贸易体制渗透环境因素论文

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编者按：本文主要从转基因农产品国际贸易争端及其成因；转基因农产品国际贸易争端解决机制及存在问题；关于完善转基因农产品国际贸易争端机制的几点思考进行论述。其中，主要包括：WTO争端解决机制将可能处理转基因农产品国际贸易争端、转基因农产品国际贸易概况、对转基因农产品的怀疑及各国的管理规定、转基因农产品国际贸易争端、双方均为WTO成员方,只有一方是《生物安全议定书》缔约方、转基因农产品国际贸易争端解决、《生物安全议定书》争端解决机制不具强制性和排他性、WTO争端解决机制、争端解决机制存在的问题、转基因农产品国际贸易争端背后反映的是不同国家之间多重利益的冲突、各国政府和学者及WTO贸易与环境委员会提出四种主要方法等，具体请详见。

内容提要:各国基于对转基因农产品安全性的考虑采取了谨慎又有所区别的贸易管制措施。多边环境条约《生物安全议定书》支持对转基因农产品实施贸易措施,WTO有关协议中的规定是贸易措施的约束条件,它对风险预防、科学证据充分等规定和解释与《生物安全议定书》存在差距。

通过对文本和案例分析发现,这些约束和差距导致冲突发生。分析表明WTO争端解决机制将可能处理转基因农产品国际贸易争端,使实施环境贸易措施的缔约方受到压力。为有效解决转基因农产品国际贸易争端,需要在贸易体制中渗透环境因素,逐步提高多边环境条约地位,最终达成贸易与环境体制的平等协调共存。

一、转基因农产品国际贸易争端及其成因

11转基因农产品国际贸易概况。现代生物技术在农产品领域已经进入日常生活。在“贸易更自由”的趋势下,转基因农产品①的国际贸易量快速增长,1998年估算达到12—15亿美元,比1995年增长了20倍,2010年预计将达到250亿美元。一些国家在生产和销售时未将转基因农产品与普通农产品隔离,实际需要纳入管理程序的产品数量更多。据统计我国已成为进口转基因农产品主要国家,贸易额逐年上升,至1999年达7.5亿美元,2000年更巨幅增加②。中国也是转基因农产品大国,田间试验和商品化生产面积次于美国、加拿大、阿根廷居世界第四③,部分种类产品存在较大的出口潜力。

2.对转基因农产品的怀疑及各国的管理规定。转基因技术使物种短期内发生遗传性质的巨变,存在危害人体健康、动植物安全,危及生态平衡的可能性④,长时间后是否会有危害,人们难以断言。化学品发展过程中,曾经出现DDT、“海豹症”等新发明利益在先、恶性在后的教训。不少人认为,现代生物技术存在不确定性,一定时代下的安全认可及效益分析,不能无视重大风险存在。

在对外贸易中管制转基因产品流动是保障国内生物安全的重要手段。从1995年到2001年共有16个成员国向WTO通报就转基因农产品采取了贸易措施,其中主要包括安全评价措施、标签措施,还包括进口许可证、通报等制度。上述国家中包括各主要贸易国①,但各国具体标准相差很大,如美国食品药物管理局规定的咨询程序长期以来是自愿性质②。各国标签规定所覆盖的范围和最低含量要求也不同。我国于2001年5月颁布《农业转基因生物安全管理条例》,2002年颁布实施细则,包括报告制度、审批制度、标示制度等。2002年4月卫生部又《转基因食品管理办法》。

3.转基因农产品国际贸易争端。2000年《生物安全议定书》初步统一了制度框架,是建立国内转基因有机体管理规则的国际法根据。依据《生物安全议定书》采取的检验检疫、审查、标识制度等措施,如果解释为违反了WTO相关规定,是否构成国际法上的同一事项条约冲突,是有争议的问题。从制订过程看,议定书中规定的与WTO关系是欧美妥协的结果,在序言中按照美国要求规定“强调不得将本议定书解释为缔约方根据任何现行国际协定所享有的权利和所承担的义务有任何改变”,随之按照欧盟要求指出,“认为上述陈述无意使本议定书附属于其他任何协定”,前者否定了同一事项“后法优于前法”原则的适用,后者又否定了前法即WTO有关协定的优先地位。议定书暂时搁置条约冲突的处理,这种看起来矛盾的规定可解释为适合不同的需要③,也埋下了冲突的引子。《生物安全议定书》有欧盟、中国等100多个国家和区域组织签署,尚未生效。美国未签署,但积极参加了谈判。由美国等六个西方生产国组成的迈阿密集团宣传转基因的安全性,而欧盟、日本等国家和地区采取较严格的管理措施。欧美转基因农产品争端虽尚未诉诸WTO,但深刻影响国家的贸易利益和农业政策,引起公众关注和政治风波,被称为潜伏的火山。欧盟对美国转基因玉米、大豆的限制导致美国出口量大幅度下降,种植面积被迫减少④。

