欧盟区域发展不平衡论文

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从区域发展趋同和趋异理论出发,首先说明区域发展不平衡的理论基础。然后分析欧盟新老成员国各自的区域发展问题,欧盟区域政策的现状成果及其成因,并剖析由此产生的欧盟东扩对欧盟提出的挑战和压力,最后在分析的基础上提出对欧盟区域政策的政策建议。

关键词:区域经济一体化区域政策结构基金凝聚基金新成员

一、欧盟内部地区现状分析

1、老成员国的问题

欧盟内部发展不平衡既存在于成员国内各地区之间,也存在于成员国之间。

从成员国内部来看,人口密度、国民生产总值、人均收入、生产力结构、就业水平等方面一直存在着差异。

失业率在欧盟成员国之间和成员国内部的差异也很大。例如,1997年西班牙的失业率高达21.1%,德国的失业率为10%,卢森堡为2.5%。从成员国间发展水平来看,不平衡也很突出。如希腊、葡萄牙和西班牙,人均GDP仅相当于欧盟平均水平的80%,卢森堡则超过该平均数60个百分点①。经济上比较发达的国家主要集中在西欧的中部区域,而相对落后的区域主要在西欧西北部、南部,即爱尔兰、西班牙、葡萄牙、希腊以及意大利南部等。

2、新成员国的问题

中东欧国家经过10年的经济转轨,在经济发展程度上呈现出明显的地区不平衡效应。虽然从总体上看,中东欧国家经过自1993年以来的数年经济增长,已经缩小了其人均GDP同欧盟的差距,1997年中东欧国家的人均GDP已达到欧盟平均水平的40%,但各国之间却有很大差距。据欧洲议会2000年4月的统计,如果以欧盟15国人均GDP的平均值为100,则斯洛文尼亚为68、捷克64、匈牙利49、斯洛伐克46、波兰37、爱沙尼亚37、罗马尼亚31、立陶宛30、拉脱维亚27、保加利亚23。

二、欧盟现存的区域政策

尽管欧盟经济的地区发展差异一直是客观存在的,但是在初期因为人们普遍认为经济会随着共同市场的建立而增长,从而使得整体经济都能受益。但慢慢地随着欧洲经济一体化进程的深入,欧洲内部的地区差距问题和其他区域问题逐步显现出来②。共同体及其成员国已经清楚地认识到,地区发展的不平衡不仅关系到内部大市场能否有效地运行,严重的甚至还会影响到一体化的稳定和深化。

至上世纪80年代末90年代初,欧洲共同区域政策体系基本形成。其一,对问题区域(主要指发展落后的地区、工业衰退的地区和乡村地区等)提供直接的财政援助;其二,协调与控制成员国的区域政策(欧盟有权否决和改变成员国的区域政策),包括以下政策工具:结构基金③、凝聚基金(CohesionFund)和欧洲经济区金融机制。

结构政策实施至今,尽管具体到某一地区可能有较显著的作用,但总体前景不容乐观。一方面,有关数据表明,共同体区域政策导致了社会经济效益和进步。1996年与1986年相比,25个人均GDP最低的区域从欧盟平均水平的52%增加到59%,10个最贫穷区域的人均GDP从欧盟平均水平的41%上升到50%,10个最富裕区域的人均GDP由最贫穷区域的3.7倍下降到3.1倍。欧盟区域政策明显地促进了地区经济社会的发展。

另外,一方面,欧盟15国中各国和各区域间的发展水平差异较大,问题区域所面临的问题各异,尤其是南欧国家的整体经济问题盖过了其区域发展差别问题;另一方面,欧盟15国的行政结构和社会保障制度差别较大,法律制度均自成体系。在这种情况下,欧盟很难找到一种统一的区域政策构想。

因此,欧盟区域政策实际上还停留在这样一种方法和思路上:即说明区域发展的决定因素,为确切的区域定量分析这些决定因素各自的权重,由此推导出针对问题区域的一个解决方案。在实际操作中,欧盟区域政策受到各种政治考虑的影响。

三、东扩对区域政策的挑战

欧洲联合每前进一步,都蕴含着成员国利益的重新调整和再分配,都需要找到新的平衡点。中东欧国家希望尽快搭上欧盟经济发展的快车,促进结构调整和经济发展。①但东扩也将极大地加剧欧盟的区域发展差距,成员国之间的利益协调和平衡将变得更加困难。

为了使欧洲一体化进程不受新成员国加入的拖累,并让新成员国尽快融入欧洲一体化的发展,新老成员因之间的巨大经济鸿沟必须在一定时期内得到实质性的缩小。为此,要求有更多的资源分配给欧盟区域政策。这是扩大不可避免的结果。根据欧盟15国在2002年10月召开的布鲁塞尔首脑会议上达成的协议,欧盟在2004年到2006年期间将为东扩提供超过390亿欧元的财政费用。

表12000-2006年新的结构基金分配一览表

①欧委会2002年初的评估报告认为,东扩实现后将使新成员国的国民生产总值每年增加1.3~2.1%。http//eu-ropa,eu.int/comm/enlargement/arguments/index.htm.

