清末城市自治思想论文

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开放基层政权、实行地方自治是清末社会各界的强烈呼声,也是清政府筹备立宪的重要举措。考察当时的舆论倾向以及自治活动的实施,可以发现侧重城市推行地方自治的明确轨迹。

思想界更是依据西方国家的历史传统和现实经验,将城市自治视为实现政治民主化的根基所在,积极要求推进城市自治,改革城市政治。作为寻求社会政治改良的方案,城市自治思想还与20世纪中国近代城市化进程相伴随,成为城市近代化在政治诉求方面的主要内容,影响着城市的发展走向。尽管城市自治的实施效果与理想相去甚远,但客观上有助于近代城市的发展,成为推动近代城市发展的主观精神动力。

一

地方自治是资本主义国家的一种地方管理制度,是西欧封建社会城市自治传统在近代的发展和演变。鸦片战争前后,地方自治思想随着对西方议会制度的介绍传入中国。近年来,学界对晚清地方自治思想的研究相对比较充分,对清末城市自治运动也多有涉及①,但是对清末城市自治思想的形成、流变及其对20世纪较长时段内中国城市发展走向的影响尚缺乏梳理,本文拟在此宏观角度作些努力。

城市自治思想尽管形成于清末,然而对西方

①研究晚清地方自治思想的论著有沈怀玉:《清末西洋地方自治思想的输入》,台湾中研院近史所集刊第8期(1979年10月);丁旭光:《近代中国地方自治研究》,广州出版社1993年版等。研究清末城市自治运动的论文有吴桂龙:《清末上海地方自治运动述论》,载《纪念辛亥革命七十周年青年学术讨论会论文选》下册,中华书局1983年版;朱英:《戊戌至辛亥地方自治的发展———湖南保卫局与上海总工程局之比较》,载《近代史研究》1999年第4期等。

城市自治制度的介绍却开始于19世纪50～60年代,与西洋地方自治思想的输入几乎同步。从自强新政开始,相继走出国门、身历目睹域外城市文明的驻外使臣和留学生中已有人注意到国外独特的城市管理制度。1866年斌椿游历欧洲后,对英国的城市自治制度就有简略介绍:“英属各乡镇,皆公举一人司地方公事,如古治郡者然。”[1](p118)曾纪泽到伦敦后,对英国的城市管理制度也有所留意,记有:“英之各城皆有城主,能赏罚城中之民??惟每城岁一易主。”[2](p70)1876年,任驻英副使的刘锡鸿在《英轺私记》中对英国城市自治制度作了较为详尽的介绍,涉及城市自治机构的人事构成、选举办法、职责范围、经费来源、任期限制、就职仪式等内容,较为符合英国城市自治制度的实际。这也是驻外使臣详细介绍城市自治制度的文献。需要注意的是,刘锡鸿在对比英国的城市自治制度与中国古代的乡遂里正制时,还隐然表露出对英国城市自治制度欣赏、赞许的态度。[3](p138～140)

郭嵩焘也记录有伦敦的城市自治制度。他注意到英国“在一千一百八十年后,设立伦敦买阿尔衙门,令民自选”的史实。[4](p370)买阿尔(mayor)即市长。他经过实地考察认为:“推原其立国本末,所以持久而国势益张者,则在巴力门议政院有维持国是之义;设买阿尔治民,有顺从民愿之情。二者相持,是以君与民交相维系,迭盛迭衰,而立国千余年终以不敝,人才学问相承以起。此其立国之本也。”论者经常引用其中关于议政院的论述来说明郭嵩焘的西方议会民主观念,却忽视了他对于城市自治制度的重要论述。其实,郭嵩焘认为巴力门(parliament)和买阿尔同是英国立国之本,所以他在谈论英国政治制度时总是把二者并举。如他讲:“巴力门君民争政,互相残杀,百数年久而后定,买阿尔独相安无事,亦可知为君者之欲易逞而难戢,而小民之情难拂而易安也。”[4](p373)以此说明提倡民权容易受到人民的支持,政权有稳固的基础。郭嵩焘对英国政治制度的剖析是深刻的,以城市自治为核心的地方自治制度正是资本主义国家基层民主政治的支柱,而议会则是建立在地方自治民主制度上的中央议决机关,二者在英国政治体制中相互维系,缺一不可。在郭嵩焘看来,巴力门和买阿尔相对比,城市自治制度比国家议院更具有稳定性,更能反映民意从而得到民众支持。

