自由贸易试验区监管体系的研究

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［提要］作为新时期对外开放的试验田，自贸试验区最大的亮点是负面清单管理，与此相对应，最大的难点是开放后如何做好事中事后监管。面对自贸区数以万计的新增企业，现行监管力量远不能满足实际需要，是典型的“少数人监管多数”。因此，如何打造适应新规则和满足投资、贸易、金融便利化需要的新型监管体系，将是自贸试验区改革成败的关键点。

［关键词］自贸区;事中事后;信用建立

事中事后监管体系是自由贸易试验区建设的重点任务之一，也是作为实施准入前国民待遇加负面清单管理制度后如何做到“宽进严管”的重要配套措施。能否探索建成完善的事中事后监管体系，是自由贸易试验区进行政府简政放权、推进投资贸易便利化、扩大市场开放、加强金融创新等改革开放试验能否成功的关键所在。

一、自由贸易试验区事中事后监管的探索与成效

(一)宽进方面

1．建立准入前国民待遇加负面清单管理制度

该管理制度，具体来说，就是政府以清单的方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务，清单之外的，各类市场主体皆可依法平等进入。这是国际投资规则发展的新趋势，目前国际上有70多个国家采用这一模式，GDP总量约占全球的60%，对外直接投资占到全球的50%，金砖国家中的其他四国都已接受了负面清单制度。2013年9月上海自贸试验区的挂牌以及负面清单的公布，标志着准入前国民待遇加负面清单管理制度形式在自贸试验区试行。2015年4月，国务院公布新版负面清单，适用于上海、广东、天津、福建四个自贸试验区。新版负面清单依据《国民经济行业分类》(GB/T4754—2011)划分为15个门类、50个条目、122项特别管理措施。清单之外的领域，在自贸试验区内按照内外资一致原则实施管理，并由所在地省级人民政府实施指南，做好相关引导工作。负责清单在自贸试验区的试行为我国今后全面实施国际投资贸易通行规则积累了宝贵的经验。

2．进一步扩大市场开放

上海自贸试验区扩区前，已经在金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务和社会服务领域扩大对外开放，暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施。上海自贸试验区扩区以及广东、天津、福建自贸试验区成立后，继续扩大了装备制造、新一代信息技术等先进制造业领域的对外开放。广东、福建两地也分别推进与港澳和台湾的服务贸易自由化的进程。市场的进一步开放，吸引了大量的服务型企业和跨国公司聚集，不仅直接提升了产业结构，也有助于倒逼境内服务机构提高服务质量，从整体上提升自贸试验区乃至所在省市的产业发展水平。

3．加快政府审批制度改革

自贸试验区大力推进了政府的简政放权，创新了不同部门协同管理的模式，培育了“一口受理、综合审批和高效运作”的政府服务理念。以福建自贸试验区为例，2015年7月，福建省人民政府出台《中国(福建)自由贸易试验区实施的省级行政许可事项目录》，除需全省统筹规划、跨设区市行政区域、涉及国家安全以及需报省委、省政府研究的审批事项外，80%以上的省级行政许可事项已下放至自贸试验区实施，基本实现项目审批不出区、企业办事不出区。这些行政许可事项包括企业投资项目核准、企业核准登记、广告许可审批、工业产品生产许可证核发等，涉及工商、卫生、医疗、教育、文化、海洋渔业、农业等领域。福州、厦门、平潭三片区也设立自贸试验区综合服务大厅，集中办理审批备案事项。企业设立由原来分别向工商、质监、国税、地税、公安等部门提交5套35份材料压缩到1套12份材料，时间由29天缩短到最快1天。厦门片区实行“多规合一”和项目审批“一张表”，从项目立项到施工许可由原来的180工作日缩短到49个工作日。

(二)严管方面

1．逐步建立健全社会信用体系

上海自贸试验区将积极推广形成“三清单”覆盖“三阶段”的全过程信用管理模式(编制数据、行为、应用清单，建立事前告知承诺、事中评估分类、事后联动奖惩的制度机制)，并将在全市推广该模式。