②余下份额用于共同体自身倡议的计划和渔业部门结构行动措施等。

③欧洲农业指导与保证基金的制导部分和渔业指导财政工具也资助目标1区域以外的其他类型的活动。

欧盟的地区政策不仅承担着平衡欧盟内部地区经济发展的功能,而且肩负着辅助欧洲一体化进程的使命。然而短时间内对现有成员国来说,东扩将使其从欧盟得到的各项财政资助减少,而同时在东扩后又要增加财政摊款,这一进一出势必影响一些地区的发展,特别是那些长期受益的落后地区。

目前分配给区域政策的资金占欧盟总预算的三分之一,仅次于其共同农业政策。在2006年后,如果欧盟要维持现有的区域政策不变,就必须大幅度增加财政开支,并向中东欧国家倾斜。更重要的是,由于成员国所交的份额是不相等的,扩大预算收入意味着相对富裕的“北方”国家必须多做贡献,德、法、英等净支出国必将增加对欧盟预算的投入,而西班牙、葡萄牙、希腊、爱尔兰等传统的净收入国可能成为净支出国。未来的新成员国均为低收入国家,在现行政策下将都是共同财政的净受益国。如果欧盟改变现行的区域政策来适应东扩后的需要,大幅度削减对现有成员国落后地区的援助,则要对成员国之间的利益格局进行重大的调整和变动,需要找到一个新的利益平衡点。

表22000—2006年结构基金在原成员国之间的分配指标

(1999年不变价格,百万欧元)

另外,新成员国在管理水平和援助资金吸纳能力上的不足,也会在客观上制约欧盟区域政策的作用。不仅如此,欧盟区域援助一直就是欧盟内部存在争议的问题。四、应对政策建议

1、欧盟方面,首要的是机构改革的深化。

应该说,扩大和深化是欧盟进入90年代以来面临的两大主题,而它们在相当程度上互相关联。随着申请入盟的国家数量不断增加,欧盟成员国应尽快决定它们究竟希望要一个什么类型的联盟,以什么样的机制运转更为有效。欧盟现行的体制、法规和机制大多是20世纪50年代只有6个创始国时制定的,若不改革,当增加到25个或更多国家时,欧盟有可能陷入瘫痪。因此欧盟机构改革既是欧洲一体化在政治领域面临的当务之急,也是其实现进一步扩大的制度保证。

2、改革区域政策,以提高援助资金的使用效果

为了提高援助资金的使用效果,欧盟按照“援助更加集中化,管理更加分权化”的原则对2000—2006年期间的区域政策进行了改革。援助更加集中,意味着在继续对落后地区提供大量援助的同时,应帮助新成员国逐步地融入联盟。欧盟将2000—2006期间结构基金的6个优先目标削减为3个:将有限的资金集中

用在能够对成员国经济水平和潜力趋同产生根本性影响的领域。结构基金采取分权方式管理。欧盟机构从具体的管理中撤出,其责任主要是通过实行监督、制定管理规则、提出政策优先顺序以及利用储备金奖励绩效显著的地区等途径来影响成员国的政策制定和实施。

3、开展对2006年后区域政策的讨论,让欧盟区域政策更贴近实际

面对日益临近的扩大,欧洲经济社会委员会认为必须重新思考共同体所采取的区域发展政策,对2006年后的欧盟区域政策进行讨论是必要的,广泛地听取来自基层的意见和呼声,从而使欧盟区域政策的制定具有更坚实的基础。

4、强调加强政策的协调,促进各地方与“布鲁塞尔”之间更紧密的合作

作为区域一体化组织,欧盟是由不同的主权国家组成的,因此欧盟区域政策与成员国区域政策之间的协调显得极为重要。欧盟区域政策的成功是建立在与成员国和地方当局的稳固的伙伴关系和合作基础之上的,在扩大的联盟中更是如此。同时欧盟区域政策还应与欧盟其他促进社会经济聚合的政策,尤其是共同农业政策,更好地协调。

成员国经济与政治发展水平接近是一体化深化与发展的必要条件。欧盟此次东扩后所面临的挑战已经远远超过以前的南扩,“原因不仅仅在于东扩涉及的国家数量众多,更为重要的是现在的成员国与将要入盟的成员国家间在经济与社会发展水平存在根本的差异”。①

①包括瑞典海岸地区特殊计划。

②包括属于共同体倡议计划的2000-2004年期北爱尔兰和平促进计划(PEACE)。