此后,张德彝、洪勋、宋育仁等也陆续记录有国外的城市自治制度。但除郭嵩焘对城市自治制度的认识达到一定深度外,绝大多数人士对城市自治在西方国家民主政治中的地位尚缺乏认识,只是偶尔流露出赞许的态度,还没有提及在国内仿行。值得注意的是,在近代中国寻求救亡图存出路的焦虑和期盼中,最早走向了世界、内心又萌动着对城市文明新知的知识分子,很自然地要将城市的发展进步与国家的政治制度相联系。这种着眼于国内现实需要考察域外城市的倾向,是近代知识分子城市观念的显著特点。[5]这从他们走出国门之始对国外城市自治制度的大量介绍中体现出来。这种认知思路的发展,使得城市自治思想到清末大力倡行地方自治时,伴随着先进人士城市观念的深入及对西方政治制度认识的深化而日益凸现。

二

“清季以来,谈国是者,咸以地方自治为立国之基础。”[6](p840～841)从戊戌时期开始倡行的地方自治思想,到20世纪初年达到高潮。在对地方自治的讨论中,以周官乡遂之制、汉代乡亭之制、朱子吕氏乡约遗规等旧制来附会近代地方自治制度的言论相当普遍。康有为即以各地兴办的团练、善堂、书院等地方事务来证明中国也有“纯乎地方自治”[7]。与这种将近代地方自治制度与中国传统乡官制度混同的认识不同,梁启超经过1903年到美洲新大陆的短暂游历,提出了对近代地方自治明显高人一筹的见解。

梁启超着重考察了美国的地方自治原则。

美国独立以来,殖民地时期受英国政治制度影响而形成的以市镇为单位的地方自治传统向全国推广。19世纪末,随着美国城市化进程的发展,城市在社会经济中的地位和作用日渐重要,城市获得的自治权限也越来越大。[8](p146)20世纪初时,城市不仅是美国社会经济发展的重心,而且是美国民主政治的集中体现。梁启超即从美国城市这一视窗敏锐地发现,城市自治制度是其民主政治的基础,从而第一次准确触及到西方民主制度乃至地方自治制度的实质。他得出的结论是:“故美国之共和政体,非成于其国,而成于组织一国之诸省;又非成于其省,而成于组织一省之诸市。必知此现象者,乃可以论美国之政治;必具此现象者,乃可以效美国之政治。”[9](p160)在此,梁启超准确地阐述了城市自治与美国政治制度之间的关系,指出城市自治是美国民主制度的根基。

梁启超继而对美国的华人社会群体进行了考察,结果令他颇感失望,认为华人只“有族民资格而无市民资格”。他阐述说:“窃尝论之,西方阿利安人种之自治力,其发达固最早。即吾中国人之地方自治,宜亦不弱于彼。顾彼何以能组成一国家而我不能?则彼之所发达者市制之自治,而我所发达者族制之自治也。试游我国之乡镇,其自治规模,确有不可掩者。即如吾乡,不过区区二三千人耳,而其立法行政之机关,秩然不相混。他族亦称是。若此者,宜其为建国之第一基础也。乃一游都会之地,则其状态之凌乱,不可思议矣。凡此皆为族民不能为市民之明证也,吾游美洲而益信。”[9](p144～145)梁启超注意到,缺乏市制自治传统、无市民资格的华人即便以个人资格在美国“最自由之大市”生活“,顾其所赍来,所建设者,仍舍家族制度外无他物;且其所以维持社会秩序之一部分者,仅赖此焉”。这一缺陷乃“数千年之遗传,植根深厚”,非朝夕之功所能改观,所以他提醒说:“为国民向导者,不可不于此三致意也。”[9](p145)可见他对此的重视程度。梁启超到晚年仍坚持中西分属族制自治和市制自治的思想。在所著《中国文化史》的社会组织篇中,对比中西乡治和都市制度时,他又多次重申了“欧洲国家,积市而成;中国国家,积乡而成。