2．建立企业年报公示和经营异常名录制度

上海自贸试验区已经制定公布了企业年度报告公示办法和企业经营异常名录管理办法，并于2014年9月公示了首批1467家企业经营异常名录。经营异常名录实际上是与注册资本认缴制等工商登记制度改革相配套，运用市场化、社会化的方式对企业进行监管的举措。

3．逐步健全信息共享和综合执法制度

上海自贸试验区于2013年率先开通了市信用平台子平台和服务窗口，作为建立社会信用“负面清单”的试验窗口;2015年2月进一步开通了综合查询窗口，可以同时查询公共信用信息和金融信用信息;借助该平台，自贸试验区管委会可以对区内企业及企业高管进行信用核查。福建自贸试验区根据已出台的福建自贸试验区监管信息共享管理试行办法，推进信用体系建设，尤其是进一步强化监管信息共享平台建设，避免各部门相同信息库的重复建设，实现自贸试验区工商、质监、海关、检验检疫、海事、金融、税务、环境保护等部门监管信息的互通、交换和共享，目前省公用信息共享平台已有27个省直部门运行，市场主体信用信息公示平台已链接19个省直部门，正在推动增加15个，基本覆盖了涉及事中事后监管的所有职能部门。

4．建立市场竞争秩序监测体系

福建自贸试验区重点关注自贸试验区放宽行业准入、开放领域以及体制机制创新可能出现的风险，已梳理出监管风险点55个，提出88条防控措施，着力防范区域性、行业性和系统性风险。福建自贸试验区立足于现有工商一体化平台获取基本的市场竞争信息数据，创新推出了“市场公平竞争指数”，该项举措通过相关数据的聚合、对比、关联、因果分析，对主体行为及市场竞争秩序作出判断和预测，为政府决策提供有效的参考，促进事中事后监管效能的不断提升。

5．初步建立安全审查制度和反垄断审查制度

四个自贸试验区的条例都已经明确提出要依法履行国家安全审查和反垄断审查的有关职责。上海自贸试验区反垄断审查和反垄断工作联席会议工作方案已经制定出台，将探索建立反垄断机构在自贸区内会商协调机制。同时，也制定了试验区安全审查办法，明确了外资安全审查的范围、内容、工作机制和程序。

6．探索建立社会力量参与市场监督制度

会计师事务所、审计师事务所、第三方检验机构、商事纠纷调解中心已分别在自贸试验区内发挥更大的市场监督作用;上海国际仲裁中心已设立自贸试验区仲裁院，制定了自贸试验区仲裁规则。福建自贸区的福州、平潭、厦门三个片区也全部设立国际商事仲裁机构。自贸区仲裁机制的建立，有利于充分发挥仲裁在多元化商事纠纷处理服务体系中的职能作用，营造国际化、市场化的自贸区营商环境，在推进自贸区法治建设、创建开放型经济体制等方面形成可复制、可推广的制度成果。

7．完善知识产权管理和执法体制

福建自贸试验区三个片区都设立集专利、商标、版权“三合一”的知识产权行政管理与执法部门，福建省知识产权局会同省工商局、版权局与福州海关、厦门海关建立了自贸试验区知识产权行政执法与海关保护协同协作机制。福州片区和平潭片区已设立知识产权服务工作站。

二、自由贸易试验区事中事后监管改革存在的主要问题

(一)外资三法和台胞法暂停后缺乏相应的法律保障

自贸试验区虽然暂停了外资三法和台胞法，但暂停后的先行先试政策措施仅以“总体方案”形式公布，而且很多条文仅为“支持”“鼓励”等意向性表述，但是相关的行政法规和规章的修订未到位，对自贸试验区总体方案确定的扩大开放事项，实施过程中还受原有的行政法规和规章的限制，企业仍然按照原有法规、规章办理相关行政许可事项的审批，导致一些体制机制创新陷入无法可依的困境，延缓了改革开放的进程。

