边境调节提供协商空间论文

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编者按：本文主要从引言；边境税收调节的基本内涵；边境税收调节与WTO规则的相容性分析；主要结论进行论述。其中，主要包括：气候变化事关人类的生存环境和各国的繁荣发展、提出了以补救性的贸易措施抵偿成本差异的边境碳调整、边境税收调节（BorderTaxAdjustment，BTA）是在国际贸易领域产生的一种较为普遍的税收体制、边境调节在实践中主要包括两种类型、在GATT体系下边境调节在调节内涵投入上的合法性、在WTO条款和框架下评价边境税收调节的合理性和合法性、非歧视性原则、第20条环保例外条款、集中考察造成歧视的原因或原理、各国的气候政策和实施方案呈现出差别、边境调节往往与国家竞争力问题紧密结合在一起、边境调节在管理上具有难度和复杂性等，具体请详见。

摘要：有一点需要注意的是，应尽力避免边境调节被隐蔽的保护主义者滥用，进而成为一种贸易壁垒，事实上，在国家竞争力问题的驱使下，这个问题已经开始显现，值得各缔约方的注意。气候变化的边境调节在管理上具有难度和复杂性，但正因为如此，它才具有更大的发展前景，和值得进一步研究的余地，既然气候政策已经深入到了复杂多变的贸易问题中，也不可能存在适合所有国家利益的单一规则，边境调节提供了让各国可以具体协商的空间，在未来一段时间有可能被更广泛地应用。

关键词：气候政策，温室气体，国际竞争力，碳排放，国民待遇，最惠国待遇

气候变化事关人类的生存环境和各国的繁荣发展，已成为整个国际社会普遍关心的重大全球性问题。为减缓气候变化，减少温室气体排放，国际社会先后通过了《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》。《京都议定书》规定，欧盟、日本等发达国家承担温室气体减排义务，而美国等少数发达国家、中国和印度等多数发展中国家不承担减排义务。

一、引言

随后，美国则针对中国和印度等发展中大国通过了《气候安全法案》，提出了以补救性的贸易措施抵偿成本差异的边境碳调整（bordercarbonadjustment，BCA）措施。其实，在2009年底的哥本哈根气候变化大会召开之前，欧美等发达国家倡议采取边境税收调节措施在一定程度上是借以胁迫发展中国家在哥本哈根气候变化大会的谈判中做出让步，在后京都时代的国际气候新框架中作出有法律约束力的温室气体减排硬承诺。

二、边境税收调节的基本内涵

边境税收调节（BorderTaxAdjustment，BTA）是在国际贸易领域产生的一种较为普遍的税收体制，又被称为边境调节税或边境调节，是指任何全部或部分采纳目的地原则征税的财政措施，它使一国出口产品与那些在进口国国内市场销售的相似国内产品相比，能够全部或部分地免除其在出口国已经征收过的税费，同时，进口国对销售给消费者的进口产品，征收与对国内相似产品所征的税负一样的税收。例如从上海出口运往美国的钢材可以被免除在中国的钢材税，而是在纽约的税收水平下在纽约交纳钢材税；主要应用在消费税、增值税和营业税上。

在气候政策下，要求边境税收调节更注重环境目标和对减少全球排放的实质性作用；在全球性的气候协议下，通过各国具体的气候政策和环境效应的货币化，边境调节的主要目的在于减少碳泄漏问题，避免目前京都议定书框架下部分强制减排所带来的全球温室气体排放不减反增的困境。

边境调节在实践中主要包括两种类型：一是根据进口产品的碳含量以及按本国生产水平所可能产生的碳排放成本来对进口产品进行征税，但这种方法在其与WTO规则的相容性问题上富有争议，并且这种排放成本该如何用货币来衡量也没有定论；另一种则是建立在排放权交易市场上的均衡税，它要求所有的进口商都必须按本国水平购买相应的排放权，而出口商可以出售他们手中的排放权，这样两者达到均衡。