故中国有乡自治而无市自治”的观点。[10](p52)西方的市制自治与中国的族制自治使之在历史发展道路上析为两途,梁启超在此准确地区分开了中西地方自治的不同精神旨趣。西方的地方自治肇始于城市,受欧洲中世纪政治结构中“政教分离”、城市与国家二元对立等历史传统的影响,在相对独立、自由的自治城市里最先出现社会束缚松动、自由意识伸张、市民社会兴起等社会变动,并由此形成资本主义的近代民主国家;而在中国大一统的政治格局中,城市完全处于国家的控制之下,市民受到政府的严格约束,无法产生相对独立的自治城市,也不会有享受一定政治特权及经济、法律等权利的自治市民。中国的乡村社会主要是由封闭的宗族组成,虽然宗族内部有较为严密的组织,但是宗族之间实际上处于高度分散的无组织状态,无法凝聚成一个社会。乡村的宗族又是由封建统治的政治基础———士绅来控制,缺乏政治意义上的独立性,因此和封建城市一样难以产生广泛而深刻的社会变动,以推动中国向近代社会转型。[11]梁启超能够透过美国城市表象,准确把握中西地方自治的实质性差异,其思想之敏锐令人叹服。梁漱溟先生评价说,梁启超在游美期间对中西地方自治的“略点”一二“,虽于中西社会演进之两条路,尚未言之深切著明,而所见正自不差了”。[12](p254)综上所述,梁启超从美国城市的发展历程,认识到西方的城市自治传统是建立近代民主国家的基础,而中国的自治传统是族制自治,与西方的自治精神大相径庭。这表明他对近代地方自治的实质以及城市和地方自治的内在关系有比同时代人深刻得多的认识和理解。理解的深入势必推动国内的地方自治运动向新的阶段发展。

三

在20世纪初年要求推行地方自治的舆论中,有相当多的人士受到梁启超城市观念的影响,自觉地将城市与地方自治联系在一起,呼吁以城市为重心实施地方自治。不过,这一时期鼓吹地方自治者的思想比较芜杂,其城市自治思想既明显受到梁启超城市观念的影响,但又接受有康有为等认为的西方近代地方自治中国古已有之的观念。总之是互有取舍,糅杂中西地方自治的差异。不过,争取实现以城市为主导的地方自治是此后地方自治运动发展的潮流。如有论者主张应在城市中推行地方自治,“内参朱子吕氏乡约之遗规,外取列国市府议会之新律,合之以吾国之内情,酌之以今日之现势,定为成宪,俾天下相与遵守”,以此奠定立宪之基。[13]建议地方自治先在城市实行的依据是:“美国立国之初,其中数州,自治之治,亦仅先行之都市。”论者还以周官乡遂之制附会法、德等国的市制,主张“今用周官之古意,仿诸国之新制,参酌损益,先行之于都市”,则地方自治“顺而易成”。[14]有论者直接指出:“今日欲求真实立宪之制,渐次成立,在势诚不得不汲汲于地方自治矣。”“则今欲求自治,著乎之点,即不可不先从事于市政。”[15]主张先实行城市范围内的地方自治,以此改变专制制度。

从清末地方自治运动的开展情况看,城市范围内的地方自治是主流,各地自治运动主要倚重城市来推行。在最早自发兴办地方自治的上海,当地绅商受租界影响在全国率先设立自治性质的城厢内外总工程局,主持局务的李平书、祝承桂等堪称为城市自治运动的先驱。[16](p271)

光绪三十四年十二月,地方自治运动由各地自发举办,转入在清政府的督导下全面推行阶段。为减少阻力、尽快见效,各地官绅有意识地主要围绕城市推行地方自治。社会舆论根据国民智识低下、国土辽阔、风俗悬殊等客观情况,也提倡“宜于各省省会与夫市镇之繁盛者,先令实行地方自治之制。行之数年,有成效矣,各省人士见闻日习,政才日裕。且既有模范可以近取而则效也,则可渐推而行之府县乡村。十年以往,教育愈兴,民智愈启,自治之制,自可遍行于通国,而无复纷扰之虞”。[14]各省官员多是选择繁盛城市试办地方自治,以开化风气。如湖北“,借武、汉两府为试办自治之地,使人民咸晓然于职务范围之所在,然后推行尊办,庶不致法立弊生,徒滋纷扰”[17](p769)。直隶“,查清苑县为省会首善之区,已饬令组织城议事会、董事会,为各属模范,以利推行而期普及”[17](p809)。就各省地方自治的办理情况看,城镇自治机构的设立普遍比乡村自治机构提前完成。安徽在宣统二年已将全省“城厢自治一律办齐”。[17](p782)同年,湖北“各属城治之自治公所,已据报告,一律成立,自治研究所亦次第开办”。[17](p785)城镇自治实际走在了乡村自治的前面。