(二)相关职能部门对“宽进”的放权力度不够

从自贸试验区改革的进程看，是中央和地方两头热，中央部委和地方部门则相对冷，改革出现了“中梗阻”的病症。对此总理在2015年4月的国务院常务会议曾严诉此现象，其实这就是改革受到相关利益集团抵触的现实反映。部分部门无法忍受改革所带来的利益损失，对改革持抵触情绪。行政审批制度改革，本质是削减行政机关的审批发证权、收费罚款权等能带来经济利益的权力。因此，审批事项的取消，就直接影响到部门的利益。当既得利益因改革而受到损害时，某些部门就会通过各种渠道，影响、阻碍行政审批改革。

(三)职能部门的事中事后监管各自为政

加快商事制度改革和审批制度改革后，各相关部门也相应开始探索建立事中事后监管体系，由于缺乏顶层的统一协调，各部门的监管体系五花八门，覆盖面宽但部门分置、缺乏联系，法律制定、执行、识别、监管、授权等缺乏整合，而且系统各不相容，如果长此以往，将会再次出现“一证一码”改革时用哪个“码”的问题。各部门监管体系的分化不仅造成建设成本的浪费，而且也容易出现重复监管和监管空白的领域。

(四)社会诚信体系建设相对滞后

社会诚信体系建设是政府事中、事后监管的基础性工程，也是个系统性工程，涉及面很广，涉及部门也很多。目前上海自贸区已经开始探索“三清单”覆盖“三阶段”的全过程信用管理模式，但整体而言四个自贸试验区的诚信体系不健全的问题还比较突出。主要表现:首先，尚未建成一个统一的公共信用信息服务平台，各个片区、各个部门都有局部的信息平台，但仍需要进行整合。其次，诚信的评估体系仍不完善。由于相关社会中介组织仍不成熟，市场信用评级、信用咨询、资信调查等业态仍不发达，对诚信记录的信息进行分析处理能力不够。最后，失信行为的预警能力不足。由于信用信息的不对称不完善，各部门仍未完善联合的惩戒机制，社会失信行为的成本太低，惩戒刚性不足。

(五)社会力量参与面不够广、层度不够深

从现有自贸试验区事中事后监管的举措看，仍是政府唱绝对的主角，社会力量虽有所涉及，但角色很轻。主要原因:首先，目前相关社会中介组织的自身建设不足，没有足够的能力承接政府部分职能的转移。其次，政府向社会转移职能的动能不足，不仅如此，政府还“越界”承担着不少社会职能。虽然各地均已出台政府购买社会服务相关办法，但机制仍不完善，进入实际操作层面的项目不多。再次，社会力量参与事中事后监管的积极性也不高，目前政府对各类社会主体参与监管的调动、组织力度不够，不能充分发挥社会中介组织、媒体乃至群众个体在监管中的作用，社会主体参与监管的形式、方法手段以及参与机制等还需要进一步完善。

三、建立可复制可推广事中事后监管体系的思考和建议

建立健全的事中事后监管体系作为“宽进”后进行“严管”的配套制度，在欧美日等发达国家已经非常完善。主要的经验有:一是要有完善的立法保障;二是既要有独立的监管部门，也要有多部门联合监管机制;三是要有强力的社会监督力量;四是要有完善的社会诚信体系;五是要实施全过程的动态监管和严厉的事后惩戒机制;六是要有独立的风险评估体系;七是对竞争领域和垄断领域进行分类监管。自贸试验区建设开启了政府职能和政府管理的重大改革，实现从“严进宽管”到“宽进严管”转变是个长期的过程。我们要充分借鉴欧美日等发达国家在事中事后监管的经验，从自贸试验区开始试点，在现有工作基础上，逐步建立起完善的、科学的监管体系。

(一)推动管理思维向“轻审重管”转变

1．改变“以批代管”