三、边境税收调节与WTO规则的相容性分析

（一）在GATT体系下边境调节在调节内涵投入上的合法性

总的来说，边境税收调节在GATT体系下是合法的，只要对进口产品所征收的税额不高于本国水平，并且出口退税额不大于之前已征收的税额，即只要在原则上不损害公平性就可以得到允许。但事实上需要注意到GATT并没有要求任何国家实行双重税收管理体制，一国在对进口产品进行边境调节时并不需要对出口产品进行税收返还。

内涵能源与过程税是当前研究的热点，根据GATT的规定，边境调节的过程税是合法的。GATT允许边境调节“直接或间接”地对“相似产品”征税，从文义上可以说明产品生产过程同产品一样也是可以进行边境调节的，这一点尤其体现在“间接”一词中。

特定的边境税收调节是否符合GATT的条款还要看对条约的法律解释，并且要受到很多政治影响和管理方面的考虑，由于GATT已被WTO所代替，目前更需要在WTO框架下研究这个问题。

（二）在WTO条款和框架下评价边境税收调节的合理性和合法性

在分析一项边境调节是否符合WTO规定时通常需要分析几个方面，首先看边境调节是否与WTO的市场准入责任一致，如果是一致的，则需要考察边境调节是否符合WTO的非歧视性原则，如果不符合，则还应再看它是否满足GATT第20条环境保护例外条款。

以当前流行的总量管制与排放交易体系为例进行分析，该体系要求进口商按照本国市场价格购买排放权，这是当前给定政策条件下最可能的一种边境调节形式。另外，即使是通过征收碳税的形式对进口产品征收碳税，对于非歧视性条款和环保例外条款来说，与排放交易机制的分析结果也是极为相近的，当然它们之间也存在不同。

1、非歧视性原则。在将边境调节看作一种在边境实施的内部规定后，需要从非歧视原则的两个主体，即国民待遇原则和最惠国待遇原则来进行考察。

（1）国民待遇原则。GATT第3条规定，缔约一方应保证另一方的产品、服务所享有的待遇不低于本国同类产品、服务所享有的待遇；即可得出一国对待进口产品的待遇不应低于本国同类产品。然而在气候政策的边境调节下，这项看起来很简单清晰的原则在实际操作中却有很大的难度，原因在于，在国际贸易立场上的同类产品，和气候政策立场上的同类产品可能完全不同，后者着重在产品的碳密集度上进行考察。

从气候角度来看，高碳含量钢铁的确和低碳钢铁不是“相似”产品，毕竟前者导致了更大的气候变化。但总的来说，对于“相似”产品的解释不允许根据产品的制造，或者说产品的生产过程与生产方法（PPMs）不同来判定产品的不同，而只能根据产品的物理结构和性质来确定。

其实根据上述所谓GATT法律体系所规定的产品间的区别方法，对于评价边境碳税调节的合法性并不起关键作用。根据WTO判例，由生产方法和过程所确定的产品区别即便得不到GATT第3条的支持，也可以得到第20条环保免责条款的准许，这会在后文进一步讨论。如果我们认为一项边境调节的目的不是产品歧视，则外国进口商需要对单位碳排放付出和国内生产商等同的代价，即购买相应的排放权。不过问题是，在总量管制与排放交易体系下，对单位碳排放应该付多大的代价，各方可能很难达成一致。

（2）最惠国待遇原则。最惠国待遇原则要求一国对任意第三方国家的产品或服务的待遇必须同等地给予所有缔约方；这要求边境调节不能造成WTO各缔约方之间的歧视。一般而言，边境调节只能针对那些来自尚无有效气候政策国家的进口产品，否则会造成重复征税。

另外，即使WTO允许区别对待，判断一国的气候政策是否有效也是很困难的。以欧盟国家的总量管制与排放权交易机制为例，这个体系只覆盖了一半的欧洲国家，很多欧洲国家一边征收碳税一边又对能源密集型企业进行返还。还有些国家比如日本，则采取避开市场机制而进行指令式管理的方法。由此我们可以设想政府有可能通过调整它们的税收体制以设立某种气候壁垒，而不管这对减排有没有实质性作用。