由于辛亥革命爆发,清末城市自治运动的发展并不充分。尽管如此,据不完全统计,到辛亥革命爆发前,全国已成立的城市自治公所超过850个,镇自治公所超过530个,乡自治公所在1970个以上。[18](p92～93)考虑到当时城乡数量的悬殊比例,完全可以认定,地方自治运动的重心是城镇而非乡村,城市自治运动是清末地方自治运动的主体。

四

清末城市自治运动对中国城市的近代化进程产生了深远的影响。作为地方自治的附属物,《城镇乡地方自治章程》的颁布实施,标志着近代市制被引进中国,第一次以法律形式将城镇与乡村区分为两个行政系统。市制作为地方自治的重要内容与附属的性质在近代中国长期存在,地方自治运动的兴衰决定着市制的起伏。自治运动和近代城市发展就这样紧密地联系在一起。

民国学者在检讨中国的市制历史时,曾明确指出清末政治改革中将市制与地方自治进行自觉联系这一影响深远的趋势。顾敦鍒在《中国市制概观》中,分析了“向来重乡治而忽市政”的传统在清末被大大改变的原因。他认为,这是受到西洋三种影响所致:一是“交通频繁,商业逐渐发达”;二是“机器的输入,工厂并设”。这两种原因使中国出现了城市化启动并缓慢发展的迹象。

西洋影响的第三种原因“是最大的原因,那就是德谟克拉西的影响”。他具体阐释说:“清末,内政不修,外交失败。有识之人,咸知非取法西洋,革新政治,不足以图存。”晚清新政运动“与市政有极大的关系。原来所谓西洋政治,就是立宪政治;立宪政治,就是民主政治,民主政治的初步,就是地方自治;而市政的推行,就是地方自治的一部分的工作”。[19]顾敦鍒在此指明,中国近代对市政开始注意,关键因素在于受西方民主思想的影响。20世纪初的有识之士在探索救亡图存方略时,找到了地方自治特别是城市自治这一西方民主政体的根基,从而自觉地将民主政治与作为地方自治重要构成部分的市政紧密相联,将实现民主政治的愿望寄托在争取城市自治之上。

清末各地以城市为中心建立的自治机构,采用了西方议行分立的组织体制。议决机关为议事会、执行机关为董事会,两者互相监督,是大众参与政治的重要环节。民主选举、议行分立等民主化因素在城市最先出现,对推进城市政治近代化具有积极作用。在地方官员的监督下,以日益城市化了的绅商为主体的推动力量,关注近代城市的发展,积极参与城市公共事务。他们的活动以及城市的自身优势,使得自治运动开展得有声有色。个别大城市自治机构的行政权限已经包括财政、工务、警务、学务、卫生、司法等。[20](p635)1909年成立的汉口各区基层自治机关,已具有对地区性公益事务进行管理的权限,俨然是城市基层政权。[21](p100)城市自治机构的权限日趋扩大,适应了清末以来随着近代城市化的启动和快速发展,城市生活日益复杂化和多样化,迫切需要有相应的市政机构来承担城市管理职责、完善城市基础设施的客观要求。然而也应看到,清末的地方自治运动是以官治色彩较浓的日本地方管理制度为样板,其宗旨是协调官府和民间的关系,以民治辅助官治。城市自治机构作为官治的附属和补充,要受到地方各级官府的监督和严重掣肘,在专制权力面前始终处于受控状态和弱势地位,无法成为拥有独立行政权的一级政权实体。事实上,清末以市民自治为基础兴办市政的模式和以官府操纵控制、排斥民主化因素为特征举办市政的模式一直处于冲突状态,这种对立发展到民国初年,终以地方自治运动的被扼杀而告终。