以深化行政审批制度改革为突破口，把简政放权、放管结合改革向纵深推进，逐步形成权力清单、责任清单、负面清单管理新模式，实现政府法无授权不可为、法定职责必须为，市场主体法无禁止即可为，从根本上转变政府职能，努力建设法治政府和服务型政府。按照负面清单进行准入管理，负面清单之外领域充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，减少对市场主体资格的审批，保障企业投资自主权，促进企业依法自由平等参与市场竞争。

2．改变“重批轻管”

按照权力清单和责任清单明确界定政府部门的监管职能和责任，既要对政府部门的监管行为制定标准化的行为规范，明确监管权限、监管行为的实施、监管责任等，防止滥用职权，也要将已审批和未审批的均纳入到监管范畴，杜绝“监管真空”，实现监管职责的全覆盖，推动由事前审批向全过程监管转变，全面规范和维护好经济、社会发展秩序。

(二)推动管理重心向规范市场主体行为转变

1．建立健全分级监管机制和黑名单机制

根据区内企业营运能力及自律程度进行分级，建立“一户一档”信用主体责任追溯体系和“红黑名单公示制”，赋予信誉良好企业较大经营弹性，可以对信誉佳的企业实施较为宽松的监管制度，对信誉差的企业列入黑名单并向社会公布，加强社会监督，加强企业信用约束，加大企业失信成本。

2．建立失信行为联合惩戒机制

建立健全跨部门联动响应和失信惩戒机制，形成“一处违法，处处受限”的机制。对违法市场主体加大行政处罚和信用约束力度，依法实施吊销营业执照、吊销注销撤销许可证、列入经营异常名录和黑名单等惩戒措施。要建立健全跨部门联动响应机制和失信惩戒机制，在经营、投融资、取得政府供应土地、进出口、出入境、注册新公司、招投标、政府采购、获得荣誉、安全许可、生产经营许可、从业任职资格、资质审核等工作中，将信用信息作为重要考量因素，对被列入经营异常名录、严重违法失信企业名单、重大税收违法案件当事人名单、失信被执行人名单、行贿犯罪档案等失信主体依法予以限制或禁入，让失信者寸步难行。

3．建立综合监管快速反应机制

借鉴德国自由贸易港“全通关”综合体系以及迪拜国际金融中心的经验。在监管范围上，不仅涉及口岸税务、航运、外汇、空运等，还应涉及金融、仓储、运输等中介机构以及生产企业、进出口企业等。要通过信息公示、抽查、抽检等方式，综合运用提醒、约谈、告诫等手段，强化对市场主体及有关人员的事中监管，及时化解市场风险。要针对存在违法违规行为的市场主体强化事后监管，依法及时认定违法违规行为的种类和性质，组织有关部门依据各自职能共同参与处置。要普遍推广随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查机制。

4．建立前导预警机制

对事后监督过程中发现的各类风险进行判断识别、鉴定分类，逐一追根溯源，分析、研究产生问题的深层次原因，预测风险发生的可能性，作出风险监测预警，以强化事前、事中的风险防范，实现事后监督由简单操作型向分析预警型的根本转变。相关监管部门要充分运用大数据、物联网等现代信息技术，整合抽查抽检、网络市场定向监测、违法失信、投诉举报等相关信息，加强研判分析，掌握相关领域违法活动特征，提高发现问题和防范化解区域性、行业性及系统性风险的能力，做到早发现、早预警。

(三)推动管理方式向强化行业自律与社会监督转变

1．建立社会力量参与市场监督的制度

成立社会参与委员会，由社会知名人士担任理事长，并由企业、行业协会和商会代表组成，主要工作内容包括引导企业和相关组织表达利益诉求、参与试点政策评估和市场监督、加强行业自律，维护公平公正的市场秩序、对行政机关及其工作人员提出意见和建议，推进行政职能转变。发挥公众的舆论监督作用，健全公众参与监督的激励机制、保密机制以及反馈机制，加强对公众参与市场监督的宣传和教育，提高公众认知和防范能力。对群众和新闻媒体反映的问题要认真调查核实，及时依法作出处理，向社会公布处理结果。

