相关经济行为和政策措施，并对之施加压力。对此，随着面临的反补贴调查日益增多，中国应该考虑从以下两方面加以应对：

一是加大对WTO反补贴规则和美国等主要成员国内立法与实践的研究。事实上，多哈回合已经就WTO《补贴与反补贴措施协定》第14条（d）款有关政府提供货物或服务补贴利益的计算规则展开修订谈判，并且部分成员的提案已明确要求允许在受调查国政府提供的货物或服务价格受管制情形下使用外部基准（WTO，2008）。在此情况下，我们一方面应该在未来的多哈回合谈判中提出有说服力的反建议，力争多边规则维持原状，避免外部基准运用的扩散化；另一方面，对已经或有可能在未来对华反补贴中采用外部基准的国家，对其相关的立法和判例（包括针对中国以外其他国家的判例）进行深入研究，以在具体诉讼中寻求法律依据和方法手段，减少或避免调查当局采用外部基准。

二是视外部压力为动力，进一步深化国内经济体制改革。迄今为止，我国的价格改革主要围绕最终消费品，并取得了成功，但生产要素市场化滞后、政府依然是要素配置主体也是不争的事实，其根源是体制性的矛盾与障碍，焦点集中在国有经济部门（徐善长，2005），而政府对土地资源的垄断、对国有银行的大力扶植和国有银行对其他国有企业的资金支持正是美国调查当局在计算中国政府及其所控制的国有企业向涉案出口商提供土地、资金、原材料补贴利益时采用外部基准的理由。因此。加快国有企业改革和要素市场化进程不仅是国内深化改革的内在要求，也是缓和国际经济摩擦的根本途径。