民国初年,县级以下的基层组织仍沿用清末旧制,继续推行地方自治,但是延续时间相当短暂。袁世凯为复辟帝制,重申地方自治的宗旨是“辅佐官治,振兴公益”“,决非离官制而独立”,他还诋毁各自治团体“良莠不齐,平时把持财政,抵抗税捐,干预词讼,妨碍行政”,并于1914年3月“,着各省民政长通令各属,将各地方现设之各级自治会立予停办”[22](p83～84)!至此,清末民初的地方自治运动遭到专制权力的扼杀,“市制也不再存在”[23](p324)。尽管此后内务部颁布有《地方自治试行条例》及《施行细则》,分调查整理、提倡与实行三个时期,但“实属故意延宕时日,毫无施行自治之决心也”。[24](p26)该条例一直未能实行“,地方自治运动大受顿挫”。[25](p705)五

近代先进人士对以地方自治为核心的民主政治的追求是长期不懈的,其主流又是追求城市自治,培养市民的自治精神。这种政治民主化城市优先发展的思路一直贯穿于近代市政史中,并在20世纪20年代更加明显地凸现出来。1921年7月,北京政府公布《市自治制》,恢复了市的行政建制。此外,联省自治运动中,南方颁布的省宪均有关于市制的规定。这些都直接刺激和诱发了人们压抑已久的地方自治热情,城市自治运动又开始重新活跃。时人有言:“故年来地方自治之声浪洋溢于耳,各大通商口岸之居民复因种种需要与刺激,感觉创办市政之必要,于是乎市制度乃极为一般人所注目。”[26](p2)北京市民为反对官府督办市政,还拒交警捐,要求提前设立市自治会,由市民自办市政。[27][28]由此不难看出,当时人们对实现城市自治和改革城市政治制度有浓厚的兴趣。

在20世纪20年代国内地方自治运动再度高涨,城市化进程迫切需要城市行政近代化的背景下,一批青年留学生受美国19世纪末20世纪初市政改革运动的影响,希望在国内通过推行城市自治、改善市政体制的途径来实现改良全国政治、建立真正民治国家的目标。他们推动国内城市发展和城市自治运动的基本信念是:“都市自治为培养民主国民自治之智识而达成真正民治之阶。”[26](p1)“市自治系地方自治之中心,为厉行民治者,必先着眼之点。”[29](p1)“市自治制度是自由国家的精华。一个国家虽可以建设自由政府的体制,若没有市自治制度,不能有自由精神。”[30]他们希望依靠市民,通过城市改革推进政治民主化进程的构想,无疑代表了新型知识分子探索实现民主政治的新路径。

如果将20世纪20年代这批留学知识分子的思想路径,和清末城市自治思想以及清末民初地方管理体制的变迁趋势联系起来考察,就会发现,这一新路径是清末已经显露出来的,以地方自治为核心的政治民主化侧重城市优先发展趋势的历史延续。20年代的这批留学知识分子,不仅像梁启超那样从欧美各国城市发展历程中认识到西方民主,而且还从以美国为代表的欧美各国市政改革潮流中汲取思想资源。可以认为,正是由于他们的城市观念具有丰富的时代内涵,所以比清末先进人士对城市的认识有所深化,而美国市政改革运动正是影响这批留学知识分子城市观念的最重要的时代性因素。从城市改革入手推进城市自治,实现民主政治目标,在他们那里已是日益明晰的思想路径。它基本决定了此后中国市政的发展走向。

值得注意的是,20世纪20年代的这批留学知识分子对不可抗拒的城市化趋势,以及对工业化以来城市在国家政治、经济生活中日益重要的地位和作用,具有较为深刻的认识,把握住了社会的发展趋势。他们还表达出以城市为中心,以推动市政改革为途径促进中国各项事业发展与进步的期盼。①

综合以上可以发现,20世纪20年代这批留学知识分子的信念和追求既有历史继承的一面,如对以城市自治为主要内容的民主政治的探索方面始终与清末保持着连续性;但更多的则体现