WTO西雅图会议失败,劳工标准、保护自然资源和转基因有机体(GMO)之争被认为是三大争论焦点⑤。中国2001年宣布管制转基因农产品,引起国际粮食市场波动,中美政治交涉的报道见诸新闻媒体。目前中国采取简易措施,发放临时许可证,暂时平缓了争议。转基因农产品国际贸易中潜在争端主要有两种情况,一是双方均为WTO成员方,只有一方是《生物安全议定书》缔约方;另一种情况是双方均为WTO成员方,同时均为《生物安全议定书》缔约方。第一种情况下,非《生物安全议定书》缔约方没有该议定

书下的义务,如果它认为议定书缔约方的转基因农产品管制措施违反了WTO的规定,有权向WTO提出争端解决要求。

第二种情况下,有人认为不存在由WTO解决争端的可能性,争议应该由后一条约即《生物安全议定书》机制解决,但这种观点首先忽视了《生物安全议定书》缔约过程的复杂性和条约文本的歧义性,其次WTO的价值取向是贸易更自由,《生物安全议定书》却主要借助于贸易管制实现,WTO不会轻易撒手有关贸易措施争端而不理。在第二种情况下,WTO和《生物安全议定书》对同一事项的规定深度、具体程度不同,甚至对同一概念有着不同的理解,存在争议。本文所讨论的争端解决是在第二种情况下发生,但按《生物安全议定书》要求,缔约国与非缔约国的越境转移协定和安排不得低于议定书保护程度,因而第一种情况下仍然存在WTO框架对有关环境贸易措施的审查问题,本文的分析同样有指导意义。简言之,在法律层面上,WTO和《生物安全议定书》实体规则的不同是转基因农产品国际贸易争端发生的基本原因,在其背后有产业优势、贸易利益、消费文化、环保态度乃至政治因素的存在,本文的讨论主要依法律规则的脉络展开。

二、转基因农产品国际贸易争端解决机制及存在问题

1.转基因农产品国际贸易争端解决。一国采取的转基因农产品贸易管制措施如果对另一国形成贸易障碍,另一国认为它违反国际义务,将形成贸易争端。根据《生物安全议定书》和WTO规则,贸易争端双方可以寻找到彼此不同乃至对立的合法性解释。如果双方均为《生物安全议定书》缔约方和WTO成员方,起始意义上两者的争端解决机制均可能被采用。

2.《生物安全议定书》争端解决机制不具强制性和排他性。议定书规定缔约方大会应审议并核准对不遵守事情进行处理的程序和机制,它们独立于且不妨碍《生物多样性公约》(CBD)规定的争端解决程序和机制。目前议定书自身的机制尚未建立,议定书机制是内容的具体化,CBD仍起框架作用。CBD争端解决机制规定了斡旋或调停、接受仲裁和提交国际法院作为强制性方法、调解等可选方式,不具普遍强制性,成员方可不予接受强制性解决方法。即使接受强制性仲裁,如缔约方不遵守,CBD并没有执行手段。国际调解是CBD缔约国必须接受的争端解决机制,但调解委员会提出的争端解决建议,当事方只具考虑之责。重要的一点是,CBD第27条“除非缔约方另有协议”的规定表明,缔约方可以另有争端解决协议,CBD的争端解决程序不是排他性的。

3.WTO争端解决机制。

WTO设置争端解决机构(DSB)管理争端解决①。

WTO争端解决机制规定了裁定和建议的监督执行制度,可以授权胜诉方进行报复,败诉方必须改正违反WTO有关规定的措施或补偿,除非其退出WTO。WTO成立以来取得了良好的业绩②。

WTO争端解决程序规定,违反WTO有关协定的争端应诉诸该程序和规则解决。这个规定确定了WTO争端解决机制具有排他性。在WTO争端解决机制下,违反有关协定并导致另一成员方利益损害或丧失的违法行为被裁定后要承担改正或补偿等责任。

但如果适用“非违法之诉”③,一成员方依据《生物安全议定书》采取的管理措施,即使不违反WTO有关协定,仍然需要承担调整政策或补偿等责任,这给有效执行《生物安全议定书》又增加一份压力。

4.争端解决机制存在的问题。总的看来,目前《生物多样性公约》及《生物安全议定书》的争端解决机制缺少强制性和可预期性,条约的目的在于维护生物多样性及人体健康的风险因素,成员方之间的互惠利益不像贸易利益一样直接和明显,即使成员方选择接受了强制解决程序,裁决执行的动力不足。WTO争端解决机制提倡磋商解决,以监督下的报复措施为后盾,以严格的时间表和标准步骤为程序保障,争端结案率和执行率高,对于争端方具有吸引力。但成员方基于CBD和《生物安全议定书》取得的权利需要对这两个条约的恰当解释和应用才能保障。

