论入世国家补贴制度影响

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本文所言及的补贴，并非泛指国内政府对企事业单位或个人实行的一种财政政策，而是专用于国际贸易中的一项措施。对于其涵义，WTO《补贴与反补贴措施协定》（以下简称协定）作了如下界定：补贴(subsidies)是指在一定成员国领土内，存在由政府或任何公共机构(anypublicbody)向某一企业或某一产业提供的财政资助(financialcontribution)或对价格或收入的支持，结果直接或间接增加从其领土内输出某种产品，减少向其领土内输入某种产品，或者因此对其他成员国利益造成损害的政府性行为或措施，是一种促进出口同时限制进口的国际贸易手段。众所周知，我国在计划经济体制下实行的是国家垄断投资，长期以来补贴曾是我国宏、微观经济的内容。即使在经济体制转轨和发展市场经济过程中，仍实行着财政补贴政策。仅1998年一年，中央预算提供给冶金、有色金属、石油、化工等9个部门亏损国有企业的补贴就达74.69亿元人民币。其实，任何一个国家，包括西方发达市场国家也都存在财政补贴，与我国相比较只是性质范围不同而已。不过现在我国加入了世界贸易组织，我国的补贴政策也必须随之改变。

一、我国关于补贴立法和实践与《协定》的差距

WTO《协定》中把补贴分为禁止性补贴、可诉补贴和不可诉补贴三种情况。我们存在的最主要问题是禁止性和可诉性补贴。

（一）禁止性补贴

WTO《协定》规则中规定的禁止性补贴，主要包括出口补贴和进口替代补贴。

在出口补贴方面，一是出口实绩补贴。该项补贴主要是以出口业绩为基础优先获得贷款和外汇，例如国家计划委员会根据《国务院关于汽车产业政策的通知》为促进汽车的出口而实施的补贴。提供补贴的对象和方式是给予所出口的整车产品在其销售量中所占比例达到下表中所列比例的汽车生产企业：

资料来源：国务院法制办公室编《加入世界贸易组织法规文件汇编》（中），第53页。

另外，出口占其年度总销量10%的汽车和摩托车零件生产企业也在其中之列。中国承诺在2000年前取消这一措施。二是税收减免优惠方面。我国对某些类型的外商投资企业，特别是涉及产品出口创汇型外商投资企业和出口导向型国内企业给予的特殊的关税及所得税等税收减免优惠，实质上构成了变相的企业专项性补贴。如1986年国务院的《关于鼓励外商投资的规定》第8条规定：“凡当年企业出口产品产值达到当年企业产品产值70%以上的，可以按照现行税率减半交纳企业所得税。”再比如2000年2月科技部、外经贸部、财政部、国家税务总局、海关总署联合《中国高新技术产品目录》，对8个领域1900项高新技术产品给予享受出口优惠的做法，对照《规定》就值得研究和调整。

在进口替代补贴方面。我国对一些进口替代型企业给予的特殊的税收减免优惠及财政资助，实质上构成了进口替代补贴。国家计委和经委曾颁布对有关合营企业产品采取以产顶进的办法，有关部门将1751种产品列入以产顶进、替代进口清单。尽管在1992年8月取消了公布的进口替代清单，但我国对进口替代的倾斜在相关立法和政策中仍是存在的。比如为了促进中国汽车工业的国产化进程，1994年公布了《国务院关于汽车产业政策的通知》，该通知规定对国产化率达到以下比例的汽车企业给予关税税率上的优惠：(1)包含进口技术的M类整车国产化率达到40%、60%或80%者；(2)包含进口技术的N类和L类整车国产化率达到50%、70%或90%者，包含进口技术的汽车和摩托车和关键件国产化率达到90%者。另外，为了鼓励国内企业的技术革新，《中华人民共和国进出口关税条例》还规定“汽车零部件，对此关税和进口税的减免应根据国产化率确定”。