①关于这批留学知识分子的城市观念及其对市政体制改革的探索,参阅赵可:《20世纪20年代新型知识分子城市观念的变迁———以归国留学生为中心的考察》,载《社会科学研究》2003年5期。

出历史超越和发展的一面,这集中体现在,他们从以美国为代表的欧美先进国家城市发展鲜活的现实经验中认识到城市的主体地位,以及从世界性市政改革浪潮中受到启发而构建的通过市政改革推动近代中国民主化、工业化和城市化社会变革的道路上。近代中国的新陈代谢使他们取代了清末民初的士绅阶层成为推动城市近代化进程的新兴社会力量。而20世纪经过市政改革后的美国城市也取代了日本,成为中国城市近代化发展的效仿目标。以此为标志,中国城市近代化进程已经越来越密切地和世界城市的发展趋势相联系,主动融入世界城市发展潮流之中。

20世纪20年代崛起的城市近代化新兴推动力量,对从城市改革入手实现民主政治目标新路径的积极鼓吹,为推动近代城市发展发挥了一定的积极作用。在市政改革思潮的影响下,全国各大中城市在20年代以后,相继展开以健全城市政府职能、强化城市管理、完善城市基础设施为主要内容的市政改革运动,促进了大中城市的发展和城市近代化水平的提升。但是在国民政府高度的中央集权和官治专制下,以城市自治为核心的地方自治无法实现,城市政治民主化进程长期严重滞后。留学知识分子所追求的,以市自治为核心培养市民自治精神,最终实现民主政治,并以城市为中心带动社会全方位变革的理想目标,在残酷的现实环境中不得不归于幻灭。

从清末初露端倪至民国时期明显凸显的城市自治思想,是20世纪知识分子在认同近代城市文明的过程中,所找到的通过城市自治改革社会政治的方案,它在政府的有限度扶持下付诸了一定的实践。近代知识分子基于由城市自治道路实现民主政治目标的理念,而倾注于20世纪城市近代化进程的浓厚民主化指向,使近代城市发展越发明晰地具有以追求实现民主政治为核心内容和目标指向的主观精神动力。

城市史学家亨利?皮雷纳指出:城市应理解为一个特殊的社会,具有法人的资格,并拥有自己特有的法律和制度。这种制度的精髓就是城市自治。[31](p35)现代城市具有与中世纪和近代城市一脉相承的属性,实行市民自治的市政体制已被公认为是现代市制的基本特征。城市可以在一定区域内,由当地人民自行选举组织地方政府,对地方公共事务实行自主管理。但是近代被引进中国的市制却长期发育不良,城市自治原则被执政当局严重漠视,特别是国民党政权建立后,更是用“党治”面目出现的官治完全取代市民自治。此后的市制基本上只是一种城市型行政建制,其结果不仅忽略了城市生活特有的公开性、自由性,而且不利于吸引市民关心地方政治和参与地方公共事务,延滞了基层民主政治的发展。民国时期著名的政治学家陈之迈指出:西洋人在讨论地方自治的时候以都市为注意集中点,“中国的情形似乎与此相反,一般论地方自治的人多以注意力集中于乡村自治,对于都市自治反不十分注意”。[32](p150)将都市自治“只视为一种附庸,而不认其为主体。在西方国家中,都市人民自治的程度比乡村为高,在我国则反是。因为我们在讨论地方自治的时候往往忘却了都市。这是很奇怪的现象,其造因恐怕唯有求之于几千年的意识”。[32](p143)

从世界经验来看,自治创始于城市,并在城市中日臻完善。基层民主就是在城市中通过市民自治率先发展并推广开来的,城市自治扮演着基层民主摇篮的角色。城市在推动基层民主建设方面比乡村更具优势和潜质,“都市是领导着乡村向自治的大路上走的”。[32](p150)随着中国城市化进程的加速发展,城市居民自治和城市社区建设的重要性正前所未有地被社会所承认。政治民主化城市优先发展的思路在新的历史条件下又一次凸现出来。尽管中国缺乏欧洲中世纪那样悠长的城市自治历史传统,但清末以来的城市自治思想及实践,使城市具有的以追求实现民主政治为目标指向的主观精神动力,仍是当今健全城市基层自治组织、完善城市基层民主制度、建设新型城市社区可供发掘的宝贵资源。

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