WTO常被认为是跨国公司的利益维护者,为保护消费者利益和环境利益而采取以生物安全为目的的贸易措施的争端缔约方主观上宁愿在CBD和《生物安全议定书》的规定下处理争端,至少需要WTO对CBD和《生物安全议定书》最大的尊重。一旦《生物安全议定书》的缔约方因采取与贸易有关的生物安全管理措施发生争端,如果它们同时均为WTO成员,上述措施被认为涉及WTO有关协定,这种情况下产生争端解决程序的争议。

从法律条文看,WTO争端解决程序具有强制性,而CBD程序却允许成员方另选解决方法,WTO可能取得争端管理权。问题又回到WTO对多边环境条约的态度。CBD和《生物安全议定书》对于WTO而言不是法律,不能保障被接受。回顾CBD第22条第1款的规定,《生物安全议定书》表现出对其他条约更多的让步①。

WTO《争端解决程序与规则谅解》第3条第1款规定“并用国际公约对条约解释的规则来阐明这些协议中的权利和义务”,这里条约解释的规则似乎仅包括《条约法公约》及习惯法中程序性解释规则,不包括其他确定实体权利义务的具体条约。但《条约法公约》第31条解释规则中规定,应考虑“在缔约方之间关系上适用的国际法任何规则”。

可见WTO争端解决机构遵循国际公法解释规则,如果条约规定不冲突,则需要考虑WTO有关协议外的国际条约。虽然贸易利益群体对政府有着更大的影响力,但在某些西方国家,消费者组织和环保组织已经有了较大的发展,这促使了WTO体制与多边环境条约(MEAs)的某些接触与协调。近期的观察和分析表明,WTO框架下的争端解决机制并不排除将MEAs的规定作为事实接受,在虾和海龟案中上诉机构引用环境条约说明争端方存在国际环境义务。但WTO即使接受也仅是WTO没有相关规定且与有关协议不冲突的情况下,接受不会达到视之为必须遵守的程度。WTO上诉机构对环境贸易措施的态度发生变化,采取宽松解释,在一定程度上容许了成员方采取与一般贸易规则不一致的法律和政策②。WTO之外要求其考虑环境、健康因素的呼声和反对的呼声继续高昂,不过“贸易更自由”、“政策可预期”、“政策更透明”是WTO的基本目标,WTO争端解决机构在审查中的基本立场没有改变。

三、关于完善转基因农产品国际贸易争端机制的几点思考

1.转基因农产品国际贸易争端背后反映的是不同国家之间多重利益的冲突,WTO有关协定和《生物安全议定书》对转基因农产品国际贸易的实体规范不一致,是利益冲突在法律上的表现。一旦争端发生,不同立场的国家可能依据不同但都有效的国际法律规范为自己辩护。对转基因农产品实施生物安全管理措施是《生物安全议定书》赋予的权利和义务,与WTO权利和义务发生冲突。

WTO建立了高效和强制性的争端解决机制,上述冲突更可能在WTO框架下解决。虽然从GATT到WTO的争端解决愈来愈多地考虑了环境和人体健康等非贸易因素,但MEAs和有关维护环境利益的国际标准并不必然被WTO争端解决机构尊重和适用。在一定程度上,MEAs处于弱势。在转基因等技术性强的领域,如何基于总体性政策考虑和不同利益群体间的博弈,协调WTO、MEAs的不同机制,是国际环境法和国际贸易法迫切需要认真对待的问题。

2.为有效实施多边环境条约,协调WTO和MEAs,各国政府和学者及WTO贸易与环境委员会提出四种主要方法,即所谓豁免义务法、解释术语法、增补修订法和战略性的专门协定法①。

从转基因农产品国际贸易的实践看来,法律的框架已经建立,完善争端解决程序、保障环境利益,应结合领域特点,采取以下方法:首先,在目前情况下,应要求WTO争端解决专家小组和上诉机构吸收法律专家参加,在争端解决程序中听取环境专家和环保NGO意见;其次,注重MEAs与WTO运行中的协调,在条约修订、执行中分别吸收贸易和环境专家参与,对于争议点在规则制订时最大程度地取得共识;

第三,推动WTO对环境、健康和安全例外作出更为宽松、明确的规定和解释;第四,需要通过条约修订、签署新的议定书等方式强化环境条约的规定,明确实体权力和义务,增加争端解决机制的强制性和约束性。

总之,为有效解决转基因农产品国际贸易争端,保障生物安全,一方面环境条约要增加自身的刚性,另一方面积极在多边贸易体制中通过人员、规则、程序和观念的渗透,增加环境条约影响力,发挥市民社会对转基因产品环境和健康影响的关注和参与性,要求贸易体制不回避必要的环境责任,最终达成贸易与环境体制的平等协调共存。