（二）可诉补贴

可诉补贴用于一定范围内允许实施，但如果在实施过程中对其他成员方的经济利益产生不利影响或严重侵害而会遭到受害成员方提起的反补贴诉讼。我国在这方面问题主要存在于税收减免优惠和对国有企业的补贴当中。

1.税收减免优惠

区域性税收减免优惠。这是指我国对经济特区、经济技术开发区等地区性的税收减免可因其具有地区专项性而实行的补贴。(1)对经济特区的优惠政策（不含上海浦东地区）。从1991年至今，根据《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》对在深圳、珠海、汕头、厦门、海南经济特区的外资企业实行优惠所得税政策提供补贴，其对象和方式是：第一，对于在经济特区设立的外资企业和在经济特区从事生产和经营活动的外国企业，应适用范围15%的优惠所得税税率。第二，对于在经济特区所在城市的老城区设立的外资生产型企业，应适用24%的优惠所得税税率；对于技术密集型项目、外资额在3000万美元以上、偿还期较长的项目以及国家鼓励的部门中的项目，如能源、运输等，所得税税率可进一步减至15%。第三，对于外资额在500万美元以上、经营期在10年以下的服务部门的企业，第一年应免除所得税，第二、三年应免除50%，但应向当地税务主管部门申请并获批准。(2)对经济技术开发区的优惠政策。为了加快地区开放，吸收外资，我国税务总局和地方税务机关从1984年至今对大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛等29个城市实施了优惠所得税税率和所得税免除。其补贴的对象和方式，一是对于在经济技术开发区设立的外资生产型企业适用范围15%的优惠所得税税率。二是对于在经济技术开发区所在城市的老城区设立的外资生产型企业适用于24%的优惠所得税税率；对于技术密集型、外资额在3000万美元以上、偿还期较长的项目以及国家鼓励的部门中的项目，如能源、运输等所得税税率可进一步减至15%。这些实际上构成了专向性补贴。

产业性税收减免优惠。主要是指国家对生产性外商投资企业和从事农业、林业、牧业的外商投资企业以及从事基础设施建设的外资项目规定的特殊税收减免优惠。比如，根据《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》的规定，对于从事港口、码头和泊位建设的中外合资企业，适用15%的优惠所得税税率，对于经营期超过15年的企业，可免除前五年的所得税，第五年至第十年可免除50%的所得税；从事农、林、畜牧业的外资企业，在初次所得税免除和减免期期满后，15%和30%的所得税仍可适用10年范围的规定，但需向当地税务主管机关提出申请并获批准。此外，我国在1995年6月的《指导外商投资方向暂行规定》中把我国的外商投资项目分为鼓励、允许、限制和禁止四类，因此具有产业专项性。

2.国有企业的补贴

为了促进国有企业的结构调整，同时通过促进合理化、维持稳定生产和社会安全以保证就业，国家对国有企业在财政、金融、物资供应、产品销售和人才供应与管理等方面做出了给予优惠的规定。该项补贴分为中央预算提供的补贴和地方预算提供的补贴。中央财政补贴仅从1990年～1998年就为冶金、有色金属、煤炭、石油等行业提供共计893.89亿元人民币的财政补贴。北京、天津、河北、山西等31个省、市自治区的地方财政在1990年～1998年间提供给某些国有企业的补贴共计2784.86亿元人民币。