2．发挥行业协会商会和中介组织机构的自律作用

政府要加强对行业协会商会的培育，行业协会会商要加强自身建设。要将行业协会商会的意见建议作为制定法规、重大政策及评估执行效果的重要参考。要建立政府与行业协会商会间的信用信息互联共享机制。推动行业协会商会建立健全行业经营自律规范、自律公约和职业道德准则，规范会员行为。支持会计、税务、律师、资产评估等中介机构等依法对企业行为等真实性合法性进行鉴证。完善政府购买社会服务机制，明确政府监管职能转移边界，推动政府相关部门将可以转移的职能强制性通过购买服务的形式进行转移。积极构建第三方评估机制，培育、发展社会信用评价机构，支持开展信用评级，提供客观公正的市场主体资信信息。

3．探索监管外包模式

借鉴香港国际机场的监管外包做法，更多发挥企业力量，让被监管者相互监管。香港国际机场共有两个自由空运货站，分别由亚洲空运公司和香港空运货站有限公司两家私营企业管理。香港机场管理局与这两家公司签署经营合约，对其日常管理不作干预，两家公司分别经营各自的监管业务，互相监督，同时还接受公众监管。

(四)推动管理技术向信息化监管转变

1．打造诚信共享公示平台

将分散在工商登记部门、市场主体公示信息以及各监管部门“碎片化”的市场主体准入、经营、监管信息集中起来，以社会统一信用代码为唯一识别号归集到各个市场主体名下，方便政府职能部门使用和社会公众查询。

2．科学配置市场监管资源

随着“宽进”的实施，市场主体会更多，活动会更活跃，这就需要监管要更具效率。要在时间、空间上优化监管资源和执法队伍的配置，要依托GPS、电子监控、电子追踪技术等现代信息技术提高监管能力，要建立跨部门、跨区域监管信息共享机制和联合执法机制消除监管空白，形成监管合力，做到无缝隙监管。

3．探索“互联网+”行政服务新模式

以互联网“注重客户体验”理念推进行政服务模式变革，为进入自贸试验区的企业和个人配置专属网页，主动提供“一网揽尽”全方位的服务，全面推行行政审批事项网上在线申报、审批管理标准化。推出政府服务的APP手机应用，打造移动互联网上办事大厅，与其他网上办事大厅深度连接，建立与省市联网的行政审批监察系统，做到政务信息网上公开、投资项目网上审批、社会事项网上办理、政府效能网上监察。

(五)推动管理作风向勤政有为、敢于担当转变

1．加强思想教育

当前已经进入反腐的高压期，很多领域和干部借此开始懒政、惰政，不作为、慢作为现象有所增多。改革进入攻坚阶段，不仅是利益的斗争，也是思想的斗争。要加强思想教育，让广大领导和干部始终着眼事业发展，把为民务实作为自己工作的重要导向，时刻心中装着百姓，真心实意为群众办实事、解难题。让领导干部身处“清水衙门”“艰苦岗位”不埋怨、不懈怠，做到爱一行干一行，让基层干部安心长期扎根群众，在一线展现大作为，成就大事业。

2．加强宣传引导

各部门要通过多种途径、采取多种形式宣传事中事后监管各部门职责、措施、工作进展情况和成效，宣传勤政有为、敢于担当的干部典型，鼓励和引导全社会参与，形成理解、关心、支持改革的良好氛围和舆论监督环境。

3．加强督促检查

效能、纪检等部门要加强对事中事后监管工作的监督，要建立督促机制和奖惩机制，促进相关领导和干部树立勤政有为、敢于担当的工作作风，促进群众和企业反映的意见能及时吸收并反馈到相关部门，并限期整改。

作者:庄锡强 单位:中国海峡人才市场

参考文献

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