2、第20条环保例外条款。根据我们上面对非歧视性原则的分析，一项要求能源密集型产业的进口商购买排放权的边境调节，若只对那些所谓没有有效气候政策的国家实施，则可能违反了最惠国待遇原则；若实行以碳排放不同而区别对待“相似”产品的边境调节也可能会违反国民待遇原则。但是WTO仍给这两种情况留有余地，即如果这项边境调节满足GATT第20条并且与本条引言一致，则也能够得到准许。

（1）第20条g款。这一条的中心在于所谓的“对消耗性自然资源的保护”。对于气候政策下的边境调节，它起码要涉及到气候变化，而GATT专家组将“涉及”解释为“基本保护”，即总体来说，若WTO专家组认为一项边境调节和气候保护间具有实质性关联，并且目的在于保护消耗性自然资源，则可满足本条款的要求，但从历来的判例来看，在确认的过程中如何认定边境调节对气候保护的“有效性”和“实质关联”是非常困难的。另一方面，WTO上诉机构似乎并不过问一项边境调节政策在多大程度能保护所谓消耗性自然资源，只是笼统地判定是否“有效”。

（2）第20条引言。即使一项边境调节满足第20条9款，它还必须符合本条的引言的要求，即不能有武断性、歧视性和保护主义的倾向。第20条引言指出，各缔约方所采取的针对相同情况的国家间的措施不能是主观武断的，也不能包含有其他无理的歧视性因素，不允许以保护环境为借口而构筑贸易壁垒的行为。总体来说，引言的目的其实就是要防止对第20条的滥用，同时还起到了对于第20条和GATT的其他条款的平衡作用。

WTO上诉机构认为，对于一项措施是否违反了第20条引言，应该集中考察造成歧视的原因或原理。比如一项针对进口的碳密集产品的边境调节，它的原理是符合第20条g款的，即目的在于防止碳泄漏对国内气候政策有效性的妨害。又比如前文已分析的，一项只针对国内尚无有效气候政策的出口产品的边境调节，也具有相对合理的原因，因为对于那些已采取有效措施减少排放的国家来说，产生的泄漏往往已经非常小了。

四、主要结论

世界气候政策关系到全人类的根本利益，又由于影响到国别利益从而成为一个贸易问题，并被进一步地政治化，加深了问题的复杂性和多变性。《联合国气候变化公约》与《京都议定书》的存在说明了随着各国的发展和收入的增加，人们开始从现实层面思考环境保护的问题。由于世界各国经济社会发展的不平衡，对于气候变化的理解和关注程度也有所不同，各国的气候政策和实施方案呈现出差别。

边境调节往往与国家竞争力问题紧密结合在一起，这决定了一国对待边境调节的态度。很多学者认为，边境调节对发达国家企业竞争力的保护效果极为有限，并且还会因为伤害发展中国家的利益而遭受激烈反对。从贸易领域来看，边境调节已经深入国际性的多边贸易体系，而且总体上看WTO比GATT更注重环境保护，而《京都议定书》也强化了旨在保护环境的贸易措施的存在合理性，然而这似乎并不能说明边境调节与保护气候环境间的必然联系。

边境调节在管理上具有难度和复杂性，但正因为如此，它才具有更大的发展前景，和值得进一步研究的余地，既然气候政策已经深入到了复杂多变的贸易问题中，也不可能存在适合所有国家利益的单一规则，边境调节提供了让各国可以具体协商的空间，在未来一段时间有可能被更广泛地应用。但是有一点需要注意的是，应尽力避免边境调节被隐蔽的保护主义者滥用，进而成为一种贸易壁垒，事实上，在国家竞争力问题的驱使下，这个问题已经开始显现，值得各缔约方的注意。