以上这些对国有企业的补贴，与《协定》和WTO的国民待遇原则是有冲突的。

二、我国在补贴问题上存在的负面影响

由于我国曾经是典型的计划经济国家，政企不分，国家承担国有企业的盈亏，目前政企关系还未完全理顺，因而在实践中，许多WTO成员都把我国的国有企业视为公共机构，认为无法根据WTO的补贴和反补贴规则对待我国政府对国有企业的补贴问题，并对我国的国有企业征收反补贴税加以回避，采用特殊的反倾销规则来判定我国的商品出口是否构成倾销。这种特殊的反倾销规则的重要特点是：不把我国的国内价格视为商品的正常价格，而用替代国价格作为商品的正常价格；把我国国有企业看成一个整体，裁定一个国有企业倾销，则对全部国有企业的出口征收反倾销税。这种特殊规则使我国的出口企业无法判断自己行为的合法性，一旦出口增长较快就很容易遭受反倾销指控。到2001年1月31日，案件累计416起，涉案国家地区29个，致使我国的贸易利益受到严重损害。但是我国是一个发展中大国，国内各地区的发展也很不平衡，在国际贸易中仍需要补贴政策的支持。补贴措施是我国在今后相当长一段时间内经济发展中是不可废弃的。因此我们应全面认识现行补贴政策产生的负面影响，以便制订相应的政策。

首先，实施补贴会加重国家财政负担。补贴对推动贸易发展虽然起到了较大的作用，但国家财政为此付出了沉重的代价，大量的财政资金被用于补贴，使财政长期陷入赤字的困境之中。近年来，我国财政补贴总额达财政赤字和债务总和的两倍。可见补贴是造成财政连年赤字的重要原因之一，并且严重削弱了国家的经济建设职能，使财政无力对国家重点建设提供资金。

其次，补贴工作管理成本太大，效率低下。补贴工作涉及部门多，难以协调，主要涉及海关、外汇管理局、对外经贸部门、财政部门、计委、科委等部门，以及这些部门的上下级职能单位。另外，由于补贴环节不统一，有的是补贴生产环节，有的是补贴销售环节，而且涉及出口收汇统计数字要经过上述众多部门的多重审核，整个清算期要经过半年的时间，需要政府机关投入大量的人力。

第三，影响经济运行的效率。作为一种非规范的调节手段，出口补贴在整个外贸经济的运行中只应发挥辅助性作用。就企业补贴而言，虽然都有一定的合理性，即一国在一定时期为了使国民经济相对平衡发展，总是需要扶持某些企业，但是从长期的观点来看，企业过多地依赖财政补贴来弥补旧体制的缺陷和缓和经济体制改革中出现的矛盾，就会影响经济运行的效率和经济体制改革的进程。

随着中国加入WTO以及经济体制改革的推进，在确保国家经济安全和长远利益的前提下，按照《协定》的原则，我国的补贴政策应作相关调整。

三、依据WTO《协定》规则调整我国补贴政策

（一）完善我国对WTO的通知内容并取消禁止性补贴

我国在加入WTO议定书的附件5A（根据《补贴与反补贴措施协定》第25条做出的通知）和5B（需逐步取消的补贴）当中，提供了我国有关补贴的通知，但是仍然有某些类型的补贴没有出现在附件5A和5B当中，如一些成员提到未经报告对电信、鞋类、煤炭和造船部门给予的补贴。主要原因是我国在获得关于所有类型补贴的准确信息方面遇到很多困难。因此，我们应立即着手制定我国对有关行业、地区或部门的补贴规定。如果通知中在有些领域没有列入政府补贴内容，就会被认为我国在该领域无补贴，在此情况下若自行实施补贴，就会被视为违反WTO的规则。另外《协定》规则要求各成员取消禁止性补贴，我国在加入WTO议定书第10条第3款中承诺“中国自加入时起取消《SCM协定》（SCM为《补贴与反补贴措施协定》）第3条范围内的所有补贴”，即出口实绩补贴和进口替代补贴，并且在工作组报告的第四项167、168条中确认了这一承诺，我国应履行这一承诺，取消禁止性补贴。

（二）充分利用合理的补贴形式

《协定》中没有完全禁止补贴，我们不仅可以利用不可诉补贴中规定的补贴形式，还可以在可诉补贴允许的数量内使用补贴。为了避免不必要的反补贴诉讼，我国应严格按照《协定》规定，在补贴的数量上，对一产品的从价补贴率不超过5%，对科研投入补贴的资助不得超过产业研究费用的75%或竞争前开发活动费用的50%；在补贴形式上，如果仅为制定长期解决提供时间和避免严重社会问题，也可以给企业以补贴。此外，符合《协定》第十四条规定形式的补贴并不构成授予利益，我国也可按要求利用之。

（三）与国际惯例接轨，真正实现出口零税率

为达到这一目标，重要的是进一步完善和规范我国的出口退税制度。WTO《协定》附件1～3明确规定出口退税不应视为出口补贴。如附件2规定：“间接税减让表允许对出口产品生产投入消耗的前阶段累计间接税实行豁免、减免或延期。”我国自1994年税制改革后，建立了与国际惯例接轨的新的增值税制，正式引进了出口零税率。但是由于出口退税全部由中央财政负担，退税额的快速增长超出了财政承受能力，因此，国家先后于1995年7月1日和1996年1月1日降低出口退税率，出口退税已逐渐低于实际税赋。为了缓解亚洲金融危机对我国出口的不利影响，促进产业结构调整，1998年起，国家先后调高了部分货物出口退税率，1999年1日和7月又两次较大幅度的提高了退税率。目前的出口退税分为5%、13%、15%、17%四档。尽管如此，我国现行出口退税依然没有实现出口零税率。我国除出口服装、机电类等产品外，其他货物出口退税率还都低于法定征税率，如此造成了一般贸易与加工贸易、国产材料与进口材料之间税赋不平等和外贸出口及其退税的一系列问题。如加工贸易使用国产材料越多，国内加工增值程度越高，负担的征、退税差额就越大，不利于企业使用国产材料和发展深加工。另外，退税率变动频繁，应退税款拖欠严重。鉴于此，当务之急应当是：首先，尽快恢复出口货物零税率，将出口退税率恢复到法定征税率水平。其次，按照增值税收入分成比例实施出口退税由中央、地方共同分担的办法，增强地方对出口退税的监督管理责任。第三，将出口退税机制纳入整个增值税体制，实现征退合一，避免出口退税过多采用和依赖于税款退库方式以致征退脱节问题的出现。

（四）国内企业应采取的对策

作为一个发展中国家，我国在许多产品上所反映的劳动生产率与世界先进水平（甚至与平均水平）相比还有较大的距离，并且由于国际价格体系与国内价格体系之间存在明显差异，目前在我国仍有一些是需要用补贴来支持的出口商品。另外，即使已经停止国家补贴的企业，由于补贴影响的持续性，也很有可能遭到WTO成员的指责。因此，国内企业要使受补贴产品实现顺利出口，就必须采取相关对策。

首先，调整和完善出口战略。要避免被其他成员方指责为对其有关部门产业造成严重损害的可能。为此，要事先分散受补贴出口产品的市场投向，切忌在一段较短的时期内向某一特定市场投入大量的某种受补贴的出口产品。因为，稍有不慎，就极容易遭到对方以造成损害为理由的反补贴诉讼。我国应对受补贴的出口商品在市场上的分散投向加强宏观调控和指导，防止出现各省、市的同类出口产品同时并举、在同一市场上竞相削价挤占份额的局面，从而避免受到反补贴调查。其次，牢牢掌握目标市场国家以及其他向该市场出口的国家和地区的有关产业情况，以避免遭到目标市场国家及在该市场的第三方的反对。第三，收集、关注其他WTO成员的补贴措施。世界上几乎所有的国家和地区都免不了要实施某种或某些补贴措施，如果能够准确掌握这些补贴措施的实施情况及其影响，就可以扩大我国受补贴出口产品的营销，约束外来受补贴产品的竞争。

综上所述，实施补贴曾是我国宏、微观经济的重要内容，加入WTO后，我国不可能再像从前那样大量广泛使用补贴，因为补贴已被限制在极其有限的范围内。对于某些长期享受补贴的企业而言，或许一时还难以适应，但从国家税收、财政和市场公平竞争的角度来看，这也是一件好事。因为这样可以减少国家财政支出，增加税收收入，确保税赋公平并保证企业之间的公平竞争。